放权与承接：县乡政府关系的演化博弈分析

邓明磊

（苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123）

一、引言

深化“放管服”改革，是转变政府职能、建设人民满意的服务型政府的“当头炮”和“先手棋”。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，要优化政府职责体系，深入推进简政放权、放管结合、优化服务，同时还强调了赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作，健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制［1］。“放管服”改革中的简政放权不仅要求政府将权力下放给市场与社会，重塑政府与市场的关系，激发市场活力与社会创造力；同时还要求上级政府将部分权力下放给下级政府，重新构建上下级政府权力与责任体系，赋予基层政府更多的权力以提高基层政府服务能力和服务水平，从而推进国家治理体系和治理能力的提升。当前，随着“放管服”改革持续推进，许多关键领域改革取得突破性进展，我国政府的治理效能也得到显著提高［2］。

在简政放权的过程中，县级政府将更多的事权下放给基层政府，使得基层政府公共服务的职能被拓展，并承担了更多的经济社会发展职责。然而出于对本层级利益的考量，县级政府在放权过程中的策略性行为给基层政府带来了一定的负担。一方面，随着国家问责力度的增大，县级政府出于避责和自保的考虑，将大量事权下放，把责任转移至基层政府，从而减少自身被问责的风险［3］。但这一策略无疑忽视了基层政府的承接能力和水平，不仅会导致基层政府面临较大被问责风险，还会造成权力悬空现象的出现，影响乡镇的经济社会发展［4］。另一方面，对基层政府进行权力下放意味着县级政府权力的削弱，因此县级政府在权力下放的过程中有意将核心权力保留，采用“给责不给权”“形放实不放”“明放暗不放”等策略行为，这易使基层政府处于“权虚责实”“有责无权”的状态［5-6］。这种权责不对等的地位易使基层政府陷入形式主义困境，其治理能力的提升亦受到桎梏。显然，县级政府出于对自身利益的追求而采用的策略性放权行为已经成为影响“放管服”改革的一种梗阻力量。另外，对于一些经济发达的乡镇而言，县级政府往往又有着下放权力的积极性，在具体的改革实践中，通过主动下放权力，推进“强镇扩权”改革，以破解乡镇政府面临的“小马拉大车”困境［7］。同样是对基层政府下放权力，为什么县级政府采取的态度和策略大相径庭？而且县级政府在对基层政府下放权力的过程中存在哪些考虑，怎样才能避免县级政府下放权力的自利行为呢？基于以上问题，本文将通过县乡政府演化博弈的角度进行相关分析。

二、研究综述

（一）县乡关系研究综述

1.权力视角下的县乡关系

中国的政治体制决定了上级政府对下级政府拥有支配性权力控制。周庆智［8］认为，县党委是领导乡镇的核心政治机构，同时县乡条块关系处于动态的权力控制与平衡之中，国家权力对基层政权组织具有实质上的控制。因此基层政府的运作会受到县级政府的支配性控制。关于县乡权力关系的现有研究主要集中于财权与事权两个方面。中国的县乡财政关系随着财政体制的改革处于不断调整和变化之中。在经历了“一灶吃饭”、分税制改革、农业税费改革以及乡财县管之后，乡镇政府获取财政收入的能力被弱化，对县级政府的财政依赖程度大大增加［9-10］，使得乡镇政府逐渐沦为“悬浮型”政府，在财政上表现出“空壳化”的特征［11］。而伴随着财权向县级政府的集中，事权却在不断下移，这成为乡镇政府面临的现实困境。乡镇政府作为行政科层制的最基层，是许多政策的具体执行者，加之乡镇政府直接面对基层群众，需要回应不同群体的诉求，在城镇化建设加快的背景下，承担的任务也更多、更加复杂，这激化了乡镇政府财、权、人少与承担事务多的矛盾［12］。由于县级政府对乡镇政府有直接的支配权力，如果在压力型体制“层层加码”“层层问责”的情况下，县级政府就会变相成为乡镇政府的服务对象［13］，在此过程中乡镇政府则鲜有“讨价还价”的余地，逐渐演化为“任务型乡镇”的角色［14］，被动地执行上级政府分解下达的任务指标。

2.责任视角下的县乡关系

除了对县乡关系财权与事权不统一的研究外，学者们更加关注县乡关系中的权责不对等现象。县乡关系中的权责不对等更多地描述了乡镇政府所处的权力小但责任大的状态。在乡镇政府权小责重形成机制的讨论中，周少来［15］指出乡镇政府的权责不对等是基层政府在压力型体制下的“体制性常态”。陆益龙等［16］则认为行政科层制、属地化管理与目标管理责任制之间的相互作用将基层政府权力架空，致使其权责失衡并成为上级政府转移矛盾、承担责任的“挡箭牌”。无疑在属地管理的制度下，具体的行政责任将会层层落实到基层政府之中。但是当“属地管理、分级问责”演变为“属地问责”时，这就增强上级政府职能部门“甩锅推责”的动机，强化了责任的属地落实，然而相应的权力与资源却未能属地落实，进而造成基层政府有责无权的治理困境［5］。在县乡的责任关系中，双方都想方设法尽量将责任转移给对方，但是由于两者的权力地位明显不对等，最终结果使得基层政府向上向下都无法推卸责任，成为责任的最终承担者［6］。同时庞明礼等［17］从政策的模糊性以及县级政府自利行为和基层政府自身不足三个方面解释了基层政府有限权力与无限责任之间的矛盾。此外，在对权责不对等影响后果的讨论中，学者们大都认为县乡之间权责不对等不仅给基层政府带来过重负担，导致其权力可能发生异化，出现权力的缺位与越位等情况［13-14，18］；同时还会加深县乡之间的矛盾摩擦，阻碍简政放权改革目标的实现，增加基层政府策略性应对的行为和基层形式主义作风［19］。

3.利益视角下的县乡关系

从行政职能的实现来看，县乡处于共同的利益目标之中，并且各自职能目标的实现都在一定程度上依赖于彼此的支持和配合。一方面。县级政府需要依托乡镇政府完成自上而下的任务［20］；另一方面乡镇政府需要得到上级政府的重视与支持，才能更容易在“以县为主”的项目制运作中分配到更多的行政、财政等资源［21］，缓解自身治理资源不足的困境。同时，县乡利益共同体还表现在具体的政策执行之中。周雪光［22］解释的基层政府共谋行为，表明了乡镇政府与县级政府在政府内部的考核机制以及检查监督的条件下形成了利益的共同体。贺雪峰［20］指出，为了发挥乡镇政府中心工作竞赛中的主观能动性，打造良好政绩，县级政府往往还会在乡镇政府出现问题时采用保护的策略。显然，县乡政府已经处于一个“你中有我，我中有你”的利益格局。但除了拥有利益上的共同目标外，县乡政府同样也处于一个动态的利益博弈之中。从委托代理的关系来看，县乡政府关系实际上是一个典型的委托代理关系，而在这一模式下，基层政府拥有大量的信息优势，可以通过策略性应对或选择性执行，以应付上级政府的考核，但这在实际上可能会发生基层政府与上级政府的政策目标偏离的情况［5，23］。而在压力型体制下，县级政府又处于权力上的优势地位，可以通过政治权力将一些责任与任务“甩锅”给下级政府，减小自身问责风险［24］。同时在基层政府机构的改革过程中，县级政府由于既得利益的刚性，采取的改革措施可能会以本层级或本部门的利益为主，成为阻碍改革的主要力量［25］。此外，县乡政府之间的“倒逼”与“反倒逼”的图式也展现出县乡博弈的动态过程［26］。总之，在县乡政府之间的利益博弈中，县级政府处于强势的地位，而乡镇政府只能处于弱势的地位，且乡镇政府并不能左右上级政府的行为选择和奖惩导向［27］。

（二）权力的下放与承接

1.县级政府权力下放的策略

无论是强镇扩权改革还是简政放权改革，在本质上都是县级政府通过一定的形式向乡镇政府下放一定的行政管理权，以提高基层政府公共服务能力和社会治理水平。县级政府下放权力主要包括直接下放、联合执法、委托授权、派驻机构服务和优化组织架构等几种形式［28］。由于对下放权涉及自身利益的调整，因此县级政府在放权时会选择最有利于自身利益的策略。叶贵仁等［29］指出，县级政府在面对上下双重压力的挑战下会采用“选择式强镇”的策略，保留性、选择性地执行改革方案，造成县级权力下放并不彻底。此外，县级政府也会采用变相截留等方式，将有利于部门利益的权力进行保留，由此阻碍了简政放权改革的进程［17，30］。但也有学者认为县级政府放权观念已经发生转变，从选择性放权转变为避责式放权，不再对既有权力不肯下放，反而是能放则放、尽量下放［3］。在县级政府放权的具体实践中，还存在着较多的困境，包括放权随意性较大、行政管理权下放不同步、“一刀切”式放权、权力的滥用和监督困难等问题。因此，学者们指出要依法放权，精准放权，明确政府权力清单，并把握好简政放权改革的节奏和综合配套［31］。而关于如何最优放权，姚东旻等［32］通过构建政府三层次的动态博弈模型，解释了政府集权与分权的界限以及政府“放权”政策的逻辑。

2.乡镇政府权力承接的状况

政府简政放权既要放得下，也要接得住、管得好，而“接得住、管得好”的要求则需要关注乡镇政府权力承接的相关情况。因此，学者们已经开始关注乡镇政府事权承接的研究。毕瑞峰等［33］基于对中山市镇区事权承接的调查发现，乡镇政府事权承接存在事权清单不够规范、事权增长过快、事权承接能力有限和人员配备不足四个方面问题。同时，在放权改革中存在“重权力下放，轻权力交接”的问题，容易忽视基层政府权力的承接，导致下放权力“接不住、管不好”，形成权力真空［4］。基层政府承接能力不足的原因是多方面的。付宇程［30］认为基层政府行政管理能力、社会治理水平、可支配财政资金以及工作人员的文化水平和业务素质比较弱，导致无法有效承接下放的事权。此外，基层政府技术力量有限、相关设备不足、监管经验缺乏以及工作负担过重等现实因素也影响其有效承接下放的权力［4，31］。不少基层政府由于人力和财力的限制，既不愿接权也不敢接权［34］。面对“接不住”，又“必须接”的现实困境，叶贵仁等［35］认为，基层政府事权承接会遵循着约束性自主的逻辑，并通过分类承接的策略，能够实现事权的有效过渡。显然，按照这一逻辑，基层政府会依据自身掌握的资源情况以及事情的重要程度等现实因素，来选择相应的应对方式。因此，对于不同类型的乡镇而言，其事权承接的有效性也会存在差异。

通过从权、责、利视角梳理县乡政府关系，以及总结县级政府下放权力的策略和乡镇政府权力承接的状况，可以发现县乡政府处于一个权责利不对等的地位中，既有共同的利益追求，也有一定的利益博弈。如图1 所示，权力下放始终处于一个自上而下的单向过程，县级政府具有更多的下放自主选择。县级政府下放权力的策略选择的背后体现了权力与责任的双重叠加逻辑，但县级政府的利益导向是其行为选择的最直接影响因素。面对上级政府的不同放权策略，乡镇政府陷入了“接不住”又“必须接”，抑或是“小马拉大车”的困境，在这种情形下，乡镇政府的承接能力和承接策略便备受关注，能否承接以及怎样承接都会直接影响“放管服”改革中基层政府权力的承接效果。在具体的改革实践中，地方政府的策略选择总是以本层级利益最大化为主要目标，那么县级政府自利的行为最终会导致怎样的结果呢？已有研究为本文继续通过博弈分析提供了理论依据。因此本文将借助一个博弈理论模型来做进一步分析。

图1 县级政府下放权力及乡镇政府承接权力的逻辑

三、县乡博弈模型构建与分析

（一）博弈模型构建

1.基本条件假设

假设1：县级政府在“放管服”改革中，对下级政府放权有两个策略选择，分别是保留式下放和避责式下放。保留式下放即县级政府采用明放暗不放等形式将核心权力保留，避责式下放即县级政府将权力能放则放，通过下放权力避免承担责任。同时乡镇政府有两个类型，分别是经济发达镇和普通农业镇，两类乡镇政府都有承接核心权力的需要，但承接核心权力的成本因乡镇个体实力不同而不同。

假设2：如果县级政府选择保留式下放权力，则保留核心权力带来的权力效益Q，但因此要承担与权力相对应的成本K1（履行职责的成本和问责风险）。若县级政府选择避责式下放权力，则失去核心权力及其权力效益Q，但同样避免了履责成本K1。

假设3：若县级政府是避责式下放权力，两种类型乡镇则都能获得权力效益Q，但要承担承接成本，不同的是普通农业镇需要承担的成本K3要大于经济发达镇所要承担的成本K2。在获得县级政府下放的核心权力后，乡镇政府可以有效满足当地经济社会需求，因此会产生经济社会效益，经济发达镇获得的经济社会效益为S1，普通农业镇获得的经济社会效益为S2，根据经验S1>S2。

假设4：在上级政府选择保留式下放权力时，乡镇政府难以获得上级政府下放的权力效应Q，不能有效满足当地经济社会需求，因此经济社会效益会受到损失，经济发达镇损失的经济社会效益为S3，普通农业镇损失的经济社会效益为S4，根据经验S3>S4。

假设5：由于县乡政府具有利益共同体的一面，所以，当乡镇政府产生经济社会效益时，这部分效益也属于县级政府得益的一个组成部分。

假设6：县级政府选择保留式下放权力的概率为x，则选择避责式下放权力的概率为1-x；经济发达镇的比例为y，普通农业镇的比例为1-y。

2.博弈矩阵构建

根据以上假设条件，可以构建出县乡政府博弈矩阵，如表1 所示。

表1 县乡政府博弈矩阵

3.复制动态方程求解

根据演化博弈论分析逻辑，首先求得县级政府选择保留式下放策略的收益为E1，选择避责式下放的策略收益为E2，平均期望收益为 ，见公式（1）和（2）。

进而可求得县级政府的复制动态方程为：

同理可以求得经济发达镇的收益G1，普通农业镇的收益G2，以及期望收益 ，以及其复制动态方程：

根据（2）和（4）相组合，得出博弈双方的复制动态系统：

（二）均衡点与稳定性分析

1.县乡政府演化稳定性分析

令县级政府放权策略的复制动态方程F（x）=0，可以得出x=0，x=1 和。

当2Q-2K1-S2-S4＜0 时，，此时，所以x=0 是县级政府的演化稳定策略。

当2Q-2K1-S2-S4>0，且2Q-2K1>S1+S3时，此时，所以，所以x=1 是县级政府的演化稳定策略。

当2Q-2K1-S2-S4>0，且2Q-2K1＜S1+S3时，县级政府的演化稳定策略由y决定，若，此时，所以x=0 是县级政府的演化稳定策略。若，此时所以x=1 是县级政府的演化稳定策略。

同样再对乡镇政府的演化稳定性进行分析。令乡镇政府概率类型的复制动态方程G（y）=0，可以得出y=0，y=1 和。并求出。

2.系统稳定性分析

根据上文分析可知该博弈系统存在5 个演化均衡点，分别为（0，0）、（0，1）、（1，0）、（1，1）和（x*，y*），其中。

此时可以进一步求得复制动态系统的雅可比矩阵J：

其中n11，n12，n21，n22分别为：

根据（6）（7）式可分别求得雅可比矩阵的行列式detJ和迹trJ：

而演化稳定策略由该矩阵的行列式detJ和迹trJ的正负所决定，当detJ大于0，且trJ小于0时，该均衡点就是一个演化稳定策略（ESS）［37］。同时，根据数据特征可以看出均衡点（x*，y*）的迹为0，所以（x*，y*）始终为系统的一个鞍点，而非ESS。因此可以求出以上4 个均衡点的行列式detJ和迹trJ，如表2 所示。

表2 局部点的行列式detJ 和迹trJ

进而，根据表2 可以判断各个均衡点的行列式与迹在不同条件下的正负，得出表3 不同条件下均衡点的稳定性分析。

表3 不同条件下均衡点稳定性分析① 注：由于S1＞S2，S3＞S4，所以不存在2Q-2K1-S2-S4＜0 且2Q-2K1-S3-S1＞0 的情况。

（1）当2Q-2K1-S2-S4>0，2Q-2K1-S3-S1>0 时，表明承接权力的乡镇不论是普通农业镇还是对经济发达镇，县级政府选择保留式下放权力获得的总收益总是大于选择避责式下放权力的总收益，县级政府倾向于选择保留式下放权力。这说明县级政府在面对保留权力带来的收益要远远大于其承担的成本时，始终没有下放权力的动力，因此会选择保留这些权力，并且在演化博弈的过程中会向保留式下放权力演化，最终表现为“权力截留”和“给责不给权”等形式。在这种情况下，乡镇政府因没有得到足够的权力面临着“车大马小”的困境，从而被束缚了发展的手脚，对其发展经济、承接权力的积极性造成打击，在一定程度上给经济社会发展带来了一定的福利损失。因而在上级政府选择保留式放权策略的情况下，大部分普通农业镇或者继续保持其原先的发展态势，或者止步不前，这不仅会阻碍其发展进程，还会使得大部分乡镇困顿于能力提升，难以挤进经济发达镇的队伍。在这种情况下，乡镇政府难以向经济发达镇的方向进行演化，使得该博弈的演化稳定策略成为（保留式下放，普通农业镇）。

（2）当2Q-2K1-S2-S4>0，2Q-2K1-S3-S1＜0 时，表明若承接权力的乡镇是普通农业镇，县级政府选择保留式下放权力的收益大于选择避责式下放权力的收益，但如果承接核心权力的是经济发达镇，县级政府选择避责式下放权力的收益大于选择保留式下放权力的收益，此时存在两个演化稳定策略，即（保留式下放，普通农业镇）（避责式下放，经济发达镇）。当承接下放权力的乡镇是经济发达镇时，县级政府避责式下放权力，即使损失一定的权力效益，但将核心权力的下放一方面减轻了被问责的风险和履责的成本，另一方面满足了经济发达镇承接权力的需求，促进经济发达镇的经济社会发展，获得大量的经济社会效益。在此背景下，县级政府倾向于选择避责式下放权力，而普通农业镇也因承担了核心权力获得发展，在长期的演化过程中，通过增强自身承接能力，来逐步适应上级政府增大避责式下放概率的趋势，演化的结果最终表现为（避责式下放，经济发达镇）。但当承接下放权力的乡镇是普通农业镇时，虽然下放核心权力可以降低问责的风险，由于普通农业镇承接核心权力的能力有限，加之体量小、能力弱，下放核心权力所产生的经济社会效益并不明显，因此县级政府并不愿意将核心权力下放，最终选择保留式下放权力，演化的结果最终表现为（保留式下放，普通农业镇）。此时，可以做出该系统的演化博弈相位图（图2），其中D为（x*，y*）。通过观察可知，选择（0，1）和（1，0）的概率由D点的位置决定。当D的位置向左上方移动时，右下方区域面积增大，系统收敛于（1，0）的概率就增大，此时县乡博弈更倾向于向（保留式下放，普通农业镇）的方向演化。同样当D向右下方移动，系统收敛于（0，1）的概率增大，县乡博弈更倾向于向（避责式下放，经济发达镇）的方向演化。

图2 Q-2K1-S2-S4＞0，2Q-2K1-S3-S1＜0 时系统动态演化相位图

（3）当2Q-2K1-S2-S4＜0，2Q-2K1-S3-S1＜0 时，此时系统的演化稳定策略为（0，1），这表明无论承接下放权力的乡镇是经济发达镇还是普通农业镇，县级政府采用保留式下放权力的收益明显小于采用避责式下放权力的收益，因此县级政府会倾向于采用避责式下放权力的策略。在中国政府问责制度不断完善以及问责力度不断增大的背景下，权力越多意味着因公共权力运行失当而带来的问责风险也就越大。在这种情况下，县级政府本着不出事的原则，为了减少自身被问责的概率，同时为了减少因履责而付出的人力、物力、财力等成本，会倾向于采用避责式的下放策略。因而经过长时间的演化，县级政府避责式下放权力的概率会逐渐变为1，对应着选择保留式下放权力的概率逐渐为0。在上级政府倾向于选择避责式下放权力的背景下，乡镇政府获得发展所需要的核心权力，产生了相应的经济社会效益，但同时也会有承担承接核心权力所带来的成本与问责风险。由于经济发达镇对于上级政府避责式下放策略进行承接的收益比普通乡镇承接的收益大，所以大部分乡镇政府会在此条件下逐渐向经济发达镇方向演化，它们会通过增强自身承接能力来逐步适应上级政府增大避责式下放概率的趋势，因此普通农业镇的实力会逐渐变强，相应地,承接核心权力的成本和风险也因自身实力的增强而降低。所以，在此条件下（避责式下放，经济发达镇）成为该博弈系统的唯一的演化稳定策略。

四、讨论与建议

通过以上演化博弈的分析可以得知，县级政府在下放权力的过程中，是处于强势的一方，对权力下放的策略始终具有选择主动性和先行优势。研究发现县级政府在下放权力时更多的是通过对保留核心权力的成本（风险）与收益进行考量而做出的相应策略选择，在此过程中县级政府较少会兼顾乡镇政府的发展情况和现实利益。这一方面体现出县级政府作为独立的利益主体，有追求其自身收益最大化的倾向。当追求共同体利益给自身带来的效应小于个体保留权力的利益时，县级政府就会陷入一种理性的囚徒困境，通过损害共同利益为代价，以保留自身的个体利益。反之，当下放权力可以给县级政府降低问责风险，节省行政成本的收益较大时，县级政府便以“甩包袱”的形式，借“放管服”改革之名，行行政避责之实。另一方面也反映出，乡镇政府在这种不对等博弈中，由于其自身实力不强，产生的经济社会效益相对于县级政府所追求的权力大、风险小的个体效益而言并不大，所以乡镇政府很难对县级政府的行为选择产生较大影响，左右上级政府的行为，进而在某种程度上强化了县级政府在博弈中的有利地位。

在上级政府不同放权策略的背景下，乡镇政府受到较大影响，更多的是被动应对，随上级政府策略变化而发生改变。面对上级政府保留式放权，经济发达镇缺少经济社会管理权限，难以满足辖区内社会公众和市场主体的公共服务和市场审批等需求，从而限制了市场和社会主体的活力，不利于建设高效便捷的服务型政府。而与此同时，普通乡镇虽获得核心权力的需求不及经济发达镇，但也会因自身权力有限，增加对上级政府的依附性，从而缺少自主发展的动力。当上级政府选择避责式放权时，乡镇政府对下放的权力和责任避无可避，只能将其承担。但乡镇政府也会对承接权力的成本（风险）与收益进行衡量。如果承接权力的成本过高，乡镇政府就缺乏有效承接权力的动机，容易使用“弱者的武器”，产生“怠政”行为，或者因承接能力不足、缺乏行政经验而乱作为，甚至导致权力发生异化。如果乡镇政府通过一定的非正式行为，顺利承接了下放权力，而且还获得较大的经济社会效益，那么乡镇政府基于对利益的追求，也会尽力承接下放的权力，并且不断增强自身的承接能力。在此背景下，普通农业镇也会取得较好较快的发展，并逐渐演化为经济发达镇。

县级政府在下放权力的过程中，由于自利性的驱使，可能会损害县乡政府共同利益，阻碍“放管服”改革进程，影响“放管服”改革效果。为了规避县级政府违背改革初衷的行为，应着重做好以下几点工作。

（一）进一步理顺县乡政府间权力责任关系

理顺县乡政府间的权责关系，不仅有利于解决乡镇政府有责无权、权虚责实的困境，还可以有效避免上级政府避责、“甩锅”行为发生，防止基层政府被迫成为责任兜底的一方。一方面要推动权力责任清单制度改革，完善县乡政府权力责任清单制度，明确县级政府的权力范围和界限，避免县级政府对乡镇政府随意分配任务和指标［14］。以权力责任清单制度改革为抓手，减少基层政府兜底责任和背锅的风险。另一方面要坚持依法放权，减少上级政府放权的随意性。县级政府下放什么类型的权力、下放多少权力都应该有法律、法规作为依据，而不能随意下放、任意下放，一放了之。同时，省市政府、同级人大应加强对县级政府放权规范性和合法性的监督，对县级政府不规范的放权行为及时予以纠正并问责。

（二）重视乡镇政府利益诉求的表达与反馈

如上文所述，乡镇政府在博弈过程中处于一个弱势的地位，缺乏话语权，在大多数放权改革中，属于被动的接受者。但“放管服”改革要求基层政府能够将下放的权力接得住、用得好，就必须增加基层政府的积极性和主动性。因此必须建立健全基层政府的利益诉求表达机制，重视基层政府在简政放权改革中的实际需要，做到按需放权。一方面，县级政府应巩固加强同乡镇政府利益共同体的理念，改变以往两者争利避责的博弈认知，加强纵向间政府合作，以释放基层政府活力、提高基层政府治理能力和治理水平为重点，促进县乡共同利益最大化。另一方面，加大县乡政府之间的协商力度，对于县乡政府之间的分歧和冲突，应以协商手段为主，行政强制要求为辅，充分尊重乡镇政府的意见，最大化解决彼此之间的分歧，达成一致行动意见。

（三）突出县级政府放权的科学性、精准性和动态性

科学放权、精准放权是对“放管服”改革提出的更高要求。县级政府在对下放权时应该注重对乡镇政府承接能力进行事前评估，根据乡镇政府实际承接能力和属地发展需求，分级分类放权，避免在放权过程中出现“一刀切”现象。同时，注重对放权效果的评估。通过第三方评估、专家论证、社会满意度调查等形式，了解社会群众和市场主体对政府公共服务的主要评价取向，并依此作为县级政府改革绩效的一项重要指标，形成评价“放管服”改革效果的重要依据。此外，县级政府应对下放权力进行动态监控和调整。对于因乡镇政府承接能力不足、承接资源有限以及用不好、不会用而导致承接效果欠佳的权力，应适当调整，必要时可以将权力收回，防止出现权力悬空、权力真空现象。

（四）重点培育乡镇政府的权力承接能力

当县级政府下放权力超出乡镇政府承接能力时，就有必要帮助基层政府提高其权力承接的能力。因此，县级政府应该转变以往自上而下指令、控制、监督乡镇政府的管理模式，更加注重帮助乡镇政府提高行政管理能力，为其提供必要的指导和培训等相关服务［30］。一是同步下放乡镇政府更多的财政权，合理优化乡镇政府财政收支结构，增大乡镇政府财政资金使用的自主性，缓解乡镇政府财少事多的矛盾。二是加大对基层政府人事权的下放，赋予乡镇政府更多的人事自主权，合理创新基层编制，优化基层内部编制资源配置，构建灵活的编制管理体系［38］。三是优化基层办事服务流程，提高办事效率，建设数字化乡镇政府，让数据多跑路，群众少跑腿，打造便捷高效的服务型政府。四是减少对基层政府过多过度的考核，力戒形式主义，切实为基层减负，增强基层人员的工作效能。

五、结语

县级政府在“放管服”改革中，基于对自身利益的考量，会与乡镇政府进行博弈，从而追求达到自身的效益最大化目标。在对县乡政府演化博弈的分析中，发现县级政府保留式下放权力最终会阻碍乡镇政府的发展壮大，限制乡镇政府提高其治理能力。而县级政府避责式下放，会给基层政府增加过多负担，如果承接这些权力的成本过高，会遏制乡镇政府权力承接的积极性，限制乡镇政府的发展。但如果权力承接能够给乡镇政府带来一定的经济社会效益，随着乡镇政府的非正式策略应对，会提高其治理能力和公共服务效率，反而会促进其发展。但这一行为带来的短期消极后果最终由乡镇政府所承担，给基层政府带来过重工作负担，形成“放管服”改革中的梗阻。因此如何破解县级政府放权中的策略性选择行为带来的困境，增强放权改革的承接效果就成为当前“放管服”改革所必须重视的问题。本文提出通过理清县乡政府权责关系，重视乡镇政府利益诉求的表达与反馈，突出县级政府放权的科学性、准确性、动态性，培育乡镇政府权力承接能力四条建议，希望能规避县级政府自利的放权行为，推进“放管服”改革顺利进展，并取得更好成效。