理想与现实：行政复议主渠道目标实现的必由之路

曹 鎏（中国政法大学法治政府研究院教授）

2023年9月1日，十四届全国人大常委会第五次会议表决通过了新修订的行政复议法。行政复议法完成了全面系统大修，并将于2024年1月1日施行。本次修法以发挥行政复议化解行政争议主渠道作用为目标导向，切实回应自1999年行政复议法实施以来遇到的症结难题和制度壁垒，在夯实行政复议体制机制再造法律保障的基础上，基于全面建设社会主义现代化国家新征程中行政复议承载的新使命、新任务，通过制度更新、优化与补强，行政复议法完成了升级迭代。主渠道目标承载了我国行政复议制度高质量发展的理想追求，尊重行政复议运行规律，回应时代需求，新修订的行政复议法完成了立法理念和制度逻辑的嬗变，充分展现了行政复议制度得以良法善治的中国方案和中国智慧。

一、主渠道目标法定化的价值意蕴

将“主渠道”作用写入新法第一条，这意味着主渠道目标有了法定依据，同时蕴含着新行政复议法的内涵式发展，必须全面服务于主渠道的基本追求。理论上，主渠道是对行政复议预防调处化解行政争议数量和质量的双重要求，强调行政复议既要能够成为人民群众维权的首要渠道，又能借助高水平办案切实发挥化解行政争议的“过滤器”功能，绝大部分行政争议应进入行政复议程序并实现案结事了，行政争议在行政复议程序中终结。行政复议具有治理行政争议的显著优势，能够在行政争议解决机制中发挥主导、支撑作用。“大复议、中诉讼、小信访”的行政争议治理格局应成为理想模式。一方面，这三种解纷机制应有科学分工，要避免功能抵牾；另一方面，三种解纷机制应保持自身特有优势，实现功能互补、衔接耦合，以尽可能提升解纷机制整体效能。新行政复议法以对行政争议全周期治理为主线，形成了涉及申请、受理、审理、决定以及法律责任追究的全流程规制，并以公正高效、便民为民的制度保障为着力点。其中，“公正”是行政复议制度的生命力依托，新法注重以正当程序理念再造审理程序以促进看得见的正义，通过完善管辖制度、引入行政复议委员会等以增强审理主体的中立性、超脱性和权威性，强化合理性审查维度力促实体结果的公正性；“高效”则强调复议案件办理要实现高效率，办案结果追求高质量，例如，新法建立了简易程序和普通程序并行的二元审理模式以实现“简案快审、繁案精审”，明确听取意见是普通程序的基本原则但并不限定听取意见的方式，针对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的处罚决定不服申请复议的，增设了原机关先行处理程序，以推动原机关自我纠正等；“便民为民”体现了对“以人民为中心”的价值立场的追求，新法通过固化相对集中复议体制改革成果以实现人民群众维权“最多访一地”，又通过总则中信息化建设条款赋予行政复议机关运用现代科学技术的法定职责，让大数据便利惠及复议申请人，推动复议案件全过程网上办理，夯实行政复议制度的科技保障。

主渠道目标的确立，亦是因应新时期行政复议新定位的必然结果。主渠道一方面要求行政复议的基础性功能是化解行政争议，另一方面要发挥化解争议的天然优势和比较优势以成就其成为主渠道。这就意味着主渠道目标导向下的行政复议的属性应是行政司法，其中“行政”是指行政监督面向，体现了行政复议是行政活动的本质属性，监督行政机关依法行政本是行政复议的主导功能，但仍需发挥关键作用；而“司法”并非诉讼化，强调行政复议是行政争议化解机制，其活动内容表现为对行政争议的调处和裁决，故制度设计也要围绕化解争议机制的定位和特性，强化其公正性和中立性。新行政复议法以行政司法属性为逻辑起点，注重促进行政属性和司法属性的一体融合，既尊重各类行政解纷机制共通的运行规律，借鉴了行政诉讼法的立法思路、立法技术和立法理念，又立足行政监督权所独具的穿透式预防调处化解争议的天然优势，通过拓展监督功能积极回应维稳的现实需要，完成社会治理功能的扩容。例如，新法增设了调解原则，强化了复议机关调查取证义务，丰富了复议决定形式，完善了复议决定执行体制和责任追究机制，增加了复议建议书和意见书的使用等，充分体现了复议机关组织和调动行政资源的固有优势，有助于全方位回应并解决人民群众真实诉求，进而实现维权与救济功能的同步推进。

二、以能动复议为突破口，努力实现人民满意的制度最优

我国宪法明确规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当决定。依据宪法，行政复议机关的行政监督权具有监督行政活动全过程、无缝隙的灵活性和穿透力，其在探寻人民群众维权诉求并有效回应诉求方面，能够通过形式法治与实质法治监督的一体推进，实现对行政争议的全周期治理，这一能动化解行政争议的特性如何被激活，成为新法助力主渠道作用得以发挥的重要突破口，具体涵盖以下三个方面：

一是扩大受案范围，在行政复议入口环节“应收尽收”。为打好组合拳尽可能吸纳争议，新法完善了受案范围的立法技术，采用正面概括和列举与负面列举相结合的方式，这一接近负面清单的立法模式实现了法定扩容，这也意味着只要不在排除范围内的行政行为，均应属于行政复议范围；同时将实践中专业性较强、行政复议机关审理更有优势的特定案件纳入复议前置范围，并明确行政机关对前置类案件申请复议的明示义务以实现强制分流，但并不影响当事人对非终局类复议决定诉权的行使。

二是办案全过程“应调尽调”。为强化行政复议合意式化解争议的灵活性，新法将复议调解作为基本原则，既突破了只有裁量权行为才能适用调解的束缚，又通过两个不得（不得损害国家利益、社会公共利益和其他合法权益，不得违反法律、法规的强制规定）明确了法治红线，同时赋予复议调解书刚性约束力，由行政复议机关依法强制执行或者申请人民法院强制执行。

三是决定和执行环节“应改尽改”“应赔尽赔”。为了尽可能避免程序空转、提升实质性化解争议的质效，新法决定体系将原法以行政行为合法性作为审理构造调整为以重构行政法律关系为基点，以便一步到位回应人民群众真实诉求，即通过变更决定条款的优先适用以及事实认定、法律适用和决定结果三维度的拓展推动变更决定扩容，进而完成以变更决定为支撑的作为类行政复议决定体系的重塑。

同时，为高效完成对人民群众损失的弥补，新法强化了赔偿决定规则的适用，复议机关在个案中可以依法主动作出赔偿决定。此外，根据不同的决定类型，新法构建了以复议机关为主、原机关为辅的复议决定执行体制，并通过强化责任追究机制确保生效复议决定的履行。

三、以高质量行政复议推进法治政府建设全面突破

新修订行政复议法将原法第一条“保障和监督行政机关依法行使职权”修改为“监督和保障行政机关依法行使职权”，并增加“推进法治政府建设”的立法宗旨，这既是对现行行政复议法监督依法行政功能优先于保障行政权有效运行的强化，更是对与全面建设社会主义现代化国家新征程相适应的法治政府建设的有力回应。党的二十大报告提出“扎实推进依法行政”，并强调法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。新时期法治政府建设以打造高质量现代化法治政府为目标导向，更多地区实现法治政府建设率先突破。这就要求法治政府建设要充分融入经济社会发展的大局，要发挥对国家治理体系和治理能力现代化的支撑作用，既要解决好形式法治与实质法治的一体推进，让政府活动各方面在法治轨道上运行，更好发挥政府作用，确保政府更有为，又要解决好个案中实体合法与程序合法、合法行政与良好行政的有机结合，不断提升政府行政效率和公信力，真正让法治政府建设成效惠及于民。为践行新时期法治政府建设要求，进一步凸显行政复议所具有的依法行政晴雨表和法治政府建设助推器功能，新法进一步强化了对具体行政决定的审查强度，构建了合法性与合理性双重审查标准体系，并通过变更决定在复议决定体系中的优先地位以倒逼复议机关加大合理性审查力度，增加变更决定的使用率，同时，基于行政复议对规范性文件附带审查是抽象判断权的固有优势，新法专门设置一节以健全完善行政规范性文件实体合法性审查适用规则，并通过赋予行政复议机关约谈、通报等个案监督权，以及建立与纪检监察机关的衔接以形塑行政复议在党和国家监督体系中的定位。此外，有必要进一步挖掘行政复议“治未病”的功能，实践中，通过对行政复议的个案分析可以探寻依法行政的薄弱环节和领域，特别是借助对行政复议纠错案例的大数据分析等，有助于提升行政复议监督效能，以达到“纠错一件、规范一片”的效果。

立足于新的定位，新修订行政复议法完成了新时期行政复议体制机制的全方位顶层设计，这意味着我国行政复议制度已经进入以主渠道为目标导向的新发展阶段。以行政复议法为基石的中国特色行政复议制度体系需要同步予以完善。国家层面有必要加快修订相关实施条例，尽快出台包括规章、规范性文件在内的配套制度体系，地方亦需及时启动相关制度的立改废释工作，以夯实行政复议高质量发展的基础制度保障。切实发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用是从应然到实然的自洽转化、法定目标到目标落地的实践追求，仍然需要理论界与实务界继续合力攻坚。