未来社区的高质量治理：实践逻辑、现实困境与优化策略

沈费伟　杜　芳

未来社区的高质量治理：实践逻辑、现实困境与优化策略

沈费伟杜芳

（杭州师范大学 公共管理学院，浙江 杭州 311121）

未来社区是推动社区治理现代化、实现共同富裕的创新形式。应用“形式—条件”的理论框架，从“新空间—新服务—新治理”的三维视角解读未来社区内涵，体现出结构保障、制度支撑、技术驱动、服务导向、系统推进的运作机理。尽管未来社区治理促进了现代社区治理效能，但仍面临着制度、技术、管理、参与、成本等方面的挑战，问题的关键在于要处理好传统与现代、政府与市场、技术与服务、社区与居民的关系。为实现未来社区治理的可持续发展，需要通过融入居民需求、引入本地文化、实施分类治理、提供优质服务、明确评价标准等组合方式来满足居民美好生活的需求目标。

未来社区；社区治理；形式—条件；治理现代化；高质量发展

一、问题提出与文献述评

社区作为城市治理的基本单元，在城市居民生产生活、基层信息收集以及城市资源配置等方面发挥了重要作用。伴随着城市化、信息化以及现代化的日益推进，政府在传统社区治理中越来越暴露出服务供给不足、管理制度落后、行政方式单一、权责归属不清等问题，不利于社区治理体系与治理能力现代化目标的实现。针对传统社区存在的上述问题，党和国家高度重视社区治理。中共中央、国务院发布了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，要求提升社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度。党的十九大报告提出要下移社会治理重心，加强社区治理体系的建设。党的十九届五中全会明确提出增强社区治理效能，推动社区治理的高质量发展。在中央政策的引导下，地方政府纷纷开展社区现代化治理实践。山西省阳泉市的“三社联动”、湖南省吉首市的“五进小区”、深圳市的“六方联动”自治、浙江省的“智慧城市”等探索模式都为推进城市基层治理现代化发挥出积极作用。尤其是浙江省在2019年政府工作报告中提出的未来社区方案，更是持续深入地推进了城市基层治理进程。自未来社区提出以来，浙江省政府陆续出台了《浙江省未来社区建设试点工作方案》《高质量推进杭州市未来社区试点项目建设的实施意见》等相关政策来指导未来社区的落地实施，以期打造出“1+3+9”的未来社区样板。由此可见，未来社区的有效治理既是对传统社区存在问题的破解，亦是对国家政策的响应，更是社区服务纵深发展的必然趋势。

作为一种未来的社区形态，未来社区是指在遵循共建共治共享理念的基础上，运用现代信息技术改善社区的生产空间、生活空间和生态空间，进而实现社区治理现代化的方式和过程。相较于传统社区而言，未来社区具有数字化、人本化、生态化的优势特点。在数字化层面，未来社区的标志性特征就是打造“智慧化运营”的社区治理方式。在遵循人类生命体特征的基础上，未来社区强调将数字技术运用于社区基础设施的改造和重建、社区建设信息的汇总和共享等方面，实现社区中的人、事、物三要素的密切联系。在人本化层面，未来社区的核心特征就是打造“以人为中心”的社区共同价值观。未来社区根据社区成员类型的多样性以及同一成员需求的差异性，通过线下调研掌握居民真实需求，从而更好地为居民提供不同类型的社区服务。在生态化层面，未来社区的关键性特征表现为实现社区的生态化发展。在关注社区生态环境建设的同时，未来社区建设也强调社区资源特别是数字资源的整合发展，以数字信息服务平台消除“数据孤岛”，打造出开放共享的社区治理环境。简言之，未来社区是一种能够推动实现社区治理的数字智治、以人为本和生态发展的社区形态。

纵观当前学术界关于未来社区的研究，其最早发端于斐迪南·滕尼斯（Ferdinand Tönnies）在《共同体与社会》中提出的“社区”概念。在他看来，社区是指超越血缘、地缘和宗教等其它共同体的有机整体[1]。遵循滕尼斯关于社区与社会的划分，格奥尔格·齐美尔（Georg Simmel）进一步丰富了社区的含义，将社区理解为社会的单位结构[2]。与滕尼斯和齐美尔的共同体不同，罗伯特·帕克（Robert Ezra Park）则从功能主义和地域性出发，认为社区是具有共同目标或地域的共同体[3]。在此基础上，乔治·希拉里（George A. Hillery）总结了多达94种社区定义，并提出社区构成的四要素[4]。理查德·博克斯（Richard C. Box）从美国社区治理实际出发，指出“以公民为中心的治理”是21世纪美国社区治理的趋势。而德鲁克基金会出版的《未来的社区》一书进一步激发了学术界对社区未来愿景的畅想。

自未来社区命题提出以来，国内学者们从学理、实践和价值三方面展开了研究。其一，从学理层面出发，厘清未来社区的内涵，探讨社区的未来发展趋势。传统社区建设中面临一系列问题，而未来社区正是对传统社区建设的反思和修缮。未来社区主张运用整体性观念和预判性行动来保障社区建设[5]，并强调采用非营利性组织来保障社区的多样性[6]。其二，从实践层面出发，剖析未来社区治理带来的机遇与挑战，探寻未来社区治理的最优方案。未来社区治理既为城镇化发展带来了新机遇[7]，也面临着技术、制度、空间、伦理、监管等各方面的挑战，亟需采用韧性治理[8]、智慧管理[9]、空间治理[10]等方式提升未来社区的治理效率。其三，从价值层面出发，剖析未来社区治理的本质。未来社区的治理价值在于“赋权”，通过政府赋权于社会，达到社会公共利益最大化，展现出居民态度、民主参与等人文情怀[11]，实现社区治理的善治、慧治、共治、良治的目标[12]，进而奠定社会现代化发展的基础。

总体来看，学者们对未来社区的现有研究成果局限于理论、实践、价值等层面的分析，对未来社区治理具有推动作用，但仍存在不足。其一，缺乏对核心议题的研究。虽然当前已有关于未来社区治理的内涵、理念、方式等要素的论述，但缺少对未来社区治理的具体实践逻辑的研究。其实，未来社区内部的组织结构、制度支撑、技术驱动、服务导向、系统推进的过程是我们需要研究的核心议题。其二，缺乏从发展视角的研究。由于中国社区的复杂性特点，未来社区治理受到了政策导向、技术发展等多项外在因素制约以及居民需求、社区结构转变等内在因素影响，而现有的静态研究不能描述未来社区的动态发展。其三，缺乏结合案例的研究。已有研究成果虽关注了未来社区的实践层面，但多是以宏观的角度描述机遇与挑战，缺乏案例事实依据。因此，为进一步化解城市基层治理的不平衡发展困境，未来社区的治理需要催生和协调多种功用，对“自发的自我多样性”做出回应[13]。也就是说，未来社区的治理逻辑及其发展过程中的影响因素需进一步明确，这些问题的有效解决能够推动未来社区的高效建设。基于此，本文将理论切入点落脚于政治生态学的“形式—条件”框架，认为未来社区是一个兼有政治性和意识形态性的空间，其结构和内容会随着外界环境的变化而不断调适，逐渐发展成为成熟的社会产物[14]。通过在实践中挖掘未来社区的实践逻辑与现实困境，并提出富有针对性的优化策略，以此为未来社区的现代化治理提供理论支撑。

二、形式与条件：理解未来社区高质量治理的理论框架

“形式—条件”是政治生态学关注的核心问题，意指在社会环境中，治理的形式会受到治理条件的影响[15]。最早探讨“形式—条件”关系的学者是美国政治生态学家约翰·高斯（John M. Gaus），他认为一个国家的行政制度和政府行为必然会受到与之相关的环境要素等条件的影响[16]。在此基础上，里格斯进一步指出经济因素、社会因素、沟通网络、符号系统及政治构架等作用条件会相互作用并影响国家的公共行政模式[17]。国内学者们从政治生态学的视角重点探讨了“形式—条件”的相互关系。彭文显、王沪宁等学者剖析了行政系统的生态环境和作用结果，指出政治、经济、文化等社会因素影响着行政系统的发展。同样，行政系统服务于相应经济圈、政治圈和文化圈。此外，徐勇、邓大才在村民自治范式转换研究的基础上提出了“形式—条件”体系[18]，指出利益、文化、地域、规模及意愿等因素共同促进了村民自治，而“联系机制”能够转变条件的作用途径，确保实现有效的村民自治[19]。由此可见，形式与条件是事物的作用结果和作用因子，两者以作用方式实现相互联系。同时，已有的学术研究表明“形式—条件”理论适用于研究行政系统、村民自治等动态发展的事物，而以“形式—条件”理论研究未来社区拓展了该理论的应用领域。对于城市社区治理而言，社区的治理模式是相关环境因素作用的社会产物。正是因为当前社会经济条件发生了变化，未来社区的治理模式才得以产生。

从整个社会生态角度出发，本文借鉴“形式—条件”的理论剖析社区治理的运作逻辑（如图1所示），由此发现经济社会结构、国家政权建设、现代科技发展都对未来社区建设具有重要影响。其一，经济社会结构是未来社区治理的基石。当前中国呈现出倒“丁字型”社会结构，不同类型的社会群体的需求差异大，未来社区治理应“需”而生[20]。经济社会结构的变迁要求社区治理工作需以满足居民的需求作为核心，提升未来社区的治理效率。其二，国家政权建设是未来社区建设的主线。国家权力通过嵌入制度、下达命令等方式要求基层社区治理方式进行转变，未来社区治理应“令”而生。国家政权设定了“以人为本”的治理理念，并通过严格落实和定期检查保障未来社区的建设质量。其三，现代科技发展是未来社区建设的引擎。5G、大数据、物联网等现代科学技术的出现对传统的社区治理方式提出了挑战，未来社区治理应“时”而生。现代科技通过重塑社区公共服务流程保障未来社区治理智能化发展，进而推动实现未来社区治理现代化。由此，满足居民需求、合乎政策规定、符合时代发展的未来社区的高效治理方式得以产生。

图1　未来社区治理的“形式—条件”框架图

未来社区建设最终是要构建出符合未来发展的社区治理“新空间、新服务和新治理”，但仅依靠现有的经济社会结构、国家政权建设和现代科技发展难以顺利推进，因而需要结构保障、制度支撑、技术驱动、服务导向、系统推进等联系机制的持续推动。其一，未来社区形成了多元的组织结构。政府、居民、企业等多方主体均参与到未来社区治理中，促进了社区治理资源的共享，以协商、妥协等方式达成未来社区治理共识推动了利益的均衡分配。其二，未来社区建立了完善的社区制度。通过建立产权制度、协商制度、参与制度等制度来完善社区治理机制，约束多元主体的行为活动，实现了社区治理的规范性发展。其三，未来社区引进了先进的信息技术。5G、大数据、物联网等数字技术有助于升级社区基础设施，为数字孪生社区的出现奠定基础，从而更好地推动社区治理的智能化发展。其四，未来社区提供了最优的公共服务。面对多元化的居民需求，只有综合考虑服务领域、经济发展现状、建设资本等相关因素，才能够解决社区公共服务供给不足的困境，增强社区居民的获得感，提供最优规模的社区服务。其五，未来社区塑造了整体的推进体系。未来社区涉及多方主体、多项事务，要推动治理进程，必须协调联动、系统推进，有机的联合各项社区治理要素，从而实现社区治理质的飞跃。

三、内涵与机理：未来社区治理的实践逻辑

未来社区治理是人民实现美好生活的重要抓手和关键途径。那么，在实践过程中未来社区究竟是如何运作的？为此，我们通过“新空间—新服务—新治理”的三维视角对未来社区的内涵进行了解读，并发现未来社区为实现有效治理构建了结构保障、制度支撑、技术驱动、服务导向、系统推进的联系机制。

（一）未来社区内涵的三维理解

1.新空间：物理社区与数字孪生社区的共同体

从现实层面来看，未来社区遵循集成配置原理，促使居住功能与娱乐、办公等其它功能结合，满足社区居民的多元化需求。从虚拟层面来看，未来社区利用一系列新型信息技术提升了其作用效率。换言之，未来社区以数字社区映射物理社区，旨在打造出物理社区与数字孪生社区的共同体，进而营造出便捷的生活空间、高效的生产空间及共享的生态空间。其一，从便捷的生活空间出发，未来社区在家居、医疗等基础设施中嵌入了物联网技术，以便远程控制水、电、气等设备，从而实现智能家居、智慧医疗等智慧化社区管理。其二，从高效的生产空间出发，未来社区打破了传统的社区工作方式，其采用大屏幕监督系统协助办公，直观准确地掌握社区治理的全部信息，从而提高社区治理效能。其三，从共享的生态空间出发，以大数据技术推动社区治理数据的汇聚和传输，构建出未来社区治理的数据库，从而破解社区治理的信息孤岛困境。

2.新服务：以人民为中心的高质量服务

高质量的公共服务需要不断改进服务机制、丰富服务内容[21]。同样，未来社区为实现公共服务的高质量供给，围绕居民需求提供了集成化、差异化、全周期的社区服务。其一，就提供集成化社区服务而言，当前居民对社区服务的需求涉及方方面面，只有为居民提供方便的集成化服务才最具实效。秉持着让居民“最多跑一次”的理念，未来社区的建设充分利用区块链技术来集成设计社区的教育、医疗、交通等功能设施，从而推动了碎片化社区服务的融合发展。其二，就提供差异化社区服务而言，居民对社区服务质量要求呈现出高标准和多样化的特征，只有以居民需求为标准提供的差异化服务才最有效。按照未来社区居民的类型，为不同职业、不同性别、不同收入的社区居民提供差异化服务，以实现全人群对美好生活的向往。其三，就提供全周期社区服务而言，居民对社区服务的需求是长期存在的，只有贯穿整个生命历程的全周期服务才最长效。以人类的生命周期为标准，未来社区致力于为处在婴幼儿、儿童、少年、青年、中年、老年等不同阶段的人群，提供该阶段必需的基础设施服务活动，从而提升社会满意度和居民幸福感。

3.新治理：共建共治共享的社会治理共同体

社区治理具有复杂性特点，传统的治理方式难以解决日益复杂的社区问题。因而，未来社区的新治理更加强调多元主体的合作共治，以期打造出共建共治共享的未来社区共同体。其一，未来社区倡导积极共建。社区事务的复杂性和社区居民的主体性特点，都要求以共建推动未来社区治理进程。在尊重广大主体的参与权等合法权益的基础上，塑造多元主体的公共精神，引导其主动参与社区治理，进而打造出积极理性的建设共同体。其二，未来社区主张协作共治。共治强调吸引社区居民等更多主体的参与，共同探索出未来社区治理的有利因素。多元主体通过沟通、协作等方式解决矛盾纠纷，达成未来社区的治理共识，进而打造出力量制衡的治理共同体。其三，未来社区宣扬公平共享。任何人都不应该被排除在利益分享范围之外，未来社区的治理应当满足所有利益相关者的合法权益。通过培育良好的公共精神，实现物质成果和精神成果的合理配置，增强所有利益相关者的获得感，进而打造出互利共赢的利益共同体。

（二）未来社区治理的运作机理

1.组织结构：未来社区治理的主体平台

开放和富有弹性的社区组织结构有助于保证各治理主体自主地决定地方政府的权责范围及未来的结构变迁问题[22]。基于此，未来社区治理形成了“政府引导、市场运作、居民自治”的结构，充分发挥了政府、市场、居民三方主体的优势。其一，政府以公共政策形式明确了未来社区的治理工作。为加快未来社区方案的落实，政府发挥了自身的政治权威优势，借助行政命令、政策制定等方式，引领了未来社区治理的方向。例如，浙江省政府将未来社区写入政府工作报告，明确了未来社区治理的工作目标和要求，推进未来社区的治理进程。其二，市场以资源配置优势提升了未来社区的服务水平。为弥补政府供给能力不足，市场以竞争的方式获取提供公共服务的资格，并在未来社区的服务供给过程中努力实现资源的合理配置。例如，广东省深圳市福田区运用PPP投资等途径吸引社会资本参与运营未来社区，形成包括科技、建筑等多领域的主体合作的未来社区产业共同体。其三，居民以组织介入方式参与未来社区的治理工作。为提供未来社区的内生动力，居民积极构建出各类型自治组织，并凭借自治组织的平台优势融入未来社区治理工作中。例如，浙江省宁波市鄞州区采用已有的“小娘舅握握团”等社区自治组织引导居民自我管理，拓建“社区时间银行”等新一批公共服务组织增强居民的治理效能。

2.制度支撑：未来社区治理的价值体系

健全的制度是保障未来社区稳定推行的重要因素。在未来社区治理的不同阶段，存在支撑着未来社区治理框架的各种制度。其一，治理前期的试点建设预申报制度。未来社区的试点地区需要有一定的发展基础，完善试点建设制度既能够保障充足的调研时间，而且有助于规范试点行为，保证未来社区试点建设的可行性。例如，浙江省发改委指出试点区域原则上以50至100公顷为规划单元，试点项目分为改造更新和规划新建，第一批试点区优先考虑交通便捷、开发程度高的区块。其二，治理中期的土地征收补偿制度。合法化和公平化的土地征收制度有助于维护被征收居民的合法利益，保障未来社区建设土地的充分供应，从而推进未来社区的治理进度。例如，浙江省杭州市始板桥社区实行土地征收的分类补偿制度，按住宅和非住宅两类选择合适的补偿方式。其三，治理后期的第三方考核评价制度。未来社区治理具有较高的强度和难度，借助第三方的专业化优势可以找出社区治理的真问题，推动未来社区治理的持续深入发展。例如，为保障评估结果的公正性，浙江省规定未来社区试点在试运营3个月后，需要由第三方评估机构和当地部门进行协同评估。

3.技术驱动：未来社区治理的基础设施

在技术治理的新时代，自然技术和社会技术的应用能够为社区治理带来新的可能性，硬件、软件、文化的升级再造恰好顺应了时代的要求[23]。其一，硬件基础设施升级，以“物”化人。将5G、大数据等新兴技术运用到物理基础设施建设中，弥补传统设施的人为化劣势，推动硬件设施的数字化发展。例如，浙江省杭州余杭莱茵知己智能垃圾分类投放技术实时收集社区数据，实现了全方位、全流程监管垃圾分类。其二，软件服务设施升级，以“务”化人。融合大数据和信息处理技术分析居民的多元需求，提供契合居民真实目标的公共服务，推动公共服务设施的科技化发展。例如，浙江省舟山普陀夏新社区通过CIM数字平台提供居家康养、远程教育等服务，以满足社区居民养老和教育等需求。其三，公共文化设施升级，以“文”化人。文化技术是一种社会技术，它通过文化宣传、文化活动等多种形式，增强社区居民的社区归属感，推动社区关系设施的和谐化发展。例如，浙江省衢州市倡导有礼言行、播放有礼音乐、张贴有礼规范，从而打造出具有“有礼”风尚的未来社区。

4.服务导向：未来社区治理的应用场景

未来社区提供的服务涉及邻里、教育等九大场景，其核心是通过改善生产关系、生产方式和生产力，实现以人为本、绿色集约和智慧共享的服务供给。其一，构建出人本色彩的应用场景。未来社区的内涵已超越了一个机械的居民区，其以“人的尺度、人的需求、人的体验”为依据，整合社区服务体系，改善社区服务设施。例如，浙江省台州市黄岩东浦社区以小尺度街区、漫步系统便捷居民出行，进而构建出5分钟生活圈，满足社区居民的日常需求。其二，构建出绿色集约的应用场景。未来社区在绿化工作方面采取了保守型的治理方式，其在维持原有自然景观的基础上打造了商业景观带，从而提升了社区的绿化水平。例如，浙江省台州市椒江心海社区以心海公园为基础建设了生态景观廊道，在维持社区原貌的基础上提高了社区绿化容积率。其三，构建出智慧共享的应用场景。未来社区借助互联网等数字技术构建出数字孪生社区，获取了治理所需的各种信息，并借助数据分析平台做出精准科学的决策。例如，浙江省杭州市萧山亚运社区提出“0571”赛时智能化亚运村标准体系，通过数字智慧系统实现亚运社区的零距离管理和精准化运营。

5.系统推进：未来社区治理的生活品质

在实现未来社区治理最优化的基础上，需要通过整合治理主体、融合治理途径、细化治理过程等方式，系统提升未来社区的整体品质。其一，治理主体的跨部门合作。通过跨越政府内部的部门界线和外部的政社界线，未来社区汇聚了各主体的优势功能，形成了未来社区的治理合力。例如，未来社区的共建单位省发改委、宣传部、建设公司等政府内部的各部门之间合作，政府外部的政社之界线。其二，治理方式的融合运用。未来社区的治理融合了市场自发与政府管控两种方式，借助市场运作提升未来社区的治理效率，同时以政府管控改善市场的运营环境。例如，浙江省嘉兴市嘉善县为推动未来社区的智慧化发展，其与上海之窗智慧科学城、阿里云达成合作。其三，治理过程的多步骤操作。为推动多方治理主体的协调联动，未来社区通过沟通、协商、互动等多步骤的操作，打造出了复合型的未来社区治理共同体。例如，浙江省丽水市莲都灵山社区在引进居委会、社区等组织内部的能人的基础上，构建了能够促进多方联动的社区工作委员会。

四、问题与关系：未来社区治理的现实困境

未来社区的出现无疑赋予了社区治理巨大动能，同时也赋予了社会治理强大势能。近年来，未来社区已陆续在多地进行试点实施，建构出了试点样板。但从国家治理现代化和社区治理现代化的角度来看，受动态的现实状况制约，未来社区治理面临着制度、技术、管理、参与、成本等方面的挑战，处理好传统与现代、政府与市场、技术与服务、社区与居民四者的关系是提高未来社区治理效能的关键。

（一）未来社区治理面临的五大问题

1.规划制度设计滞后

制度的核心目的是限制国家权力扩张，提升居民的行动能力，但制度一旦脱节就很容易产生“制度化”风险[24]。未来社区的制度脱节源于规划制度的滞后，具体表现为等级关系的僵化、权责关系的模糊、监督机构的泛滥等一系列风险性问题。其一，未来社区的制度没有改变僵化的等级关系。未来社区建设遵循的依旧是“两级政府、三级管理”的管理方式，基层政府和社区居委会之间存在严格的等级关系。其二，未来社区的制度没有明确多方的权责关系。未来社区在治理理念上倡导多元共治，但实际上其依然从政府角度制定建设方案、以政府单方管理社区活动。例如，浙江省杭州市拱墅瓜山社区的未来社区建设方案中指出由发展改革委和经济信息化局牵头未来社区创建工作。其三，未来社区的制度没有设定统一的监督机构。在遵循省政府的建设指导思想的基础上，不同的未来社区选择了不同的验收机构，这极有可能造成未来社区建设的评估结果存在差异。例如，浙江省温州永嘉雅林社区建设方案由浙江省未来社区发展研究中心评估，杭州上虞区鸿雁社区建设方案由浙江省发改委评估。

2.数字技术运用不当

数字技术尽管是改善未来社区基础设施的重要工具，但如运用不当也会产生技术驱动不平衡、不充分、不合理的问题，增加未来社区的治理负担。其一，数字技术运用的不平衡。地区的经济发展水平和发展前景制约着未来社区的治理效果，经济发达、地理位置优越的未来社区建设较为成功，而经济较差、位置不优的未来社区建设缺乏动力。例如，浙江省杭州市瓜山社区因其高达96%的租赁率等发展潜力实现了村到城的质变，而衢州市礼贤未来社区借助工商银行贷款才推进未来社区建设。其二，数字技术运用的不充分。从单个未来社区的建设情况来看，除智能养老板块外，智能交通等其它板块的服务设施的操作方式将会为老人带来障碍。例如，浙江省杭州市钱塘云帆社区的智慧交通要求采用APP、微信公众号等方式定制个性化出行服务，忽视了数字失能老人等弱势群体的个性化需求。其三，数字技术运用的不合理。虽然数据的汇集有助于提高社区治理效率，但由于监督管理技术和数据管理技术的不足，大量私人信息被置于公共空间，从而产生信息泄露。例如，浙江省衢州市莲花乡村国际未来社区通过智能手环获取老人的健康、行动等各项信息，老人的个人信息全部显示在屏幕上，未来社区的数据保护工作有待完善。

3.过于注重指标管理

指标管理作为一种治理方式有其特有的效用，但如果过度应用也会导致管理者忽视治理过程的问题。也就是说，整齐有序、美观清晰的数据指标能够实现社区治理的整齐划一；但长期来看，其打造的只是一个井井有条的模块[25]。现阶段，政府在建设未来社区中过度强调“标准先行”，过于注重指标管理。其一，过于强调技术标准。技术标准的产生将会使公共产品变为专利技术，能为技术标准制定者带来利益，但却容易产生“技术锁定”[26]。例如，浙江、山东等多地未来社区都将人脸识别技术作为统一的安全门禁系统标准，而“张口说话”等破解技术对其造成巨大挑战。其二，过于强调数据标准。政府强调收集并利用广大群众的各项数据，而这种“基层数据共享”将会导致政府权力扩张、居民知情权受损。例如，浙江省萧山、河北省雄安新区等试点社区依托BIM、CIM等技术可以实时精确地掌握工程的建设进度、居民的活动情况，但居民却不能同样精准了解政府的内部信息。其三，过于强调管理标准。未来社区提出社区治理的邻里、教育等九大场景，但因不同社区呈现出不同的样态，抽象的管理标准会产生社区治理的“理论—现实”悖论。例如，老旧社区内的建筑设施时间久远，其实际状况远远达不到未来社区对未来建筑场景的要求，老旧小区只能实现邻里、教育等部分场景的建设。

4.社会力量参与不足

企业、非营利组织、公众等社会力量是社区发展的动力源泉，社会力量的参与既有利于增强居民的归属感，更有助于提升社区治理能力[27]。然而受居民知识水平和社区治理机制等因素影响，社会力量的参与远远不足，具体表现为社会总体参与率不高、社会参与度不深及社会参与效果不良。其一，社会总体参与率不高。例如，浙江省第九期创建研讨沙龙仅20万名居民参与，仅占全省常住人口的3.49‰。其二，专业治理知识的缺乏导致社会参与度不深。未来社区多样化的治理场景涉及了建筑、设计等领域的专业知识，而社区居民、非营利组织等其他社会组织由于不熟悉相关的技术知识，便很难深层次参与社区治理，即“无技术者无权利”。例如，浙江省杭州市以“西湖金奖进青年”活动竞赛吸引居民提“金点子”，而竞赛对专业知识的高要求限制了普通居民的参与深度。其三，专门治理机制的缺乏导致社会治理效果不良。由于未来社区治理的制度缺乏专门性和可操作性，当未来社区治理出现问题时不能得到快速有效的处理。例如，在未来社区建设前期，政府相关部门忽略了对土地价格的约束，由此造成的土地过度溢价问题阻碍了未来社区的发展。

5.实际运营成本问题

未来社区治理需要消耗大量的运营成本，包括信息搜集成本、资金耗费成本、时间消耗成本。其一，信息搜集成本大。为实现社区的高效治理，治理前期需要进行社区调研，了解社区的文化特色、经济状况、发展潜力等各项影响因素，进而制定出符合社区发展的未来社区治理方案。例如，在浙江省未来社区政策落地前，浙江工业大学工程设计集团有限公司就开展了未来社区的信息搜集工作，这为浙江省首个未来社区——瓜山社区的落地奠定了基础。其二，资金耗费成本高。升级社区基础设施、集成配置社区服务设施等各项工作需要耗费大量资金，而现有资金主要来自政府财政支持、银行贷款等较少渠道，资金不足难以维持未来社区的发展。例如，浙江省政府计划在杭州市上城始板桥社区的总投资约92.9亿元，其中2020年计划投资24亿元。其三，时间消耗成本长。未来社区治理并不是为了获得短期的利益，它是一项关系社区居民生活质量的长期性工程。因而，只有投入大量的时间集聚社区量变，才能达到社区治理的量变，建成真正的未来社区。例如，在两年的试点经验基础上，浙江省政府又提出瓯海南湖等第三批创建未来社区，进一步探索未来社区的高效治理。

（二）未来社区治理需要处理好四者关系

1.处理好传统与现代的关系

简·雅各布斯（Jane Jacobs）曾指出城市治理是一个连续地从传统迈向现代的过程，但由于早期转变工作的不到位，因而导致地方在社会层面、文化层面以及经济层面失去自己的完整性和特性[28]。反之，如果在未来社区治理过程中处理好传统和现代的关系，不仅有助于传承传统文化、改进现代技术，更有助于促进传统和现代的融合。其一，传承传统文化是实现未来社区高效治理的灵魂。立足于可持续发展的理念，我们认为传统文化的保护和传承需要营造传统和现代的良好关系，促使社区建设者高度重视传统文化，进而推动社区乃至城市的发展。其二，发展现代技术是实现未来社区高效治理的重要力量。从高速发展的角度来看，传统与现代的良好关系为现代技术的创新和发展营造了良好的社会环境，进而保障了社区治理所需的各种社会资源。其三，融合传统和现代是未来社区高效治理的根本路径。从最优治理的目标层面来看，现代技术的发展创新了传统文化的传承方式，塑造了新时代传统文化的新内涵，打造了独具特色的未来社区品牌。

2.处理好政府与市场的关系

政府和市场是未来社区治理的两支重要力量，单独依靠市场调节或政府管制，未来社区难以实现资源的有效配置。为发展经济、保障民生和稳定社会结构，打造“有效市场”与“有为政府”，必须妥善处理政府和市场的关系。其一，经济发展存在着限制性因素。“看不见的手”是增进整体财富的关键，而政府干预能够保障总体经济的稳定增长[29]。政府和市场的参与强弱决定了治理资源的配置，未来社区中存在的“政府威权”虽然在一定程度上提升了社区治理效率，但同样也约束了社区经济的进一步发展，因而需调适政府与市场的关系以实现经济增长。其二，民生需求还没有得到满足。民生工作包括基础保障和升级服务两部分，同样，未来社区的治理工作也需要兼顾居民的基本需求和个性需求。政府所提供的是普遍的兜底性公共服务，市场则能够满足居民的多元的个性化需求，因而需要营造良好的政府—市场关系提升未来社区的治理效率。其三，社会结构呈现出多元化特征。未来社区治理涉及不同的社会群体，呈现出地域、文化、经济等多种差异。社会结构的多元化发展导致公共服务需求的多样化，因而需调适政府和市场的关系以适应社会结构的转变。

3.处理好技术与服务的关系

从“善治”的治理理念来看，技术治理是将公众满意度作为衡量自身治理质量的标准，这就要求社区治理必须运用技术为居民提供优质服务。然而，进入数字时代以来，大多数社区治理转为向居民出售技术，这违背了让居民生活更美好的服务目的。具体来看，在未来社区建设过程中，出现了技术决定论、技术门槛高、技术责任归属不明等一系列技术偏离问题，这说明处理好技术与服务关系的至关重要。其一，技术至上论的影响。在信息时代的背景下，政府将数据考核、指标评测等技术手段作为考核未来社区的治理情况的最优途径，而下级利用自身信息优势遮蔽社区内部真实情况，由此导致未来社区治理的信息失灵。其二，技术使用门槛的提高。罗尔斯认为只有最大化弱势群体的利益，才能够实现社会的公平正义。然而，技术门槛的提高对老人、文盲等社会弱势群体带来不便，忽视了数字技术人本化的服务原则。其三，技术责任归属的不明。由于技术贯穿了未来社区的治理过程始终，技术的服务内容和服务责任处于不确定状态。因此，当社区运行出现问题时，一些本应该由工作者承担的责任，很容易推脱给技术设备问题。

4.处理好社区与居民的关系

居民与他们的社区生活场域密切相关，社区的本源在于社区居民的参与[30]。如果现代化的社区没有满足传统居民的需求，或是居民不主动参与社区治理，抑或社区和居民的不均衡发展，都将会使得未来社区不复存在。居民归属感、社区存在感及均衡发展等都要求妥善处理社区和居民的关系。其一，有助于增强居民归属感。未来社区中存在大量的治理资源，只有广泛的居民参与才能够实现资源利用率最大化。居民参与度受居民的归属感的制约，亟须通过改善社区和居民的关系来增强居民对社区的熟悉度。其二，有助于突出社区存在感。只有未来社区提供出适宜居民生活、满足居民需求的环境，未来社区才具有存在的意义。然而，当前社区供给的部分服务导致居民的处理事情复杂化，背离了居民的生活需求。其三，有助于实现均衡性发展。当前社区的发展速度高于居民的提升速度，社区的现代性和居民的传统性存在矛盾，未来社区只是改善了社区的品质，没有改变社区居民的习惯和视野。

五、促进未来社区高效治理的优化策略

在数字化治理背景下，政府推动实现社区治理的人本化、智能化、绿色化，已成为政府数字治理的重要模式，也是实现社区现代化发展的重要趋向[31]。未来社区是经济社会发展到一定阶段的产物，其治理范围涉及各种各样的生活场景。值得注意的是，当前未来社区治理处于初级发展阶段，它虽有提升社区治理效用的潜力，但也存在偏离原本高效发展目的的倾向。因而，为促进未来社区高效治理，未来社区的治理既需要通过融入居民需求、引入本地文化做好精明增长，也需要通过实施分类治理、提供优质服务、明确评价标准做好精明收缩，从而充分发挥未来社区的治理优势。

（一）未来社区治理要面向社会公众，融入居民现实需求

为避免“悬浮型”治理样态的再次出现，未来社区可以从国家、社区和社会资本三方面施力，真正落实治理重心下移的要求。其一，融入居民对“一站式”医疗服务的需求，制造“国家在场”的治理空间。健康是居民进行生产生活的前提。为拉近不同医疗机构和居民间的距离，国家应借助制度、技术等工具加强信息互通和资源共享，从而打造出网络化的医疗服务机构。其二，融入居民对“终身化”教育服务的需求，搭建“社区在场”的治理平台。教育既是居民的需求所在，亦是社会治理的政策工具。在衔接学校的正规教育的基础上，未来社区通过提供居民感兴趣的课程满足了居民的学习需求，从而拉近了社区居民之间的互动距离，增强了其对社区的认同感和归属感。其三，融入居民对“低成本、高覆盖”养老服务的需求，搭建“资本在场”的治理路径。为扩大养老服务的覆盖面和供给量，需增强社会资本力量的参与，在保证养老服务供给普惠性建设的基础上达到盈利拐点，进而推动社会资本由参与者向主要承担者的角色转变。

（二）未来社区治理要引入本地文化，丰富构建特色场景

本地文化是未来社区的重要组成部分，“反规划”理念也要求我们在丰富未来社区治理的特色场景时必须以文化完整和文化连续为前提，打造出兼具未来科技特色和传统文化特色的未来社区。其一，借助政策制度来保障未来社区的基础文化设施建设。为提高未来社区的治理效率，规划部门要进一步出台社区文化服务设施建设制度，为社区文化室、社区文化街等公共活动空间的建设提供政策保障，拓展城市规划管理监督的基本权力。其二，引入智能技术来推动未来社区的科技文化活动发展。为进一步推动文化升级，实现传统文化的转型发展，未来社区治理可以引入智能打卡等高科技技术，借助云端文化共享、云端活动运营等方式提升居民的活动体验感。其三，寻找文化亮点来实现未来社区的传统文化产业建设。未来社区治理应同时兼顾本地文化的注入与发展，持续发挥本地文化的影响。在展现本地文化突出特色的同时，通过整合汇聚多重文化因素，推动分散式文化逐步发展为整体式文化产业，不能让本地文化只成为一种转瞬即逝的社会现象。

（三）未来社区治理要实施分类治理，提升社区有效治理

由于经济发展、地域资源等现实情况的约束，社区的基础设施现状、周边环境状况等都存在差异。资源存量的差异决定了未来社区需要不同的治理途径，而在明确资源现状的基础上做好未来社区的分类治理是推动实现城市治理现代化的前提。其一，以理论指导提升未来社区的分类治理高度。未来社区的产生确实提升了社区的治理水平，但仍然存在理论指导滞后等不足。理论与实践的发展差距要求相关专家、智库积极关注未来社区治理，可以是改进已有的协同治理等治理理论，也可以是探索建立新的治理理论。其二，以实地调研探索未来社区的分类治理逻辑。在以社区为城市治理单元的社会中，我们需要掌握社区的内部状况，通过整合分析社区的经济、文化、居民个人的情况，我们才有可能增强未来社区治理的理论与实践契合度。其三，以示范引领增强未来社区的分类治理效能。“形式—条件”的分析表明环境因素会影响未来社区的治理效能，全面建设未来社区具有不确定性。而以试点方式探索未来社区的治理经验，以局部改革实现未来社区治理的渐进扩散，能够在降低改革风险的基础上发挥出未来社区治理的辐射作用。

（四）未来社区治理要提供优质服务，保障居民合法权益

作为社会发展的缩影，在未来社区治理过程中存在着“居民对优质服务的向往与供给的不充分的矛盾”。为达到增加“全体的最大幸福”这一目的，社区服务实践需针对不同人群来提升社区服务质量。其一，完善社会救助和福利服务。罗尔斯的“最大最小原则”要求我们在未来社区治理中必须关注老年人、儿童、残疾人、社会贫困户和优抚对象等弱势群体，为其提供物质层面和精神层面相结合的救济方式，探索建立并完善面向弱势群体的未来社区的救助体系，从而在未来社区治理中保障最弱群体的利益最大化。其二，完善便民利民服务。针对社区居民，未来社区的建设者要重视居民诉求，提供衣食住行等方面的日常生活服务。其三，完善社会化服务。针对社区单位，政府要重视提升领导人的专业化水平，加强专业人才的引进和在岗员工的培训，确保未来社区的服务供给质量。其四，提升再就业服务和社会保障社会化服务水平。针对下岗职工，未来社区负责者既要做好社区内部信息统计工作，也要联合就业服务培训机构改善下岗职工的就业观念和业务素质，从而推动实现下岗员工的再就业。

（五）未来社区治理要明确评价标准，实现社会价值效益

未来社区治理的工作呈现出复杂化、动态化的发展趋势，衡量治理工作质量的难度逐步增大。为进一步实现未来社区治理的社会价值效益，我们需要建立可视化、全面化和形象化的评价标准，使得未来社区的治理内容能够被公民看得见、看得全和看得懂。其一，构建“内容全面”的评价标准，实现综合化的社会价值效益。当前浙江省试行的评价指标是以未来邻里等九大场景为标准设计的，但除此之外我们还可以提出未来工厂、未来科创等场景。显然，已有的指标体系存在“非完全性”，为此未来社区治理的评价指标应当从经济、政治、文化、社会、生态的治理体系中进行提炼。其二，构建“目标量化”的评价标准，实现可视化的社会价值效益。在掌握服务对居民的影响程度、技术应用程度等内容的基础上，政府应依据约束性和引导性的指标内容完成程度赋予相应分值或权重。为确保评价指标权重的准确度，需采用AHP等修正方法计算验证指标权重。其三，构建“管理科学”的评价标准，实现可靠化的社会效益。为保障评价标准的科学性，未来社区可以采用“政府+专业测评机构”的双重测评方式，以及对同一社区的情况进行历时研究，从而保障评价主体和数据收集工作的可靠性。

六、结论与讨论

未来社区是在数字化时代实现社会治理现代化的必然趋势。近期，浙江省政府办公厅印发《关于全域推进未来社区建设的指导意见》，明确要求到2035年基本实现未来社区全域覆盖。可以说，未来社区之所以被万众瞩目，是因为其戳中了当代社区发展中出现的一系列问题。未来社区始终处于动态发展过程中，其实现了社区治理从“造房子”到“造社区”再到“造生活”的华丽转变。本文的研究贡献在以下三点。其一，重新解读了“形式—条件”的理论内涵。以往学者更多的是关注条件形塑了形式，极少部分学者关注连接条件与形式的调节机制。本文借助未来社区的运作逻辑，明确提出形式受到结构、制度、技术、服务及系统等因素构成的调节机制影响。其二，丰富了社区治理的研究内容。国家和省政府层面都高度重视社区的现代化建设，各地都陆续落地未来社区方案。本文对试点未来社区的研究既响应了国家政策，又顺应了城市化的时代发展。其三，奠定了未来社区的学术研究基础。本文采用“形式—条件”框架研究未来社区，为学者们进一步探索未来社区治理奠定了基础。

尽管如此，本文仍然存在许多不足之处。首先，立足于普遍性研究而非特殊性考察。我们是从全国未来社区治理的普遍意义上进行的研究，因而，在处理单个未来社区的治理问题时，难免会遇到特殊性问题。普遍的规律不能够解释特殊性问题，因而，或许可以进行个案研究以形成针对性的处理方案。其次，着眼于单维动态分析而非三维立体研究。事物的发展受到要素—时间—空间的三维影响，未来社区治理的研究需要进行多维的动态分析。然而，我们的研究更加侧重要素维度的剖析，认为未来社区治理受到经济社会结构、国家政权建设及现代科技发展的影响。本研究缺乏从时间维度对未来社区治理历史和预期的研究，也缺乏从空间维度研究不同区位的地理特征对未来社区治理的影响。此外，在未来社区治理前期，浮现出城市运营商与城市开发商的目标悖论，即管理效率最优与利益效用最大的目标冲突。因而，在之后的未来社区治理过程中，学者们需高度重视对典型的未来社区治理进行个案研究，重视从时空角度分析未来社区的治理现状，更重要的是将未来社区治理作为一项长期性工程，始终保持对美好生活的向往。

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D638

A

1008-4479（2023）06-0062-13

2023-02-20

浙江省哲学社会科学规划“省第十五次党代会精神研究阐释专项课题”（2022）“在共同富裕先行和省域现代化先行中数字弱势群体的权益研究”

沈费伟（1988—），男，浙江湖州人，杭州师范大学公共管理学院副教授、硕士生导师，浙江省高校青年领军人才，浙江省之江青年社科学者，主要研究方向为乡村治理与政府管理；

杜 芳（1998—），女，河北石家庄人，杭州师范大学公共管理学院硕士研究生，主要研究方向为乡村治理与政府管理。

责任编辑 范瑞光