论暂予监外执行制度的系统性改革与完善*

司绍寒（司法部预防犯罪研究所副研究员）

目前，暂予监外执行在制度设计上和实践中都存在较多的问题。2012年《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）和《中华人民共和国监狱法》（以下简称《监狱法》）的修改，以及2014年《暂予监外执行规定》等文件对暂予监外执行制度进行的修改和补充，解决了原有规则不清、程序不明的部分问题。由于暂予监外执行制度设计上的深层次缺陷仍然存在，在既有的基础上小修小补，单纯强调严格规范执法，治标不治本。故笔者建议，在刑事执行变更的理论框架下，恢复暂予监外执行的临时性，针对不同情形设定持续性的后续措施，由法院统一作出裁判，以此对现有制度进行系统性改革与完善。

一、暂予监外执行制度存在的问题

（一）制度设计上的问题

1.对现实情况考虑不足，无相应的后续措施。患有严重疾病，是《刑事诉讼法》规定的暂予监外执行的情形之一。在现实生活中，不是所有的疾病都能治愈，治疗后一般会有治愈、阻断恶化、无法治愈等几种结果。但是《刑事诉讼法》仅考虑到“治愈”这一种结果，并规定“暂予监外执行的情形消失后，罪犯刑期未满的”应当及时收监；而对于其他情况，则未予以规定。由于对现实情况考虑不足，也就没有设置相应的后续措施。

2.没有明确的监外执行期限。《刑事诉讼法》对暂予监外执行的期限没有明确规定。①根据1990年司法部、最高人民检察院、公安部《罪犯保外就医执行办法》第12条的规定，保外就医时间一次可以批准半年至一年。需要办理延长保外就医期限手续的，每次可以延长半年至一年。以往的实践中，监狱管理机关一般在第一次作出暂予监外执行决定时，给予罪犯半年的保外就医期限。半年后病情没有好转的，每次延长一年期限。《罪犯保外就医执行办法》因2014年年底《暂予监外执行规定》的颁布实施而被废止，但其第12条内容并没有被收入新规定。而法院直接决定暂予监外执行的期限问题，仍然没有明确规定。虽然根据《暂予监外执行规定》，社区矫正机构应当每3个月审查保外就医罪犯的病情复查情况，并向批准、决定机关反馈。发现依法应予收监执行的，应当提出收监执行建议，②《暂予监外执行规定》第21条、第23条。但这并非真正的暂予监外执行期限。

3.可以完全折抵刑期，使罪犯的罪责刑失衡。暂予监外执行期间是否折抵刑期，《刑事诉讼法》没有明确规定。但依照我国现行法律规定和司法实践的做法，罪犯暂予监外执行的期间计入实际执行的刑期。③《刑事诉讼法》第268条第3款规定：“不符合暂予监外执行条件的罪犯通过贿赂等非法手段被暂予监外执行的，在监外执行的期间不计入执行刑期。罪犯在暂予监外执行期间脱逃的，脱逃的期间不计入执行刑期。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第518条规定：“被收监执行的罪犯有不计入执行刑期情形的，人民法院应当在作出收监决定时，确定不计入执行刑期的具体时间。”暂予监外执行的适用情形为罪犯自身的身体原因，却能因此免于入监服刑，以一纸证明获得比缓刑、假释、减刑等更好的结果，对罪犯及其家属的诱惑巨大，从而导致了罪责刑的失衡。

4.决定机关分散。暂予监外执行决定权分属于不同部门。根据《刑事诉讼法》的规定，在罪犯交付执行前，暂予监外执行由交付执行的人民法院决定；在交付执行后，暂予监外执行由监狱或者看守所提出书面意见，报省级以上监狱管理机关或者设区的市一级以上公安机关批准。④《刑事诉讼法》第265条第5款规定：“在交付执行前，暂予监外执行由交付执行的人民法院决定；在交付执行后，暂予监外执行由监狱或者看守所提出书面意见，报省级以上监狱管理机关或者设区的市一级以上公安机关批准。”暂予监外执行一项制度，法院、监狱（监狱管理机关）、看守所（公安机关）三个机关都有决定权，这种制度的割裂必然带来适用标准不统一、法律严肃性下降。

5.决定的作出以行政机关为主，却导致了变更司法判决的结果。除法院直接决定的暂予监外执行外，暂予监外执行主要是通过监狱和看守所系统内的行政决定作出。这些决定普遍存在着公开性不够、决定机关中立性不够的问题。由于是行政决定，罪犯很难直接向决定机关表达自己的诉求，罪犯程序权利保护存在缺陷。罪犯服刑依据的是法院的裁判，但暂予监外执行主要由行政机关作出决定，且能折抵刑期，缺少明确的时间限制，这就使行政机关的权力实质性地变更了司法机关的裁判结果。

（二）司法实践中的问题

1.临时性措施长期化。暂予监外执行从名称上看，应是为患病罪犯确诊和治疗提供的一项临时性刑事执行变更措施，但其却在实践中不断“异化”，致使临时性变更长期化。由于对现实情况考虑不足，法律没有规定相应的后续措施，在出现不能治愈或者阻断恶化后不能完全恢复的情形时，就只能持续性适用“可治愈”的相关规定，通过不断延期，等待“暂予监外执行的情形消失”后的收监执行。加上缺少明确的监外执行期限、可以完全折抵刑期这两个制度缺陷，暂予监外执行通过不断“延期”，成为长期性措施。

2.疾病诊疗和决定暂予监外执行的先后顺序颠倒。这里先要明确一个概念，即生病和治疗有一个过程，一般先有症状导致健康受损，然后去医院确诊是何种疾病，再确定诊疗方案。因此，相应的刑事司法程序应是“出现症状—决定暂予监外执行—监外确诊治疗—视诊疗情况确定后续措施”。《刑事诉讼法》规定“有严重疾病需要保外就医的”本不需要确诊，因为监狱和监狱医院条件有限，可能无法确诊或者即使能够确诊但没有治疗条件。而《暂予监外执行规定》却将“患有属于本规定所附《保外就医严重疾病范围》的严重疾病，需要保外就医的”作为暂予监外执行的适用条件之一，⑤《暂予监外执行规定》第5条。实际上就是要求“先确诊，再决定”，这已经违背了暂予监外执行制度设计的初衷，颠倒了疾病诊疗和决定暂予监外执行的先后顺序，进一步使临时性变更长期化。

3.违法获取医疗鉴定和诊断证明。由于制度上的缺陷，导致了暂予监外执行特别是保外就医过程中，司法腐败问题突出。有的罪犯或其亲友贿赂监狱执法人员或者相关医务人员，出具虚假病情诊疗鉴定资料，夸大病情，使罪犯病情表面上符合保外就医条件，通过保外就医的方式出狱。⑥尚爱国：《违规违法“减假暂”顽瘴痼疾的成因与整治》，《人民检察》，2022年第19期。一些人甚至潜逃出境，逍遥法外。一些保外就医的罪犯，已经在社区矫正监管下进入稳定的生活状态。但由于法律规定要定期审查病情，以便对恢复情况较好的罪犯收监执行，一些罪犯为了维持监外稳定的生活状态，“不得不”以非法手段获得虚假病情诊断证明。

4.暂予监外执行政策执行不当，导致监狱行刑成本高昂。频繁出现的司法腐败问题，使暂予监外执行政策不断收紧。近年来，全国监狱罪犯暂予监外执行人数呈逐年下降趋势，2012—2017年全国社区矫正对象中，暂予监外执行人员分别为23520，23833，22104，18886，18082，17930人。⑦司法部社区矫正管理局编：《全国社区矫正发展情况与数据统计》，法律出版社2018年版，第4页。加之《刑事诉讼法》规定，暂予监外执行系“可以”而非“应当”，工作人员为避免承担责任，不愿意启动暂予监外执行程序，许多地方对患有严重疾病的罪犯“该保不保”，⑧尚爱国：《违规违法“减假暂”顽瘴痼疾的成因与整治》，《人民检察》，2022年第19期。罪犯家属因此不断“维权”，要求追究责任，监狱不得不花大量时间、精力和财力处理。随着押犯数量增长，年龄结构老化，很多身患重病的罪犯不能保外就医，监狱不得不承担其高昂的医疗费用，且呈增长态势。

二、暂予监外执行的系统性改革建议

暂予监外执行制度之所以长期以来弊端较多，改革进展和成效有限，主要存在如下困难：一是暂予监外执行本身存在较大的缺陷，改革难度较大。二是决定权和执行权均处于割裂状态，使改革难以协调统一推进。三是将改革视角囿于监禁刑范围内，缺少从整个刑事执行视角出发制定的综合改革方案。若仅从细末处予以完善，难有实质性改观。故笔者认为，应从刑事执行的宏观视角出发，从多个方面进行系统性的改革，方能建立起较为完善的暂予监外执行制度。

（一）调整既有观念，重塑改革目标，完善刑事执行政策

以往之所以收紧暂予监外执行政策，最主要的原因就是暂予监外执行在司法实践中弊端重重。但由于制度设计上的缺陷，单纯地强调严格规范执法治标不治本。笔者认为，暂予监外执行制度涉及罪犯的生命权、健康权与国家刑罚权之间的平衡，在未来应正确贯彻落实宽严相济的刑事政策，对应该暂予监外执行的，坚持适用暂予监外执行；对于罪行较重、人身危险性较高的，应慎用暂予监外执行；要坚决在暂予监外执行过程中避免司法腐败。

改革目标应是消除暂予监外执行的制度弊端，建立起符合客观实际的刑事执行变更制度。这是遏制司法腐败、调整刑事政策、发展刑事执行工作的前提和基础。暂予监外执行制度建立于1979年，⑨1979年《刑事诉讼法》第157条规定：“对于被判处无期徒刑、有期徒刑或者拘役的罪犯，有下列情形之一的，可以暂予监外执行：（一）有严重疾病需要保外就医的；（二）怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女。对于监外执行的罪犯，可以由公安机关委托罪犯原居住地的公安派出所执行，基层组织或者原所在单位协助进行监督。”当时我国的社会经济发展水平、法治建设水平、医疗技术水平与现在不可同日而语。那时的监狱（劳改场所）条件还较为简陋，更不具备治疗严重疾病的能力。因此法律就只作了简单规定，“有严重疾病需要保外就医的”可以暂予监外执行。这一规定在当时是可行的，然而却只写了“一半”，保外就医后治好了如何处理、治不好如何处理，都没有说。1996年的《刑事诉讼法》补充了一些，“暂予监外执行的情形消失后，罪犯刑期未满的，应当及时收监。罪犯在暂予监外执行期间死亡的，应当及时通知监狱”。⑩1996年《刑事诉讼法》第216条。后面虽然又经历几次修改，并将暂予监外执行改由社区矫正机构监管，但是仍然仅停留在“暂予”监外执行这一“临时性”制度中，始终未考虑罪犯重病带来的持久性、不可逆的健康性损伤及其对罪犯生活和刑事执行的影响，始终未能建立完整的、正式的，可以长久适用的刑事执行变更制度。因此，改革和完善的方向应是将原有法律没有说完的“后一半”说完整，合理确定“暂予”监外执行的“临时性”期限，针对不同的结果确定不同的后续措施。

暂予监外执行制度的完善，应考虑监狱经费和工作压力问题。监狱经费中医疗费用是一项巨大的支出，一个重病患者的医疗护理费用可能远超数十个健康罪犯的日常经费。实践中，一些罪犯家庭经济状况差，无力承担医疗费用，不愿协助办理保外就医，要求监狱为罪犯办理医疗保险，将罪犯送往医疗条件好的大城市医院救治，承担救治费用。⑪参见杨木高：《当前监狱暂予监外执行的现状、存在的问题及改革构想》，《中国监狱学刊》，2020年第2期。在我国人口老龄化的大趋势下，监狱罪犯的医疗经费可能会长期处于高增长状态，给监狱财务状况带来沉重压力。如果监狱经常性因为罪犯患病而疲于应对维稳工作和责任追究，不利于刑事执行工作的开展。

暂予监外执行制度的完善，应考虑刑事执行政策的调整。为解决监狱押犯居高不下的状况，扭转罪犯医疗费用高增长的趋势，规范严格执法，坚决遏制腐败，同时照顾到罪犯就医和融入社会的需求，应当尽早批准更多有患病可能的低危险性罪犯监外执行，在社区矫正机构的监管下生活和就医。这些罪犯包括年龄结构偏大的罪犯、身体有残疾的罪犯、有基础疾病的罪犯、怀孕或在哺乳期的女犯等。

（二）恢复暂予监外执行的临时性，并针对不同情形辅以后续措施

暂予监外执行制度应与罪犯患病就医的实际需求和过程相匹配。从患者的病情诊断和治疗的全过程看，发病初期需要进行诊断并确定初步治疗方案；而在确诊和治疗方案确定后，患者病情一般会阻断恶化、保持平稳，此时则需要持续性的后续治疗和康复。与之相应，应将暂予监外执行分为前后两个阶段：前一个阶段以确诊、阻断病情恶化、确定初步有效治疗方案为目的，恢复暂予监外执行的“暂时性”，允许罪犯出狱就医；后一个阶段要在平衡刑事执行和促进康复的基础上，针对不同情形设定明确的、可长期执行的后续措施（关于具体后续措施的设定见本部分第三点），使罪犯在监管下进行持续性治疗和康复。

对于患有严重疾病的罪犯，为确保前一阶段“暂予”监外执行的临时性，应设置期限上限：一般的疾病诊断和初步治疗基本可以在3个月内完成；特殊复杂疾病一般可以在6个月内完成。后一阶段后续措施的设定应分情况处理：第一种情况是，诊断和初步治疗确定后，罪犯病情可治愈或能保持较好的稳定状态，监狱医院有条件有能力完成后续治疗，此时应结束暂予监外执行，及时收押，由监狱医院治疗。第二种情况是，罪犯在确诊和初步治疗后，身体恢复效果不好，不能保持较好的稳定状态，并且可能会持续较长一段时间，或者无法治愈。此时应结束临时性的暂予监外执行，有针对性地设置后续措施：对于罪行较轻，人身危险性较低，或者执行满一定期限的罪犯，应提前批准监外执行；对于人身危险性较高的，收监后在监狱医院执行。

女犯怀孕或在哺乳期，亦不宜在哺乳期后全部收监执行，可以分类设置规则：第一种情况是，过失犯罪、非暴力犯罪、防卫过当、避险过当等具有较低人身危险性，或者刑期较短（5年以下）的女犯，则可以提前批准监外执行。第二种情况是，涉毒、涉黑犯罪，因暴力犯罪被判处5年以上有期徒刑，以及其他人身危险性较高的女犯，可以直接在监狱医院分娩哺乳。目前，监狱医院基本上都可以满足分娩哺乳方面的需求，特殊情况，可以在社会医院分娩，回监狱医院哺乳。为保障婴儿的权利，提升女犯改造质量，应允许婴儿随母亲在监内（监狱医院）居住。

（三）在刑事执行变更的理论框架下，建立法定假释制度，发挥其他措施的功能作为后续措施

暂予监外执行从总体上说属于刑事执行变更。改革后，暂予监外执行前一阶段恢复其“暂时性”，属于刑事执行的临时变更；而建立后一阶段的持续性后续措施属于“长期”变更。在后一阶段形成新的法律文书，将新的刑事执行状态固定下来，具有非常重要的意义。一是可以稳定罪犯的服刑状态，避免其时刻担心被收监执行。这样可以极大降低其非法获取医疗鉴定的动机，安心在新的状态下重新融入社会。二是由于无须频繁进行健康状况审查，可以大幅降低执法风险，减少司法腐败。三是由于结束了“临时性”状态，可以名正言顺地采用严格的社区矫正监管手段，预防其脱逃或重新违法犯罪。

第一，可以用法定假释代替部分暂予监外执行。我国目前采用的是裁量假释制度，法院需要审查罪犯刑期、悔罪和再犯危险等一系列条件后，作出是否准许假释的裁定。裁量假释条件较严，适用率较低，假释制度的优势没有发挥出来。而法定假释是指法律作出强制性规定，罪犯在服完一定的刑期之后就必须获得假释，罪犯没有选择是否假释的余地，国家机关也没有裁量权。法定假释有其独有优势，多见于英美法系国家，一些大陆法系国家后来也开始逐渐采用。笔者曾建议，建立我国的法定假释制度，将年满70周岁的老年犯；或者年满60周岁，身体患有严重疾病或者生活不能自理的罪犯；以及部分罪行较轻的女犯纳入法定假释范围。⑫参见司绍寒：《构建我国法定假释制度的思考》，《犯罪与改造研究》，2020年第6期；司绍寒：《关于建立二元假释制度的思考》，《中国司法》，2018年第9期。假释后的罪犯纳入社区矫正监管。这样一来，相当一部分本来无法获得裁量假释而只能适用暂予监外执行的罪犯可以通过法定假释适用社区矫正。

第二，可以变更为进入精神病院强制医疗、强制隔离戒毒。监狱内的精神病人主要是有部分刑事责任能力的精神病罪犯和入狱后新罹患精神病的罪犯。《中华人民共和国精神卫生法》（以下简称《精神卫生法》）规定：“监狱、强制隔离戒毒所等场所应当采取措施，保证患有精神障碍的服刑人员、强制隔离戒毒人员等获得治疗。”⑬《精神卫生法》第52条。但监狱作为刑罚执行机关，难以满足《精神卫生法》规定的诊断治疗条件⑭《精神卫生法》第25条。和康复环境保障，无法替代精神卫生机构来开展专业的精神科治疗。⑮参见杨汇、王东晟等：《上海监狱精神病罪犯管理问题研究》，《犯罪与改造研究》，2017年第7期。监狱内吸毒人员的戒毒也存在类似的问题，普通的监狱无法为罪犯戒毒提供相应的治疗措施和环境，治疗和改造效果都不甚理想。因此，可以采用刑事执行变更的方式，将患有精神病的罪犯送入精神病医院强制医疗，将吸毒成瘾的罪犯送入强制隔离戒毒所强制隔离戒毒。

第三，强化后续监管手段。获得法定假释的罪犯，在社区矫正期间，无须频繁汇报病情，但应强化监管措施。特别是要充分发挥信息技术的优势，加强信息化核查和电子定位的管理，将其活动范围尽量控制在生活、医疗必需的范围内，可以禁止其进入机场、火车站、长途汽车站附近，禁止出境。而对于经过精神病院强制医疗和强制隔离戒毒，取得一定效果的罪犯，也可以通过法定假释在社区服刑，同时要求其接受社区康复。⑯《精神卫生法》第四章；《禁毒法》第48条，《戒毒条例》第五章。

（四）强化监狱医院建设，使之与实际执法需求相匹配

对不能获得法定假释，不能转为强制精神病医疗或强制隔离戒毒的患病罪犯，可由监狱医院为其提供持续性治疗、护理以及愈后康复。这就需要在现有的基础上，加大监狱医院的建设力度，使之满足实际执法需求。

第一，对现有监狱医院加以改造升级。比如，可以通过改造监狱医院的相关病房，使之适合分娩、哺乳及抚育婴儿，以收纳处于妊娠期和哺乳期的女犯。由于我国禁毒成效显著，强制隔离戒毒所目前收纳人员不足，可以将现有的部分强制隔离戒毒所转制为监狱医院。

第二，要发挥监狱医院的优势，弥补其不足。从医疗技术上来看，监狱医院难以与社会医院匹敌，且在短期内难以大幅提高。如果让监狱医院负责确诊复杂疾病或者实施高难度手术，恐怕很难实现。但是监狱医院仍有其优势，即在确诊及治疗方案有效后的持续性治疗、观察及护理。因此，在投入有限的前提下，可以重点强化监狱医院在这些领域的建设，提升收纳患病罪犯的能力。

第三，利用社会医疗资源，盘活监狱现有的医疗资源。目前，监狱医院现有能力难以满足罪犯日益增长的医疗需求，罪犯现有医药费保障程度和现行的罪犯医药费全额报销模式，使社会医院不会全盘接手监狱医院。而出于监管安全的考量，也不可能将罪犯医疗全部交给社会医院。但可以采用医院托管、合作办医等模式，分层次推进监狱医疗工作社会化改革，激活监狱现有的医疗资源，最大限度地在监内为罪犯提供基本医疗需求，减少罪犯出监机会，缓和监管安全和医疗安全之间的矛盾。⑰参见何选才、雷世章、马献芳：《监狱医疗社会化改革研究》，《犯罪与改造研究》，2016年第8期。

（五）建立统一的司法裁判机制，统一刑事执行变更的适用

在刑事执行变更的理论框架下，恢复暂予监外执行的临时性，针对不同情形将法定假释、强制精神病医疗、强制隔离戒毒作为后续措施，在进行系统性制度重构的基础上，应由法院统一作出裁判，以保证在统一刑事执行程序下科学、合理、有序地组织协调各种刑事执行内容，消除当前多头决定、行政决定的弊端。

在临时性暂予监外执行和变更为持续性后续措施的前后两个环节，均应由法院作出裁判。临时性裁判可以批准不超过3个月暂予监外执行期限，特殊情况下可以延长至6个月。在伤情、病情危重凶险之时，监狱可以先送社会医院，同时申请法院临时裁判。期满后如果不具备收监执行的条件，则通过法院裁判获得法定假释，或变更为强制精神病医疗、强制隔离戒毒。

法院审查的是形式上的合法性，包括罪犯的病情、鉴定医师的资质、监狱系统的决定程序、证据的完整性（包括监狱内受伤和患病情况、医疗诊断记录、患病罪犯日常生活的视频等），而非越俎代庖进行实质性身体检查。同时建议加强检察机关事前监督。在监狱提请法院裁判的同时，检察机关就应介入。除非发现新情况、新证据及罪犯脱逃、工作人员受贿等情形，否则不再就病情本身发展变化启动检察监督程序。

此外，还要统一暂予监外执行的法律规范。一方面，统一整合《监狱法》《看守所条例》《社区矫正法》等各种法律法规中暂予监外执行的规定，消除其矛盾冲突、重复规定之处，使之统一于《刑事诉讼法》的基本规定中。另一方面，要建立刑事诉讼各阶段统一收押标准，使强制措施和暂予监外执行的条件保持一致，对于一些不符合收押标准的犯罪嫌疑人、被告人，自始就采取取保候审、监视居住等非监禁强制措施；对于羁押后在看守所内出现相关情形的，可以及时转为取保候审和监视居住；最大限度减少监狱收押病患罪犯，减轻监狱医疗经费负担。