村规民约：乡村治理法治化的路径选择

谭万霞 王一富

（广西师范大学法学院 广西·桂林 541006）

一、问题的提出

2018 年12 月27 日， 民政部与中央组织部、中央政法委、中央文明办、司法部、农业农村部、全国妇联7 个部门共同制定印发《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》（以下简称 《指导意见》），明确提出要在2020 年在全国所有村、社区普遍制定或修订形成务实管用的村规民约、居民公约[1]。 再到2019 年中央一号文件提出要指导农村普遍制定或修订村规民约，增强乡村治理能力[2]。 党的二十大提出要加快建设法治社会，提升社会治理法治化水平。 乡村社会是法治社会建设的薄弱环节和重点领域，党和国家站在全局角度统筹指导全国各地普遍开展村规民约制定、修订工作，重视发挥村规民约在乡村治理中的作用。 由此可见，加强村规民约制度建设，助推乡村有效治理，不仅有利于推进国家治理体系和治理能力现代化，同时也是为实现乡村振兴营造和谐良好的社会环境。

村规民约作为一种非正式制度，是村民在生产发展过程中为维护本村的管理秩序、公共道德和乡风民俗等讨论制定的，村民普遍认可接受的，用以约束规范村民行为的非正式规章制度。 村规民约产生于村民的集体讨论，体现村民的集体意志，带有一定的地域性、广泛性和自治性[3]，一旦通过，便在无形中对全体村民形成约束。 村规民约流传至今，说明其仍具有活力，对于规范村民行为，推动乡村治理现代化具有可行性。 但随着社会经济的快速发展，一些村规民约条款适用环境较以前发生了很大变化，衍生出了村规民约越位不合理的现象，这时需根据环境变化，以法律为根本，及时剔除村规民约中不合理的部分， 不断完善村规民约内容条款，实现村规民约在现代社会的有效转型。

二、村规民约在乡村治理法治化中发挥的积极作用

村规民约无论是在传统社会还是当代社会，都作为基层治理工具的延伸， 发挥着 “自治”“德治”“法治”融合的作用，在乡村治安维护、环境保护、经济发展、纠纷调解等方方面面，有力地维护了乡村秩序，推动乡村和谐稳定发展。 例如广西博白县亚山镇杨屋屯村近年来以“三清三拆”为重要抓手，坚持“因地制宜、就地取材、留住乡愁、彰显特色、长效运行”的原则，扎实有序推进环境整治，推动乡村文化振兴，并于2019 年12 月荣获“全国乡村治理示范村”称号。 通过选取其作为调研案例，总结归纳村规民约在乡村治理中发挥的积极作用，思考如何更好利用村规民约推动乡村治理法治化。

（一）发挥村规民约“管理员”作用，提高村庄自治水平

在村委会逐渐趋于行政化的趋势下，乡村治理处于一种依靠基层政府“强治理”和乡村道德“弱治理”相间的治理场域中[4]，许多涉及自然村的具体事务村委会没空管、村民不愿管，长期如此导致村庄事务一直处于混乱无序的状态之中。 村规民约的建立，由村民们先“约”后“规”制定而成，团结凝聚民意的“最大公约数”，它可以在乡村治理中发挥“自我管理、自我约束、自我监督”的积极作用。 该村曾经一段时间因为没有生产队长，村庄自来水塔损坏无人问津、传统祭祀的做社仪式也无人组织，导致村庄事务处于停滞状态。 到后来在制定村规民约中约定“村庄的管理人人齐抓、村庄的环境人人有份、村庄的建设人人出力”，如有违反村规民约，当甩手村民的，该户红白喜事，全村人一律不参与。 再到现在即使没有生产队长， 村庄的各项事务如祭祀、建设公共设施依靠村规民约的约束力同样能够很好地进行，村民自我服务、自我管理意识得到了有效提高。 在该村还有着“每三年举行一次宗族祭祀，各房头兄弟有钱出钱、有力出力共同办好祭祀”这样的民约。 约定宗族祭祀活动延传至今日，已并非仅仅只是祭祀先辈，同时也是借着祭祀活动把宗亲召集起来，共同讨论家族发展规划、祠堂修复以及拟筹办的大小活动等议题，这样的民约也是在无形之中推动该村形成“共建共商共享”的民主建设氛围，极有力地推动了村屯的自治水平。

（二）发挥村规民约“引导员”作用，推动乡村德治发展

乡村振兴不仅要塑形，更要铸魂，这个铸魂便是要求在乡村广泛开展思想道德建设，以在乡村形成爱国爱家、家庭和谐、邻里互助、自立自强的现代文明新风尚，持续推动道德文明建设。 由此可见道德文明的重要性，甚至可以说道德文明是乡村振兴的“引擎”“助燃剂”。 发展至今，社会已不再是一味强调经济建设的时代了，更需要的是物质文明和道德文明两手抓，而培育道德文明有利于促进物质文明的发展，农村经济的发展又反过来推动道德文明建设，如此便很好达到了两手抓的效果。 该村制定的村规民约非常多的约定都是围绕道德文明建设制定的，如文化墙上的村规民约便有两条是关于乡风道德文明建设的，具体内容为“兄弟叔伯要和睦相处，不闹意见，不打架”“不封建迷信，不参与‘黄赌毒’，不做违法犯罪事”；再如该村约定每年由各家各户按人头捐款20 元 （经济能力强者可多捐），在每年八月高考成绩放榜且录取完成后，对考上重点一本大学者每人奖励1000 元。 这些成文或不成文的捐资奖助约定已连续开展多年，使得家乡风气由以前只注重外出赚钱，不顾及老人赡养和儿童教育，转变为非常重视老人的抚养和子女的上学教育问题，邻里互助、尊老向善、鼓励读书教育蔚然成风。 近些年来很少出现兄弟打架、邻里诅咒的现象了，违法犯罪之事更是少之又少，极大地推动了乡村道德文明建设。

（三）发挥村规民约“教育员”作用，增强村民法治观念

中国的传统社会一直是“人治”社会，而在当今强调村民要增强法治意识，努力构建法治社会的时代，政府也做出了许多努力，可以经常看到政府组织工作人员“送法下乡”，每月到村庄播放法律警示素材电影、发放法律常识普法手册，但是由于村民文化水平较低，对法律条文理解不太透彻，且村庄常住人口较多为老人、小孩，因此“送法下乡”收效甚微。 这时候利用村规民约，由村民们集体讨论协商制定，自愿执行约定，可逐渐培育村民的规则意识，从而增强村民法治观念。 该村庄山川茂密，树木众多，非常适合野生动物的生长，多有穿山甲、野猪等国家保护动物出现，如果这时用《中华人民共和国野生动物保护法》法律条文表述为“禁止猎捕以及其他妨碍野生动物生息繁衍的活动”很多村民可能不能很好理解“猎捕”“妨碍”“繁衍”等词语的意思，而有村民提到过村中有“不得上山用鸟枪、老鼠夹来抓野生动物吃、卖”这样的村规民约，如此方式便能很好地促使村民遵守法律，弥补了村民们法律知识掌握较少的不足，避免村民因不知法而触犯了法律。

（四）发挥村规民约“监督员”作用，建设美丽宜居乡村

现阶段，我国仍处于社会发展的转型期，人们一味追求经济发展，导致乡村环境日益下降，可以看到砍伐山林、建造猪场不建沼气池、垃圾随意丢进河流等现象频发。 但是类似随意将生活垃圾倒进河流、红白喜事简办、村内公共设施保护等现象，法律法规并不便于规定具体的惩罚措施，这时候“硬法”触及不到，就需要村规民约这样的“软法”来调节规范村民的行为。 该村村规民约全文共有10 条，有7 条都是明文规定村庄的环境保护和公共设施维护方面的内容， 且大多数条款都对破坏环境、公共设施的行为规定了处罚措施，如“随意放养鸡鸭鹅，谁抓到谁得”“谁故意弄坏公共设施的，谁负责修好”， 可见制定村规民约对建设美丽宜居乡村的重视程度之高。 这些带有惩罚性质条款的村规民约一定程度上加强了威慑力，使得村民们不敢随意破坏环境。 在制定了村规民约之后，村民们逐步达成共识，金山银山、绿水青山齐抓思想逐渐形成，环境质量逐步恢复和改善。 破坏公共设施的行为少了，村内设置了统一的垃圾投放点，每天都会有工作人员运送到乡镇集中处理点，以前随意砍伐树木的村民现如今也主动将其补种回去，乡村生态环境得到了极大改善，正朝着青山常在、绿水长流的美丽乡村目标大步迈进。

图1 村规民约在推动乡村治理法治化中的作用

三、制约村规民约在推动乡村治理法治化中的影响因素

（一）村民对村规民约的制定与实施参与不足

根据 《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关法律规定，村规民约的制定应当由村党支部及村委会在广泛调研基础上形成征集意见稿；在收集了所有村民的意见后，形成草案，并提交给乡镇党委和政府审查；最后，草案提交全体村民或户籍代表审议，并召开村民会议表决。 但通过调查发现有很大一部分人对本村是否制定有村规民约并不清楚，也折射出了本村村民对自身作为村庄治理主体的认识不到位，对村庄治理的关心不够。 究其原因，一是大多数村民外出工作，长期不在家乡，“不在家乡不关我的事”思想根深蒂固，村庄的主人翁意识不强，由此对村规民约的制定不关心；二是村委不够重视村规民约的制定工作，将制定村规民约看作是上级交予的任务，不认真完成，未能严格按照村规民约的制定程序广泛征集意见讨论，而是流于形式、忙于应付。 上述原因导致村民并不能很好地参与到村规民约的制定当中， 没有凝聚最广泛的民意，这样制定出来的村规民约显然不能得到村民很好的认同，更别说积极按照村规民约行事，从而大大阻碍了村规民约在乡村治理现代化中发挥积极作用。

（二）村规民约的法律适用性欠缺

好的村规民约应该是为了填补法律在乡村治理中明确规定较少或者不便规定的空白部分，而不是用于替代法律在乡村发挥作用，更不能与法律相冲突。 村规民约的法律适用性问题主要表现为三个方面：

一是“具体性”不够。 通过访谈了解到现阶段制定的村规民约很多条款都是照搬照抄其他村屯，没有因村制宜，制定符合本村实际的村规民约。 或者未将法律条文具体化，细致化，没有体现村庄特色，如“不封建迷信，不参与‘黄赌毒’”这些村规民约表述缺乏具体性，仅是《中国人民共和国治安管理处罚法》规定的笼统表述。

二是“合法性”不足。 村规民约的制定是帮助村民自我管理的行为准则， 但必须在法律范围内制定，不得以维护乡村秩序、保护村庄财产等为由制定与法治精神相违背、 侵害公民合法权益的条款。诸如有些村制定了“严禁举办二婚酒”“不交垃圾清理费，就不准参加养老保险、合作医疗等，取消所有政府优惠政策，不办理一切事务”等规定。 这样的规约于法无据，很难令村民信服，容易引起法律纠纷。

三是“时代性”不强。 社会在日新月异地发展，乡村治理在不同时期凸显的主要问题也不尽相同，因此村规民约的制定也需要与时俱进，彰显“时代性”。 在传统社会，制定村规民约主要是为了解决维护乡村治安秩序、保护村集体资产、调解邻里纠纷等发展稳定问题，而进入新时期，人民生活的主要矛盾已发生了转变，经济发展与环境保护的矛盾已成为农村的主要矛盾。 基于此，村规民约的制定也要更多聚焦于突出矛盾领域，完善村规民约更加关注乡村改厕、生活污水处理、文明生活风尚等主题，同时结合党和政府的重要工作，增加近年来一直严抓狠打的禁毒、扫黑除恶等问题，使其符合社会发展的需要，增强村规民约的现实指导性。

（三）村规民约的实施缺乏约束力与法律监督

评价一个规约的好坏不在于其设计得有多完美，而在于其宣传、执行得有多彻底。 村规民约属于“软法”，因此村规民约的实行更多依靠的是村民之间的舆论跟从以及村民的自觉性， 并非 “害怕处罚”，而这时如果没有一整套完整的执行、监督、考核、奖惩、反馈机制去约束村民的行为，村规民约制定的奖惩措施最终只会成为纸上谈兵。 并且负责管理和处罚违反村规民约的村民是村干部及村乡贤，并没有专门的监管小组，从乡村社会是熟人社会这个角度看，假设违反村规民约的人和村干部、村乡贤关系较好，那么违反村规民约的村民极有可能并不会受到严厉的处罚。 实践中，有些地区村规民约的实施过程中仍然存在与国家法相悖的情形，而乡镇人民政府作为《村民委员会组织法》规定的法定监督主体，未能充分行使自身的监督、指导权，导致监督失位。 违反规约的成本降低势必会使得其他村民也形成侥幸心理，由此带来的是越来越多的村民无视村规民约，从而破坏乡村治理生态环境。

四、村规民约在乡村治理法治化中作用发挥的提升路径

（一）明确村民参与主体地位

一方面，要动员村民增强主人翁意识。 村规民约的制定主体是村民，村规民约的约束对象也是村民，村民对于村规民约的重要性不言而喻。 首先，村干部及乡镇政府领导要经常深入乡村与村民们交流，了解村民们生产生活的情况，鼓励村民作为村庄的主人， 要更好地为建设美丽乡村出谋划策；其次，村庄在遇到村庄建设或者出租山林等重大问题时要经常召开村民大会讨论决定，多听取村民们的合理意见，让村民在村务民主管理中逐渐增强主人翁意识，避免“村务不出村委门”“一言堂”等专断现象。 另一方面利用多种宣传方式，推动村规民约入脑入心。 在网络迅猛发展的时代，传统的公示栏张贴的宣传方式很难让人了解、记住村规民约，因此可以采取线下公告栏、村民大会与线上微信群相结合的方式宣传，让外出的人也能知道了解家乡的村规民约，扩大村规民约受众面；此外还可以组织村民将村规民约编写为类似“倒垃圾 有定点 人行道 无侵占”“少铺张 多节俭 禁恶习 忌耍钱”这样顺口的“三字经”，让每位村民都能读得懂、记得住，真正把村规民约内化在心里，外化在实践中。

（二）完善规约内容条款，增强村规民约法律适用性

美国著名总统杰弗逊有一句名言：“法律和制度必须跟上人类思想进步”，村规民约也不例外，也要根据时代的发展、村民的思想进步不断修订完善村规民约内容，使其更好地服务于乡村治理。 完善村规民约主要有两大方面的内容：第一，剔除现行村规民约中不合时宜的内容。 村规民约是村民的行为准则，应体现时代主流道德价值观念，大力弘扬社会主义核心价值观，积极引导村民向上向善。 而诸如“侵犯出嫁、离婚、丧偶妇女合法权益”等这样不合法的村规民约要及时剔除废行，努力营造崇尚新风、抵制不正之风的良好氛围。 第二，增加适应社会发展，而现行村规民约所未包含的内容。 通过了解发现现行的村规民约大多强调村庄环境保护，其他方面涉及较少。 而完备的村规民约应当包含维护村庄治安、保护村民利益、管理村庄事务、发展村庄经济、保护村庄环境、发展精神文明六大部分，具体内容还需要各村结合实际加以讨论商定。 增加制定村规民约的方法可以参考运用社会工作中个案“开放空间”会议技术，召集村民大会，村干部充当主持人介绍主题和规则，村民围绕主题提出自己最关心的问题，问题形成并分类，形成问题小组，小组讨论并记录内容、结果，分享结果意见，形成草案，征集意见，修改草案，表决通过，形成村规民约。 类似这样的“开放空间”会议技术能够很快速地发现村民们最关心的问题，在最短的时间内形成问题解决草案，最重要的是在村规民约讨论、制定、修改到表决整个制定过程中，村民们都全程参与，最大程度体现了村民们的共识， 相应地他们也会遵守自己制定、同意的村规民约，从而有利于后期村规民约的执行落实。

图2 “开放空间”技术制定村规民约

（三）增强村规民约约束力，努力强化监督考核机制

完备的村规民约是发挥乡村治理积极作用的前提，而村规民约的实施是乡村治理的关键，全方位的监督则是发挥村规民约在乡村治理作用中的重中之重。 监督权的丧失必然导致腐败，因此完善监督机制应是题中之义。

在监督方面：首先，要设立专门的村规民约监管小组。 监管小组应由村民民主选举产生，选取村中较为刚正不阿且处理事务经验丰富的能人组成，在选举过程中注意小组人员组成结构和回避制度，团结一切有利于监管村规民约的力量。 现阶段随着村集体经济不断发展壮大，村庄收入增多，而村规民约中较多都包含如何分配村集体资产福利的内容，因此监管小组要着重加强对村规民约中村庄经济分配条约制定、执行方面的监督，杜绝腐败和利益分配不公现象。其次，要发挥村民监督的作用。毛泽东同志非常重视群众监督力量的伟大作用，早在革命战争时期就提出了“农民的眼睛，全然没有错的”论述。 村民是村规民约的约束对象，日常生活中无处不与村规民约打交道，号召由他们来监督村规民约的实施，不仅能发现许多实施过程中存在的问题，并且还能根据生活经验提出解决措施，使得村规民约在乡村治理中发挥作用效率得到提高。 第三，要加强政府监督作用。 政府向村庄派出驻村干部或工作人员，可以委派其帮助监督村规民约的执行状况，发挥上级对下级政治势能的作用，在对村规民约的执行监管中发现问题时，可以责令村委会立即整改，如果发现任何违规行为，还可向政府部门提供材料进行举报。 最后，强化司法部门对村规民约的监督作用。 村规民约虽不在司法审查的范围之内，但实践中村民违反村规民约侵犯他人权益的事件时有发生，此时司法机关首先应对村规民约的合法性进行审查，如村规民约合法，则可按照相关规定作出判定；但若村规民约不合法，或没有审理的法律依据，则法院不能直接撤销，应由乡镇政府责令村民改正[5]。 因此司法机关可以结合实际考虑将村规民约纳入司法审查范围，发挥司法部门的监督是增强村规民约合法性的最后一道防线作用。

而在考核方面，可以尝试出台“积分制”村规民约，年末优先让评为“优秀”的村户享受国家相关惠民政策，纳入入党积极分子培养对象，并优先进行文明家庭评比，而对积分为“不合格”的家庭，进行警示教育，并在办理个人事项、享受相关政策方面依据村庄实际设定相应门槛。 此外，对有突出贡献，或能勇敢举报村里违反村规民约行为的个人或家庭，也可给予相应的加分，年终考核对得分靠前的个人或家庭给予表彰，并给予相应的物质奖励。

相信在监督和考核激励两驾马车的驱动下，定能逐渐增强村规民约对于村民的约束力，不断激发村规民约在乡村治理中的活力， 助推乡村和谐发展、稳定繁荣。

结 语

村规民约发展至今虽然不是具有强制执行力的法定明文，但因其独特性也在方方面面约束着村民的生产生活行为，对乡村生活、乡村治理发挥着不可或缺的作用。 与此同时也应认识到伴随着社会的不断转型发展，乡村治理同样会出现各种各样矛盾利益交织、错综复杂的新问题、新情况，而村规民约在促进乡村治理时出现的问题也需要及时解决，从而更好维护乡村秩序安定、乡风淳朴良善、从而推动村民也幸福生活，为农村的振兴提供坚实的法治基础。