乡镇（街道）合法性审查的浙江实践与路径探析

钱德海（浙江省司法厅副厅长）

黄颖慧（浙江省司法厅）

乡镇（街道）（以下简称乡镇）作为基层治理主阵地，行政诉讼案件多、败诉率高以及信访量大，是法治建设体系中工作最薄弱、矛盾最集中的短板所在。合法性审查作为预防性法律制度，其在乡镇层面的审查质效直接关乎基层依法治理水平。本文立足浙江乡镇合法性审查探索实践，深入研究推进中的困难问题，并提出相应改革路径，为全面推进基层法治建设、促进基层治理现代化提供有力法治保障。

一、推动乡镇合法性审查质效提升的价值意蕴

乡镇合法性审查，既是打通基层依法治理“最后一公里”的重要举措，也是实现基层依法治理“最初一公里”的关键路径，事关基层的发展与稳定。

（一）推动乡镇合法性审查质效提升，是贯彻落实党的二十大精神、为中国式法治现代化夯基垒台的重要举措。党的二十大报告提出“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”的使命任务和奋斗目标，并首次对“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作出专章论述、专门部署，强调“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”，“全面推进国家各方面工作法治化”，“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平”。乡镇法治政府建设是推动全面依法治国各项部署要求落地落实的关键，是推进基层治理现代化的重要保障。作为基层治理末梢，只有从乡镇层面全面运用法治理念、法治思维和法治方法，真正把乡镇合法性审查这道关牢牢守住，才能确保乡镇出台的行政规范性文件、重大行政决策不违反法律法规规定，从源头上维护国家法治统一、政令统一，夯实中国式法治现代化建设的根基。

（二）推动乡镇合法性审查质效提升，是充分践行以人民为中心发展思想、维护企业和群众合法权益的现实需要。法治是最好的营商环境。只有通过法治规范政府和市场的边界，尊重市场经济规律，依法平等保护各类市场主体的产权和合法权益，才能真正打造固根本、稳预期、利长远的法治化营商环境。乡镇基于社会经济发展需要，经常会出台经济政策类行政规范性文件，签订大量招商引资、政府采购等重大合同，制定涉及群众利益的重大行政决策。尤其是自浙江省实施“大综合一体化”行政执法改革以来，乡镇承接了更多直接涉及企业和群众利益的行政执法事项，可直接对企业和群众作出处罚决定，对合法性审查工作提出了更高的要求。全面加强合法性审查，最大限度杜绝“问题文件”“违规协议”“违法处罚”的发生，可以从源头上保障企业和人民群众的合法权益，切实增强企业和人民群众的法治获得感。

（三）推动乡镇合法性审查质效提升，是全面规范行政权力行使、构筑基层领导干部安全防线的必然要求。乡镇合法性审查实际上是政府内控行为。2023年4月1日起施行的《浙江省行政合法性审查工作规定》，在全国首创构建了“4+X”合法性审查工作体系，通过立法推动合法性审查工作制度化、规范化、标准化，构建了预防性内部监督和风险防范机制，对合法性审查事项范围、审查内容、审查程序等作出了具体规定，并以立法形式将审查职能拓展至乡镇。合法性审查不仅仅是“限制”权力，更多的是“保护”领导干部履职。乡镇强化合法性审查工作，履行合法性审查程序，可以有效克服用权任性，确保乡镇作出的每一个重大行政决策、出台的每一个行政规范性文件、签订的每一份行政合同、作出的每一个行政执法决定都经得起历史检验。

二、浙江推进乡镇合法性审查全覆盖过程中的问题剖析

早在2020年，浙江省委全面依法治省委员会在全省部署开展了乡镇合法性审查全覆盖工作，各地结合本地实际在审查机构、审查范围、审查机制等方面开展了积极探索，实现了乡镇合法性审查工作从无到有的突破。例如，落实了审查机构，规范了合法性审查程序，改变了过去基层没有开展合法性审查工作的现状，扭转了乡镇凭经验办事的现象；梳理了审查目录，根据工作力量和实际需要建立了以行政规范性文件、重大执法决定、重大行政合同为基本审查事项的指导目录；探索建设了部分数字化审查应用系统，逐步将审查要求转化为智能管理内容，利用信息化优势推进合法性审查一体化建设，推动合法性审查全覆盖。但总体来看，乡镇合法性审查工作从“有形覆盖”向“有效覆盖”的跃升仍亟待探索突破。

（一）审查主体未统一、职责不清。目前，乡镇合法性审查的审查模式主要有司法所独立审查、乡镇党政办独立审查、司法所和党政办共同审查、乡镇合法性审查中心审查以及中心司法所片区辐射审查等，由于未明确审查职责，难以压实审查主体责任，极易出现空转现象。尤其是由司法所独立开展审查的模式，在后续的法治监督中，容易出现“既当运动员，又当裁判员”的质疑。

（二）审查工作事项集中、标准不一。虽然部分地市已经根据实际情况探索制定了一批合法性审查工作制度、标准和指引，例如，杭州市出台乡镇合法性审查工作指引，宁波市制定乡镇合法性审查规范。但总体上缺乏全省统一的合法性审查标准，在基层的落地实践中效果不佳。乡镇合法性审查事项类型主要集中于合同，占审查总数的69.4%，行政规范性文件和重大行政决策的审查仅占比0.7%和1.3%，22个县（市、区）乡镇行政规范性文件审核量为零，占比24.4%。同时，由于事项认定标准不统一，尤其在合同的审查中，各地对“重大”事项的标准认定不同，部分地区在合同审查中设置过高金额的“起审点”，从而导致出现应审未审的问题。

（三）审查人员力量薄弱、专业不足。相关调研数据显示，2022年全省从事合法性审查工作在编人员的镇街平均配比为0.97人，其中国家统一法律职业资格证持有人数占比24.7%，镇街平均配比仅0.24人。由于乡镇内部合法性审查力量先天不足，目前各地审查主要依靠外聘法律顾问。但在实践中，不少法律顾问缺乏行政业务的工作经验，在重大行政决策、行政规范性文件审查等领域专业化能力不足，导致审查意见质量不高。大部分乡镇审查意见主要集中体现在程序方面，发现实质问题或提示法律风险较少，各地均存在由法律顾问审查后的行政行为仍被复议纠错、行政败诉等情况。此外，全省乡镇合法性审查的智能化、信息化、数字化程度较低，跨区域的信息联通较难，部分应用智能系统的数据采集、系统更新、功能升级等也远未能满足审查需要。

（四）审查工作保障不足、激励弱化。当前审查工作的考核机制较弱，法治考核占乡镇整个绩效考核的比重过低，其中合法性审查的考核指标几乎为零，考核的弱势状态导致部分乡镇合法性审查意识淡薄，致使选择性审查、事后审查、规避审查等现象多发，尤其是在征地拆迁、招商引资等重点工作推进中，部分乡镇为了追求工作进度和提高经济效益，规避合法性审查、先出台政策后补审查意见、以征求意见代替合法性审查等问题较为突出。同时，由于缺乏容错免责机制、法律顾问监督管理机制、待遇激励机制、工作质效评价机制等配套机制，引发了审查人员和法律顾问“能为不敢为”“想为不会为”等问题，制约了合法性审查质效提升。

三、乡镇合法性审查质效提升的改革路径探析

乡镇合法性审查改革看似切口很小，但实属复杂庞大的系统工作，是基层法治建设的基础性工程。为切实推动乡镇合法性审查从“有形覆盖”向“有效覆盖”转变，全面落实党的二十大关于“将各方面工作纳入法治化轨道”的要求，2023年2月，浙江省司法厅专门成立乡镇合法性审查质效提升改革工作专班，对合法性审查工作中的问题进行了深度剖析、系统论证，从“形”“制”“能”等三个维度切入，探索提出“1+4+N”改革思路，全面构建乡镇合法性审查务实高效的运行体系、科学规范的标准体系、智能管用的数字体系，切实驱动审查质效提升。

（一）立改革之“形”：明确审查工作机构。强化顶层设计，明确一个权责清晰的审查机构，解决“谁来审”的问题。合法性审查作为乡镇行政行为的内控机制，由内设机构承担合法性审查工作，能够有效压实乡镇党委、政府的主体责任，实现权责一致。为打破审查工作模式不一、运行不畅的工作瓶颈，改革明确乡镇党委、政府为其合法性审查工作的责任主体，其内设机构（一般为党政办）负责统筹，司法所作为重要力量有序参与，乡镇法制员和公职律师等法治力量共同做好合法性审查。

（二）配改革之“制”：实施四大配套改革。基于实践中存在的问题，着眼于从“事前”“事中“事后”的“全流程”的闭环视角，解决“怎么审”的问题。事前建标准：推行合法性审查标准化改革。探索建立乡镇合法性审查工作标准，编制合法性审查“一图一清单一指引”，为乡镇提供科学规范、便捷可行的参考范本。即绘制乡镇合法性审查工作图，明确审查流转思路及各个环节职责，压实乡镇审查主体责任，规范审查流程；拆解审查内容，明确审查事项，全面梳理行政规范性文件、重大行政决策、乡镇合同、重大执法决定和其他涉法事项，形成省级审查事项参考目录清单，推动审查事项“应审尽审”；整理乡镇合法性审查的高频问题，圈划各项审查任务的定义、范围、审查要点和文书模板等重点内容，制定合法性审查工作指引，并根据改革的不断推进收集新的问题，实现指引的动态调整，切实推动审查专业化、规范化、清单化。事中重协同：推行县级合法性审查中心改革。整合各方力量，实施审查协同模式改革，探索建立“县级合法性审查中心”并推动实体化运行，同时吸纳发展改革、财政、金融、市场监管、自然资源、综合执法等部门的法务骨干，引入专家学者、执业律师等专业社会力量，专人专岗负责对乡镇提交的重大疑难复杂事项提供协审意见，切实提升重大疑难复杂事项审查质效。事后强备案：推行备案审查全覆盖改革。将纳入乡镇合法性审查事项目录清单范围的行政规范性文件、重大行政决策、重大合同交由县级合法性审查中心进行备案审查。制定全省统一的备案审查规则，对乡镇报备事项的备案要求、审查要求予以明确，推动开展实质性备案审查，实现应备尽备、应审尽审、应纠尽纠。数字作支撑：推行合法性审查数字化改革。以“好用管用”为导向，建设全省统一“乡镇（街道）合法性审查”数字应用系统，全面规范前端审查流程同步推进智能辅助审查、智能派单协审、学习案例共享、法律法规支撑、动态评价晾晒等智慧赋强模块建设，实现审查操作简易化、审查过程智能化、审查备案一体化，切实提升审查质效，也为乡镇减负增能。

（三）激改革之“能” ：打造N项能力保障机制。审查能力是实现审查质效提升的基础，审查保障是质效提升的关键，解决“审得好”的问题。审查之“能”既要依靠内部资源整合，又要做好外部资源协同。为此，要科学激发改革的能动性，为审查提质增效提供坚实保障。重塑动态评价考核机制，科学全面构建覆盖合法性审查运行机制、审查工作规范、审查工作质效、审查工作队伍、审查工作推进五大核心要素的乡镇合法性审查评价指标体系，探索实现数字化动态评价、季度晾晒、分析研判，推动评价结果纳入法治浙江考核。探索容错免责机制，坚持依法依规、实事求是、权责统一、包容审慎原则，对于因为裁判尺度、法律理解等原因导致被复议纠错或行政败诉等情形的，免于追究合法性审查工作人员责任，认定免予追究责任的工作人员，在评先评优、年度考核、提拔任用等过程中不受影响，为干事创业营造良好的氛围。优化审查专岗机制，规定审查人员配备比例，设置合法性审查专岗，严格执行法律规章规定的合法性审查准入制度，推动制订具有法学本科以上教育背景或者国家统一法律职业资格的乡镇法制员招录计划，并进一步加强合法性审查工作的财政保障，为合法性审查工作提供必要的办公场所和设备。创新法治实践实训机制，探索合法性审查机构和高等院校、科研院所、律师事务所等双向交流合作机制，做好法律职业和法学教育之间的有机衔接，搭建学习交流平台，拓宽实践实习渠道，推动法学专业学生到合法性审查机构进行实习实训、青年律师协助参与合法性审查工作，充实审查力量；实行合法性审查工作人员初任培训、集中轮训制度，通过案例研讨、跟班学习等形式，切实提升乡镇合法性审查队伍专业能力。明确法律顾问管理机制，明确乡镇法律顾问选用聘任、业务管理、考核评价机制，全面应用法律顾问合同示范文本，细化完善法律顾问考核评价具体标准，加强法律顾问履职监督，切实强化法律顾问的规范化管理。

四、结语

乡镇合法性审查作为“抓前端、治未病”的预防性法律制度，要真正发挥实效，关键在于党委、政府是否能切实履行好主体责任。这不仅需要领导干部这一“关键少数”本身具备法治思维和法治能力，能推动各项工作纳入法治化轨道，更重要的是对审查机构、审查人员等要素保障足够的重视。合法性审查质效提升改革作为撬动基层政府自身变革、源头规范行政行为、促进行政争议预防化解的重要抓手和维护企业和人民群众合法权益的重要举措，浙江省将紧抓改革契机，推动改革实践再深化、制度机制再完善、创新探索再发力，充分展现合法性审查工作的效能和价值，着力将其打造成基层法治建设的硬核成果，为奋力谱写中国式现代化的浙江新篇章夯实基层基础、贡献法治力量。