选择性回应裁量权：中央环保督察下的基层政府行为逻辑

赵　乾

选择性回应裁量权：中央环保督察下的基层政府行为逻辑

赵乾

（同济大学 政治与国际关系学院，上海 200092）

政府回应作为探索国家基层治理问题的关键，对于建立健全现代化治理体系具有极其重要的意义。既有研究虽然表明基层政府会在中央环保督察组的高位推动下更加积极地回应民意，但鲜有研究解释为何环保督察下的基层政府回应行为存在差异化。基于中央环保督察组交办信访件等实证经验数据，尝试提出选择性回应裁量权概念用以阐释中央环保督察制度中基层政府所呈现的“强弱有别”和“虚实结合”的回应行为逻辑。基层政府行使的选择性回应裁量权，即实质回应裁量权与形式回应裁量权，构成了非常规治理机制下基层政府回应行为的基本底色。此外，基层政府采取的选择性回应裁量权往往会受到成本、历史遗留问题、可见性问题等因素的影响，进而使得高压态势下的基层政府回应民意行为不尽相同。

政府回应；中央环保督察；环境信访；政府行为；基层治理

一、研究问题的提出

史蒂文·弗里德曼（Steven Friedman）认为，“不管公民政治参与的程度如何，它的效果最终还是要回到政府及其官员如何回应这个本质问题上讨论”[1]。随着传统国家向现代公民—国家的转型，如何处理多元社会下的利益诉求，寻求最大公约数，是当代国家与社会治理必然要面临的一项挑战。作为民众与政府互动的有机组成部分，政府回应性（government responsiveness）既是探索政治制度之本质、国家治理之关键的重要途径，也是贯彻落实“以人民为中心”这一发展思想的重要举措。传统西方政治学理论指出，民主的主要性格是政府对于民众的偏好（preferences）不断地予以回应[2]1—3。而政府回应性的动力主要来源于竞争性选举和政治参与，若依此逻辑，非民选体制的政府回应性在很大程度上是有缺陷的。然而，诸多来自中国经验的研究表明中国政府具有不逊色于西方民主国家的回应能力[3]，可以通过压力型绩效评估体制间接将民众诉求传递到地方政府[4]，且允许利用回应的多样性（response diversity）来处理社会矛盾与危机[5]1—29。一般而言，中国国家治理包含常规与动员两种互为补充的治理机制[6]。与以往地方政府回应性研究不同的是，本研究将聚焦动员机制下的基层政府回应行为，而非关注常规机制下依照传统科层制模式进行的回应性行为，尝试分析“高位推动”中的基层政府回应行为，以期形成更为完整的解释框架。

在“层层加码”的压力型科层制和“晋升锦标赛”模式下，基层政府面临着激烈的竞争局面，依旧倾向于把加快经济发展作为主要任务目标，以至于生态环境相关事务被置于工作议程的末位，对中央环境政策的执行缺乏足够的热情与动力。由于长期以来对地方政府落实中央环境政策的情况缺乏有效的监督，继而导致中国传统科层制内的环境政策执行力不足，常常出现走样、偏差等消极问题，监督软化现象愈加普遍。作为一项重大的制度创新，中央生态环境保护督察（以下简称中央环保督察）应运而生，用以替代、突破或整顿原有的常规环境治理模式。本研究对中央环保督察制度背景下基层政府回应行为的考察，有助于进一步理解国家治理逻辑的微观基础，推进制度优势与治理效能的协同提升，为更好实现“制度优势—治理效能”转化提供一份实践指南，不断加强基层治理体系和治理能力现代化建设。

因此，本研究将基于中央环保督察组在H省督察期间向A市交办的群众信访案件等实证数据，系统分析中央环保督察制度下的基层政府回应逻辑与机理机制。具体而言，本研究尝试回答以下关键问题。中央环保督察组的成立，使得生态环境保护工作成为一项“高位推动”的政治任务。那么，基层政府的回应机制是什么？回应主体有哪些？呈现出怎样的特征？究竟受到哪些因素影响？对以上问题的回答，有助于剖析地方政府回应性的生成逻辑、理解中国基层治理中民意表达与政府回应之间的张力，保证基层治理的活力与韧性，从而构建一个更具备回应能力的现代化基层治理体系。

二、文献述评：政府回应行为研究

中国政府的回应行为与回应机制一直是海内外社会科学界关注的热点研究话题。政府回应在某种程度上是政府对民众需求和所提出的问题作出反应和回复的过程。Roberts和Kim将政府回应视为政府行为符合一般民众意见偏好的程度，反映更多的是民众影响政府行为和获得政府公共服务的能力[7]。本文认为，基层政府针对民众环境信访问题的反馈整改可以视为基层政府的一种回应行为。目前学界主要从“事件”和“民意”两种研究视角来考察中国的政府回应问题。

（一）“事件”视角

“事件”视角是从某一具体事件入手，观察地方政府如何应对与回应民众诉求。“事件”视角下的研究与中国抗争政治研究有诸多交叉，学界多从群体性事件中观察政府的回应行为，并尝试揭示地方政府差异化回应背后的主导逻辑。这一分支的研究常常在“维稳”框架下展开，关注的重点更多是基层政府如何应对群体性事件以维系地方稳定，而非真正回应群体性诉求以对话民意。对于政府应对群体性诉求表达行为的方式，应星的研究展现出基层政府“拔钉子”“开口子”和“揭盖子”等一系列恩威并立的“摆平术”等应对类型[8]。田先红认为，地方政府采用“开口子”“给票子”“定调子”和“补漏子”等回应性治理策略来应对农民上访[9]。郑欣指出，基层干部对上访民众会采取禁、堵、劝、哄等行为，实行软硬兼施的应对策略[10]237—266。Cai认为，政府在处理民众抗争活动时会依据目标利益、处理成本的不同而采取不一样的策略，主要包括让步、容忍与镇压三种类型[11]。张永宏和李静君认为，基层政府回应机制包括将抗议中的讨价还价常规化、玩程序化的科层制游戏以及在稳定和平安的口号下构建服务型政府，呈现给民众的是以大众普遍利益为目标的道德领导等[12]。Deng和O’ Brien则从人际关系角度出发，指出地方政府利用人际网络来获取中共党员、公务员、老干部和退休人员等的配合以应对群体性事件[13]。

不难发现，“稳定政治”视角[14]下的中国基层政府回应行为颇为消极与被动。相反，也有部分研究持不一样的观点。大量学者认为，基层政府在回应集体诉求时，会采取协商对话、积极疏导、良性沟通[15]以及“吸纳与协商”“组织动员与利益补偿”[16]等方式，尝试在基层政府能力范围之内解决民众的诉求，而非完全是出于基层政府维稳的角度消极应对民众诉求问题。

（二）“民意”视角

与“事件”视角常有明确经验事件所指不同，“民意”视角一般不针对某个特定事件或特定群体来考察政府回应行为，而是广泛观察政府对大量民意的普遍回应方式及其回应机制。这一视角的研究首先需要表明的问题是相对于西方竞争性选举民主国家而言，中国政府对民意的回应同样非常积极[17]。Tang通过多年民调数据证实，就民众主观感知而言，中国政府的民意回应度处于非常高的水平且高于许多传统民主国家[18]。毋庸置疑，“中国政府并非铁板一块，而是具有较强回应性且发展出了独特的回应机制”这一观点已在学界得到广泛接纳[19]。

近些年，学者关注的焦点从证实“有回应”向发现“如何回应”以及进一步挖掘中国政府回应机制等方向转变，如有学者运用实验研究[3]、大数据研究[20]、传统定量研究[21]的方法揭示政府回应民意的多种机制。有研究发现，无论是正式制度还是网络渠道反映的民意，超过半数的地方政府官员都会接纳公民意见。而对网络渠道的民意采纳则依赖于“政府—公民”关系质量的好坏[22]。Distelhorst和Hou 指出，经济现代化和当地社会稳定情况是影响地方政府回应公众的两个重要因素[23]。另外，魏姝等采用案例研究法探讨地方政府条块回应性差异问题，发现面对外部压力时的政府回应性受到组织自身特征和外部压力特征的双重共同作用[24]。而杨良伟则采用混合研究方法，发现协同惰性构成地方政府回应的内在阻力，而问责压力则正向驱动地方政府回应[25]。

简言之，有关中国政府回应性的研究已经取得了较大进展，然而仍存在进一步拓展和深化的空间。第一，早期研究大多将政府回应性置于社会抗争的视角进行研究，将民众抗争与信访、地方政府维稳与回应行为打包处理，比较容易忽略民众信访参与以及政府回应性问题的其他研究面向。第二，现有研究多关注互联网渠道（领导留言板、政务热线等）的民众信访与政府回应行为，缺少对其他民众信访渠道所产生的政府回应性行为进行考察。中央环保督察组启动专门的群众信访渠道，以此为新的现实观察点来讨论基层政府回应性问题，有利于拓宽研究视野。第三，目前还鲜有研究分析非常规治理机制下的基层政府回应性问题。运动式治理机制作为中国国家治理逻辑中的典型特征，由“政治挂帅”的中央环保督察制度背景下的政府回应性研究亟待补课。

三、基层政府回应行为的迷思与可能性

政治系统回应公民偏好问题是民主理论关注的核心焦点，而政府回应性恰恰反映的是民主价值所在，也正是民主政治的必要条件。从实际情况来看，基层政府在进行民意回应时会产生一组内在的紧张关系，即“专业责任”与“价值责任”的冲突。“专业责任”强调基层政府官僚行为需要满足科层组织体系内所要求的适当价值。比如，科层组织的“向上负责制”，即下级必须服从上级的命令。换言之，基层官僚人员的专业偏好可能凌驾于公民的需求偏好之上，进而违背了回应性理念。但是，“价值责任”则遵从道德主义理念要求基层官僚对民众的需求作出直接回应，而非考虑传统科层体制内的政治控制等因素。在“专业责任”与“价值责任”相互作用下，基层政府的回应行为动机复杂多变。

必须说明的是，基层官僚行为具有自身的偏好选择，既非完全的价值中立，也非完全的利他。委托—代理理论（agency theory）为解释官僚偏好对政府回应的影响提供了一定依据。正如Arrow指出，委托—代理问题涉及两个关键要素，即委托人与代理人之间的隐藏信息与隐藏行动问题。隐藏信息指的是代理人拥有委托人无法直接观察到的信息，委托人也无法确切知道代理人是否利用这些信息做出增进委托人利益的事情。而隐藏行动则指代理人运用委托人不清楚其决策与行动的情况做出对自己有利而不利于委托人的事情[26]37—51。不过，也有学者观察到官僚自主性有助于稳定政府的运作，而非完全的理性自利[27]。若深入探究政府回应性问题，需要进一步反思基层政府面对公民提出的诉求时，如何选择作为与不作为的问题。因此，本研究尝试从应然层面和实然层面出发，提炼出基层政府回应行为的四种可能性。详见表1。

表1 基层政府回应行为的四种可能性

一方面，在基层官僚应该回应时，存在两种可能性。一是“作了该作的”。此为一般意义上的政府回应行为，即面对民众合理属实的诉求意见时，基层政府会针对具体的信访投诉问题进行一一回应与处理。二是“不作该作的”。主要指的是基层官僚不担当、不作为的情况，以“懒政”“怠政”为鲜明特征，在岗位上“混日子”，热衷于“打太极”，层层“甩锅”。基层政府面对民众的信访诉求时无动于衷，信访工作能推则推、能拖就拖，诉求问题能绕就绕、能躲就躲。

另一方面，在基层官僚不应该回应时，亦存在两种可能性。一是“作不该作的”。该情况强调基层官僚面对群众信访问题时的乱作为，表现出脱离实事求是的工作作风。当甄别到不属实、不合理的民众诉求信息时，基层政府依然选择进行回应，存在“过度回应”的行为特征。二是“不作不该作的”。在没有接收到民众信访诉求案件时，基层政府不需要去回应，这种情况属于无回应行为，即无作为。

一般而言，基层官僚会回应合理的民众诉求，即正常作为。如果处于动员式非常规治理过程中，政治压力过大以及政治控制过严，则可能会增加基层官僚“作不该作的”（乱作为）的机会，但也因此减少了“不作该作的”（不作为）的机会。反之，在常规治理时，基层官僚“作不该作的”（乱作为）的概率降低，而“不作该作的”（不作为）的概率升高。本研究对基层政府回应行为的可能性进行诠释的同时，期望在应然和实然层面为理解基层政府回应行为提供一个比较完整的思考逻辑。

四、选择性回应裁量权：环保督察制度下的基层政府行为逻辑

随着中国生态环境治理进程的步步推进，环保督察制度应运而生，为中央和国家环境保护相关部门对地方政府开展生态环境保护监督工作，优化生态环境保护监管体系，加快落实地方政府及相关直接负责人的生态环境保护主体责任，奠定了强有力的制度条件[28]。2016年1月4日，首个中央环保督察组成立并进驻河北省，包括该省省委书记在内的多名省部级领导干部被约谈[29]。自此，被称为“环保钦差”的中央环保督察组正式登上历史舞台。多数学者认为，中央环保督察制度的运作是一场在非常规机制条件下的运动治理过程[30]，即凭借中央权威，“自上而下”高强度开展环境保护督察工作，通过动员、进驻、反馈、整改、问责等一套完整的程序，制度性地嵌入到中国国家治理体系[31]。这一督察制度打破了原有官僚体制内上下级之间政策传递与政策执行的固定模式，实现了传统科层治理与运动式治理两种模式的有效连接[32]。

解决生态环境突出问题，尤其是集中力量攻克广大人民群众身边实实在在发生的环境污染问题，是中央环保督察组的重点督察事项之一。这为本研究考察非常规机制下的基层政府回应行为提供了绝佳的研究契机。中央环保督察制度的特殊之处在于，给予了民众一定的信访投诉的政治机会，即民众有机会进行合法“越级”，直接向中央层级的环保督察组提出信访诉求。而上级政府（委托方）则可以直接通过民众了解生态环境保护政策的执行落实情况，监督下级政府（代理方）行为，对其施压以提高政策执行力度与效度。因此，在中央环保督察制度背景下，基层政府如何回应民意？呈现出怎样的特征？通过对中央环保督察组在H省督察期间向A市交办的民众诉求案件以及基层政府整改回应案例的实证经验分析，本研究尝试提出选择性回应裁量权概念用以解释中央环保督察期间基层政府差异化的回应行为逻辑，下文将进一步具体分析相关实证经验。

（一）选择性回应裁量权的概念与表现形式

行政裁量权（administrative discretion）一直以来是机关公务人员的首要权力来源。行政裁量权设置的初衷是为了便利行政管理的执行，行政机关就其职权范围内的事项，依法授予公务人员专业判断做成决定的权力。一般而言，基层公务人员表现出的显著特征是其拥有的自由裁量权，即允许基层公务人员在特定情境制度中选择作为与不作为以及如何作为的“自我决定的权力”[33]35。基于此，本研究尝试提出“选择性回应裁量权”（selective response discretion）概念，用以指涉中央环保督察制度中基层政府有选择地回应民众诉求而采取不同的权威性价值分配策略；强调基层政府在回应民众方面拥有的行政自由裁量权，并呈现出以“强弱有别”“虚实结合”为主要特征的策略性回应行为逻辑。基于相关实证经验材料，围绕基层政府如何处理民众诉求的回应模式，本研究认为基层政府行使的选择性回应裁量权主要存在两种基本样态：实质回应裁量权和形式回应裁量权。实质回应裁量权的表现在于基层政府对于民众的投诉意见会给予完整具体的回应方案，并提出执行建议以落实民众的意见诉求，实现官僚行为与民众偏好的一致性。形式回应裁量权主要体现在基层政府的回应过于官腔化或者是一种惯用的模板化回应，没有给出具体的整改措施，仅仅进行了表态，反映更多的是一种程序化的回应行为方式。根据前期收集的中央环保督察组交办信访件中涉及政府回应行为的案例数据①，笔者制作了表2与表3以展示涉及实质回应裁量权与形式回应裁量权的典型案例。

（二）选择性回应裁量权的行使主体

传统科层体制的“悖论”和政治锦标赛的惯性使得地方生态环境治理遭遇“以邻为壑”“各自为战”“顾此失彼”等层面的“复合碎片化”挑战[34]。生态环境政策的执行主体分散在不同的政府职能部门（交通运输、城市管理、农业、林业、住建、水利等），彼此间缺乏有效的分工，从而造成了环境行政过程中权力与职能的碎片化[35]。质言之，生态环境保护治理的执行主体存在很大程度上的碎片化、模糊化以及重叠性特征。基于此，为了清晰地展示基层政府回应主体的构成，有必要对作为权力行使主体的基层政府进行具体描述，即究竟是哪些基层政府主体实施了选择性回应裁量权？笔者收集的经验数据显示，基层政府回应的主体主要包括县（区）政府、县（区）直机关以及乡镇政府（街道办）三部分。从单一型回应主体来看，乡镇政府（街道办）主要行使的是实质回应裁量权，较少使用形式回应裁量权；而较高一级的县（区）政府以及县（区）直机关则采用形式回应裁量权较多。从混合型回应主体来看，基层政府行使的实质回应裁量权较多，但两者整体差别不大。详见表4。

表2　实质回应裁量权所反映的典型案例

表3　形式回应裁量权所反映的典型案例

表4　选择性回应裁量权的行使主体

（三）选择性回应裁量权的影响因素

在中央环保督察制度下，基层政府的回应性显然要比原有常规科层制治理高许多，通过强有力的压力机制可以在一定程度上矫正传统生态环境治理存在的不足[36]。在西方国家，政府回应民意的动力一方面来自公民的政治参与[37]，一方面来自选举的间接压力[38]。而在中国国家治理的语境下，政府回应民意的动机可能大多来自体制内从上而下的压力，地方官员希望通过回应民意来获得政治支持与政绩利好[39]，抑或者为了响应激励机制而采取回应行为[40]；在自下而上的层面，民众集体上访或者群体性事件的发生会更可能得到政府的积极回应[41]。简言之，自上而下的科层组织监督机制和自下而上的社会压力都可能增强政府的回应性。

按照前文叙述，民众表达民意的方式同样会影响地方政府回应行为。但在中央环保督察的制度逻辑下，民众只允许在特定的时间内通过来电或者来信的方式表达诉求，不接受其他形式的信访途径。同时，民意诉求可以直达中央环保督察组，而非遵从传统科层制中的属地化逐级信访原则。值得一提的是，民意表达也多为单次投诉，以个体的名义提出。根据笔者采集的田野调研数据，高达98%的民众信访件均为单次投诉。因此，可以说民意诉求表达的集体程度和激烈程度非常弱，对基层政府实施选择性回应裁量权的影响几乎可以忽略不计。本研究认为，影响基层政府行使选择性回应裁量权的因素主要包括成本问题、历史遗留问题与可见性问题。

第一，成本问题。对于基层政府而言，成本是其为达到一定的治理效果而进行的投入。从交易成本经济学的角度看，交易成本主要包括协调成本和激励成本两大类，而组织内部或者组织间的种种差异都可以从交易成本的高低、形式与特点来加以解释。交易成本学派研究的基本任务是比较不同的组织形式与治理结构来解释交易成本如何导致某种组织行为与策略，其核心主张是交易成本最小化[42]38—41。不过，中央环保督察制度中的基层政府回应成本主要指的是基层政府解决民众环境诉求问题时所需要付出的各种成本。在田野调研中许多基层官僚反馈，能否较好处理民众所提出的环境投诉问题，主要还是看其环境诉求解决的难易程度、协调程度等产生的回应成本。一方面，越是复杂的生态环境诉求事项，其处理的成本越高，基层政府则会更倾向采用形式回应裁量权；而若是简单、易操作的生态环境诉求事项，基层政府大概率会行使实质回应裁量权。

“相对而言，比如生活垃圾等无害固废污染问题，处理成本低，比较容易好操作；像开采活动、施工、道路运输等造成的空气污染、农村养殖业造成的臭气污染以及污水沟等水污染问题，这些复杂的环境污染情况处理起来比较麻烦，而且环保督察组过来也是短期的，所以我们时间紧、任务重，多数情况都处理不过来，处理的力度就弱些，常常就是走个流程。”（田野访谈记录：HL210816）

另一方面，由于某些生态环境诉求事项属于权责模糊不清的领域，管理责任主体指向不明，具有混合性、复合化的特征，处理起来往往需要更多其他部门的参与和配合。在协调过程中所产生的时间成本、人力成本较高，甚至出现部门之间互相推诿“踢皮球”的现象，继而弱化了政府回应性。因此，当协调成本较高时，基层政府越容易采用形式回应裁量权；当协调成本较低或者不需要其他部门配合时，基层政府往往会行使实质回应裁量权。

“有很多民众反映的问题不在我们环保局的处理范围内，比如有的群众举报涉及的高速公路噪声问题、公共场所使用音箱带来的噪声问题，这其实是交通部门和公安部门的事；还有比较常见的露天烧烤问题的投诉，这明显就是城管部门需要去处理的。尽管如此，这是中央环保督察组交办的案子，我们也必须照办，尽力去和相关部门协调，但处理成本高，最终反馈效果不明显，流于表面。”（田野访谈记录：HL210816）

第二，历史遗留问题。在常规环境信访模式下，案件多、结案难仍然是信访部门面临的普遍问题[43]。民众会利用基层政府的维稳压力，通过重复上访等手段迫使基层政府回应其诉求。历史遗留问题若一直得不到有效解决；一方面可能会引发民众的不满情绪，甚至会演变为群体性事件，触动社会稳定的敏感神经；另一方面可能会给基层政府带来相当大的“双重压力”，既要处理与社会民众的关系，又要面临被上级问责的惩罚。为避免出现常规信访模式中的种种状况，中央环保督察制度背景下的基层政府会优先处理曾经投诉过、但迟迟未得到解决的环境问题。因此，历史遗留问题在这里主要包含两种情况：一种情况是已在常规环境信访台账中登记在册，但仍没有彻底处理的环境投诉问题；另一种情况是相关环境投诉涉及上一轮中央环保督察，但尚未完全整改解决的问题。以上两种类型的历史遗留环境信访问题，会得到基层政府较强的回应，即基层政府常常会使用实质回应裁量权。

“那些已经在我们这里登记在案的环境污染问题，我们比较有印象，因为前期也是有做过整改的，只是没有彻底完成，我们会优先处理已经存在的生态环境污染问题。另一个就是中央环保督察和省里的环保督察都会交办民众的信访件，如果重复出现，或者涉及上一轮督察没有解决的问题，我们也会比较重视，给出的整改方案更具体。”（田野访谈记录：HL210817）

第三，可见性问题。一般来说，可见性指的是能否被其他人看见以及获得其他人的注意力，当外显程度与可识别程度达到一定规模时，便产生了可见性[44]。运动型环境治理机制的突出特征是以自上而下、政治动员的方式来集中各方资源完成环境任务，且能在短期内取得显著的效果，但无法保证环境治理效果的可持续性[45]。当前的中央环保督察制度也呈现出同样的特征，即通过高层级政治权威的介入，对传统科层制中的环境治理机制予以纠偏与矫正。在此制度背景下，基层政府识势而为，努力争取在为期一个月的督察阶段完成可见性较高的环境整改任务，进而减少被上级问责的可能性。因此，基层政府会根据环境信访问题处理整改效果的能见度来进行策略性选择。当涉及秸秆燃烧、建筑工地垃圾等问题时，处理的能见度较高，可以达到“立竿见影”的效果，基层政府往往会采取实质回应裁量权；而面对诸如来自工厂、企业、作坊等在生产过程中造成的生态环境污染问题时，基层政府的付出与回报不成正比，承担的风险较高，效果可见程度低，故较多采用形式回应裁量权。

“当有许多环境投诉问题移交到这里（基层）时，我们会整体做一个简单的预估，处理效果明显的污染问题，我们会做上标记，其他的往后面推。督察组来的时间比较短，但要求不低，只能优先处理那些能见度高的信访问题，我们同时也能列出详细的整改措施，到时候也好交代。”（田野访谈记录：HL210818）

综合而言，成本问题、历史遗留问题与可见性问题等因素会影响中央环保督察高压态势下基层政府所使用的选择性回应裁量权。具体表现如下：当成本低、可见性高、属于历史遗留问题时，基层政府会倾向于行使实质回应裁量权；当成本高、可见性低、不属于历史遗留问题时，基层政府则常常采用形式回应裁量权。详见表5。

表5　选择性回应裁量权的影响因素

五、结论与启示

基于中央环保督察组交办信访件等经验材料的实证分析，本研究讨论了非常规机制下的基层政府回应行为逻辑，并尝试提出强动员压力下基层政府进行差异化回应的解释机制，即选择性回应裁量权。研究发现，在以运动式环境治理机制为主要特征的中央环保督察制度背景下，基层政府并不总是整齐划一、积极地回应民意，而是会行使选择性回应裁量权。基层政府对来自民众的信访诉求采取“强弱有别”“虚实结合”的回应处理逻辑，主要体现为两个方面：实质回应裁量权与形式回应裁量权。实质回应裁量权是指基层政府对于民众的投诉意见会给予完整具体的回应处理方案；而形式回应裁量权主要指基层政府的回应方式过于官腔化或者是一种惯用的模板化回应，没有给出具体的整改措施。此外，基层政府行使的选择性回应裁量权主要受到成本问题、历史遗留问题与可见性问题等因素的影响。具体而言，当成本低、可见性高、涉及历史遗留问题时，基层政府更大可能行使实质回应裁量权；而当成本高、可见性低、不涉及历史遗留问题时，基层政府往往会使用形式回应裁量权。

本研究可能存在以下学术贡献与不足。第一，在应然与实然层面上建构了基层政府回应行为的四种可能性，为分析与提炼基层政府回应行为模式提供了一种整体性的逻辑框架。第二，对运动式环境治理机制下的基层政府回应行为进行了较为系统的反思，并尝试提出选择性回应裁量权概念用以解释中央环保督察下基层政府差异化的回应行为，有助于厘清高压态势下基层政府的回应性机制，对其他非常规治理形态下的地方政府回应研究有一定借鉴意义，使得中国基层政府回应行为的研究图景更为完整。第三，对基层政府行使选择性回应裁量权背后的原因机制进行了实证探讨，有利于理解中国基层政府回应性偏差或者回应性失效问题，促进国家基层治理水平的提高。当然，本研究主要是基于中央环保督察制度背景下有关环境信访的基层政府回应行为展开，并没有关注其他方式渠道的民意表达与政府回应情况，因而研究结论具有一定的局限性。是否可以拓展到其他领域还有待进一步验证，特别是成本问题、可见性问题与历史遗留问题等因素对基层政府回应行为的交互式影响等有待更多经验数据进行统计检验。

本研究得出如下政策启示。第一，坚持推进长效常态的中央环保督察模式，拓展更加多元的督察手段与督察办法，优化环保督察体制下的信访工作机制，畅通政府回应与民众信访之间的联系渠道，广泛汇聚民意民情民智，把民众合理属实的意见投诉作为解决生态环境问题的线索，形成政府与民众之间良性的互动协作模式，激发基层治理的活力与韧性，更好地发挥社会“减压阀”和“稳定器”的作用，为党政部门科学决策和增强执行力提供实践参考。第二，继续推动生态环境保护“党政同责、一岗双责”落到实处。“环保督察一阵风，查完就放松”，环保督察的群众信访工作变成了“走过场”“完任务”，基层政府越来越多地行使选择性回应裁量权，官僚主义、形式主义作风逐渐显现。因此，在中央环保督察制度下，加快完善环境问责的制度设计，建立健全识别党政领导干部是否坚决贯彻落实党中央关于环境保护决策部署的具体机制，将生态环境治理效果纳入领导干部考核评价体系，确保监督问责机制科学有效。第三，强化民众环境参与意识，鼓励民众对生态环境政策执行情况进行监督，建立优化生态环境问题投诉、生态环境问题曝光等环境参与行为的激励机制，规范民众参与生态环境治理监督的途径和方式，引导民众有度、有序、有效参与，不断健全生态环境治理过程中的社会参与机制，为民众合理合法参与提供有利的制度环境与条件，进一步保障民众的知情权、监督权和参与权。

① 该数据来源于中央环保督察组在H省督察期间涉及A市的交办环境信访案件，政府单位核查民众信访内容后进行整改回应并将相关情况予以公示。

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D523.5

A

1008-4479（2023）06-0085-11

2023-04-02

国家社会科学基金重点项目“党的十八大以来党领导生态文明建设‘制度－效能’转化的经验与启示”（22AZD091）

赵乾（1995—），男，河南洛阳人，同济大学政治与国际关系学院博士研究生，主要研究方向为环境政治与政府行为。

责任编辑 范瑞光