森林火灾风险分级监管模式研究

杨鹏飞

（中共威海市委党校，山东 威海 264213）

森林火灾不仅对经济、社会、生产生活造成严重影响，对森林火灾的应对情况反映了政府对突发事件应急处置能力与水平[1]。森林火灾预防和处置是全球防灾减灾救灾战略不可或缺的内容[2]。为管控森林火灾风险，减轻由于森林火灾导致的人民群众生命财产损失，国内外相关学者对森林火灾管控进行了研究。黄勇[3]探究了影响森林火灾发生的主要因素，认为主要是气候气象条件和森林可燃物，并根据影响因素给出了相应的管控措施。赵鹏武[4]运用聚类分析法，划分了境内各区域森林火灾等级，为防范森林火灾提供了借鉴。张朝等[5]探究了森林火灾应急物资信息化管理平台建设路径，并给出切实可行的建设思路。蔡世远[6]也探究了突发事件储备物资问题，并对应急物资储备中心建设选址进行了探究。Kumari等[7]分析了森林火灾火点转化界限及转化界限与气候气象变化量之间的关系。Xie等[8]运用集成学习法，预测了森林火灾的发生时间与变化趋势。前人研究为森林火灾监管提供了良好借鉴，在当前森林火灾多发易发的背景下，进一步管控森林火灾风险，实施森林火灾风险分级管理，对于减少森林火灾灾害，提高应急管理和防灾减灾水平具有重要意义[9]。本文旨在对森林火灾风险分级监管模式进行研究，以期为森林消防应急管理工作提供借鉴。

1 森林火灾风险分级监管模式构建目的与原则

1.1 分级监管模式构建目的

森林火灾风险分级监管作为一种超前预防的管理模式，实现了管理重心由森林事故发生后向事故发生前转变，发挥出森林火灾风险的监管效力。对森林火灾实施分级监管的目的主要有以下两个方面的考虑。

1.1.1 实现“事故控制”重心转移 实现“事故控制”重心的转移，从而达到森林火灾事故超前预防的目的。通过辨识、上报、分级、整改森林火灾风险，分析森林火灾风险日常监管中的疏漏与薄弱环节，将森林火灾事故风险消灭于萌芽。

1.1.2 提高森林火灾事故预防效率 重点关注较高风险级别的森林火灾风险，将森林火灾防治资源和重点放在较高风险级别的森林火灾风险上，提高森林火灾风险管理效率。与此同时，森林火灾风险分级监管也有利于提高森林火灾监管的经济性、实操性和管理效果。

1.2 分级监管模式构建原则

1.2.1 系统性原则 众所周知，作为一个复杂的生态系统，森林涵盖了生物群落与非生物群落。对于森林火灾风险的分级监管，也应遵循系统性的原则。因此，在森林火灾风险的日常分级监管中，也要树立系统工程思维，站在系统的立场与角度去思考分析，对每一个管理环节都要统筹兼顾到，充分发挥展示各级主管部门的优势，保证森林火灾风险分级监管模式能够良好运转。

1.2.2 以人为本原则 森林火灾风险分级监管任何环节都离不了人的参与，人既是森林火灾风险分级监管的组织者与实施者，也是森林火灾分级监管的受益者与保护者。人是森林火灾风险分级监管的核心之所在。因此，要牢固树立“以人为本”的原则，把人放在第一位，从而保证森林火灾风险分级监管有序实施和开展。

1.2.3 互融共通性原则 森林火灾风险分级监管是提高应急管理体系和能力现代化的重要组成部分。所以，在考虑建立森林火灾风险分级监管时，要牢牢把握互融共同性原则，充分考虑现有的安全管理体系，并在此基础上组织实施与开展。在现有安全管理体系基础上，通过有机融合与整合，在组织分工、管理功能、职能分配等方面建立互通有利的关系。

1.2.4 动态闭环性原则 管理效率递减现象是直线型管理流程的一个本质特征。当直线型管理流程的环节不断增多时，管理效率递减效果就会不断叠加累积。为减少管理效率递现象，应倡导建立一种能够持续改进、含有反馈环节的闭环管理模式，戴明循环（PDCA模式）就是一种比较高效实用的动态闭关管理模式。基于此，可运用PDCA模式，构建森林火灾分级监管模式，提升森林火灾风险监管效率。

2 森林火灾风险分级监管系统框架

实施森林火灾风险分级监管的基础是构建科学高效的森林火灾风险分级监管系统框架。霍尔于1969年提出了三维结构理论[10]，该理论通过系统的时间节点、逻辑思维与知识结构，将十分复杂的系统进行肢解化与具体化，并通过三维几何空间进行展示，三个维度分别是时间维、逻辑维和知识维。借助霍尔三维结构模型，可实现对森林火灾风险分级监管系统的分解。因此，依据森林火灾风险分级监管的目的、原则建立的森林火灾风险分级监管模式的霍尔三维系统框架具体内容如下。

2.1 时间维

知识维侧重展示按照事件发展顺序，从开始到结束实施管理活动的全过程。根据PDCA模式，将森林火灾风险分级监管模式的时间维具体化为：P（策划阶段）、D（实施与运行阶段）、C（检查阶段）、A（改进阶段）四个时间阶段。其中，P（策划阶段）阶段表示森林火灾风险的前期策划与准备阶段，主要包括梳理分级监管层和构建管理文件体系。D（实施与运行阶段）是开展森林火灾风险分级监管的具体环节，主要涵盖从辨识森林火灾风险到完成处置整改的监管全流程。C（检查阶段）主要针对管理措施的实施与落实情况是否达到分级监管的预期目标，这个一般是在分级监管具体流程实施之后。A（改进阶段）主要是对分级监管流程进行复盘，总结在监管流程中存在的不合理或不足之处，并针对这些不合理或不足制定改进措施，以便于在下一次监管过程中进行完善与调整，不断提升和优化森林火灾分级监管模式。

2.2 逻辑维

逻辑维侧重展示从发现问题到解决问题的逻辑过程。具体到所研究的森林火灾风险，其逻辑维则是按照逻辑顺序依次开展森林火灾分级监管的步骤与流程。现有关于管理流程研究大多围绕James R Phimister提出的7 阶段管理流程[11]。因此，借助James R Phimister提出的7 阶段管理流程框架，得到森林火灾风险分级监管逻辑维，即森林火灾风险分级监管流程：辨识、上报、原因分析、分级、整改、检查反馈、宣传教育。

2.3 知识维

知识维侧重展示开展管理活动所具备的理论知识和实践知识。根据安全管理基本理论和森林火灾特点，森林火灾风险分级监管知识维包括：火灾防治理论、森林火灾防治理论、森林火灾风险评估方法、森林火灾风险上报处理办法等。

综上所述，构建得到了森林火灾风险分级监管的系统框架，如图1所示，分别是时间维：P（策划阶段）、D（实施阶段）、C（检查阶段）、A（改进阶段）4个阶段；逻辑维：森林火灾风险的辨识、上报、分级、原因分析、解决措施、检查反馈、宣传教育7 个过程；知识维：火灾防治理论、森林火灾防治理论、森林火灾风险评估方法、森林火灾风险上报处理办法4 项内容。

图1 森林火灾风险分级监管的霍尔三维系统框架Fig.1 The Hall three-dimensional system framework of forest fire risk classification supervision

3 森林火灾风险分级监管模式架构

3.1 P策划模块

P策划模块主要是森林火灾风险分级监管的前期策划与准备阶段。在这个阶段，主要是按照森林火灾风险分级监管的目标和要求，组建分级监管层和构建相关的管理文件体系。其中，分级管理层是落实森林火灾风险分级监管的组织机构，构建管理文件体系的目的是实现相关管理制度、管理流程等的文件化，确保森林火灾风险分级监管有法可依、有章可循。

3.1.1 森林火灾风险分级监管层 组建分级监管层是开展森林火灾风险分级监管的第一步，为森林火灾风险分级监管科学有效奠定基础。根据目前应急管理体制机制和实际情况，可尝试探索将森林火灾风险分级监管层分为市级主管部门、县区市主管部门、镇街主管部门和村四级监管层。

3.1.2 管理文件体系 管理文件体系是实施森林火灾风险分级监管的具体依据和规范，具体分为管理手册、程序文件和操作文件，共同组成管理文件体系，其主要内容和作用见表1。

表1 森林火灾风险分级监管文件体系Tab.1 Forest fire risk classification supervision document system

3.2 D实施与运行模块

D实施与运行模块是开展森林火灾风险分级监管的具体环节，主要涵盖从辨识森林火灾风险到完成处置整改的监管全流程。根据前述构建的森林火灾风险分级监管系统框架逻辑维，该模块内容涵盖森林火灾风险的辨识、上报、原因分析、分级和整改落实几个环节。

3.2.1 辨识 森林火灾风险分级监管的第一个环节就是风险辨识。只有准确辨识森林火灾风险，才能科学精准开展森林火灾风险分级监管。对于森林火灾风险的辨识，可以采取：安全检查表法、直接观察法、事故树分析法、事件树分析法等方法。

3.2.2 上报 辨识风险后要准确及时上报森林火灾风险。对于综合监管部门和行业主管部门而言，林业部门、应急管理部门应制定简明快捷的上报流程，并激励护林员、人民群众积极上报森林火灾风险，给予奖励。上报森林火灾风险的基本信息包括：时间、地点、经过和采取的措施等。

3.2.3 原因分析 要对风险出现原因进行分析。借鉴事故致因理论，可使用以下3 种方法分析。

1） 致因分析基本方法。对于森林火灾风险的致因，可用事件树分析、事故树分析及5W法等基本方法分析。

2）访谈法。访谈法主要是通过对相关人员进行访谈，了解掌握森林火灾风险的基本情况，尽可能地去复盘森林火灾风险的全链条演化过程，尽可能地避免在分析过程中出现的信息失真和信息缺失。

3）大数据分析法。对于单一森林火灾风险，难以准确分析其根本原因，可借助统计分析，通过分析大量的森林火灾风险数据，并结合当地实际情况，例如森林火灾风险最易发生的类型、地点和时间段等，深入挖掘分析得到森林火灾风险出现的根本原因。

3.2.4 分级 风险矩阵理论认为，风险评价可从风险发生的可能性和后果严重性考虑[12]。因此，也可以从森林火灾风险发生的可能性和后果严重性来进行森林火灾风险分级。同时，为充分考虑分级结果的科学性与准确性，在以上两个维度的基础上再加入敏感性维度。综上所述，从森林火灾风险发生的可能性、后果严重性和敏感性三个方面来分析评价森林火灾风险等级，构建出依托风险矩阵理论的森林火灾风险的“三维”分级模型。

运用森林火灾风险“三维”分级模型进行森林火灾风险评价时，需要对三个维度指数进行赋值，各维度指数的赋值标准如下。

1）发生可能性维度指数赋值方法。

发生可能性维度指数表示的是森林火灾风险发生的频率。在现有突发事件发生频率的基础上进行修订，得到发生可能性维度指数赋值方法如表2所示。

表2 发生可能性维度指数赋值方法Tab.2 Occurrence possibility dimension index assignment method

2）后果严重性维度指数赋值方法。

后果严重性维度指数表示的是森林火灾所造成的后果，通常来讲包括造成人员伤亡和森林受害受损。因此，在对森林火灾风险严重性进行评估时，也从人员伤亡和森林受损面积两部分来分析。参照森林火灾划分标准[13]，得到后果严重性维度指数赋值方法如表3所示。

表3 后果严重性维度指数赋值方法Tab.3 Consequence severity dimension index assignment method

3）敏感性维度指数赋值方法。

对于敏感性维度，有学者认为可从事件的警示教育意义[14]、整改处置难度[15-16]等方面来进行分析。借鉴以上成果，对森林火灾风险敏感性维度从森林火灾风险整改处置难度和警示教育意义（成为学习价值指数）方面进行综合分析考量，得到敏感性维度指数的赋值方法如表4所示。

表4 敏感性维度指数赋值方法Tab.4 Sensitivity dimension index assignment method

敏感性维度指数所表示的信息代表的是逻辑或的关系，可认为每个信息都是有用的，都是不可或缺的，敏感性维度指数赋值综合分数可表示为处置难度指数、学习价值指数和周围人员密度指数赋值之和。每个指数的等级赋值为1～4，得到敏感性维度指数的综合赋值分数为3～12。

4）森林火灾风险等级的确定。

森林火灾风险“三维”分级模型是根据森林火灾风险发生可能性维度指数、后果严重性维度指数和敏感性维度指数的逻辑与来评价风险值的大小，因此得到其计算公式为：

森林火灾风险值=发生可能性维度指数·后果严重性维度指数·敏感性维度指数

按照上述公式的计算方法，可以计算得到森林火灾风险的区间值为[3,192]。根据风险分级的ALARP原则，可以讲得到的森林火灾风险值分为4 个区间，分别代表森林火灾风险的等级：I级（轻度风险）、II级（中度风险）、III级（高度风险）、IV级（显著风险），具体的森林火灾风险等级对应的风险值区间如表5所示。

表5 森林火灾风险分级标准Tab.5 Forest fire risk classification standard

3.2.5 整改措施 根据森林火灾风险的不同等级，确定不同的整改措施。针对森林火灾风险评估和分级结果，按照从高风险到低风险，分别对应“市级主管部门、县级主管部门、乡镇主管部门和村”四级监管层进行监管整改，每一监管层要严格落实监管整改职责，以保证每一处森林火灾风险都有人管理、有人整改、有人负责、有人监督，具体的分级整改措施如表6所示。

表6 森林火灾风险分级整改Tab.6 Forest fire risk classification rectification

3.2.6 信息统计分析系统 统计分析是进行森林火灾风险分级监管的重要基础。在对森林火灾风险进行处置整改后，为了给后续森林火灾风险处置积累经验，可对森林火灾风险信息建立数据库，收集大量的森林火灾风险数据信息，建立风险数据库。通过大量的森林火灾风险信息，分析它们的发展趋势、致因及变化规律[17]。根据D实施模块具体的管理流程，设计森林火灾风险分级监管具体监管步骤如图2所示。

图2 森林火灾风险分级监管具体步骤Fig.2 The specific steps of forest fire risk classification supervision

3.3 C检查模块

C检查模块是对前述管理模块进行的具体执行情况进行检查。具体到森林火灾风险分级监管中，就是对前述风险辨识、上报、原因分析、分级和整改等情况进行复盘，检查这些步骤的落实情况，肯定做的好的地方，改进其中的不足。该环节主要检查的几个方面为：

1）导致森林火灾风险的原因是否分析到位；2）森林火灾风险分级监管各步骤是否及时准确；3）森林火灾风险分级监管措施是否落实到位；4）森林火灾风险是否得到妥善处置；5）相关人员是否受到教育和奖惩。

3.4 A改进模块

A改进模块是对前三个模块的总结分析，针对其中需要改进的部分，在下一个循环中进行改进。该模块在第三部分C检查模块的基础上，将在检查过程中发现的问题进行改进，从而使整个森林火灾风险分级监管模式不断完善和提升。

综上，根据PDCA四个模块的具体内容，构建出森林火灾风险分级监管模式，如图3所示。

图3 森林火灾风险分级监管模式Fig.3 Forest fire risk classification supervision mode

4 结语

基于霍尔三维结构理论，分别确定了森林火灾风险分级监管系统框架的时间维、逻辑维和知识维的具体内容，构建了森林火灾风险分级监管的霍尔三维系统框架。基于风险矩阵理论，引入敏感性维度，在发生可能性和后果严重性基础上，设计了森林火灾风险的“三维”分级模型，并对各个维度指数科学赋值，确定了森林火灾风险分级标准。基于PDCA管理模式，设计了森林火灾风险分级监管模式的P-策划模块、D-实施与运行模块、C-检查模块、A-改进模块等的具体内容，构建了森林火灾风险分级监管模式，该模式对预防森林火灾事故具有一定指导意义。