集体土地产权制度改革的公共价值管理逻辑与实践——以黑龙江省为例

高 红，刘凡熙

（1.黑龙江大学政府管理学院，哈尔滨 150080；2.习近平经济思想研究中心研究一部，北京 100000））

近年来，黑龙江省以打造城乡融合发展的新格局为重点，着力完善集体土地所有权、承包权、使用权和经营权权益合理分配和有序流转的制度体系，推进从以小农户和家庭农场为主的粗放型经营转向以农业合作社和企业化主体为主的专业化、科技化、精细化和产业链化经营，充分挖掘和打造黑龙江省农业经济和集体经济的资源禀赋优势。可见，在黑龙江这个农业大省和国家粮食储备重要基地，推进集体土地产权制度改革需要综合考量国家和地区发展的多重战略目标，以及围绕集体土地所承载复合功能的多维利益博弈。

一、集体土地产权制度改革的公共价值管理逻辑解析

（一）集体土地产权制度改革的公共价值管理意蕴

根据穆尔的公共价值管理战略三角模型，“公共价值”是依据对公众集体偏好的排序而确定的组织任务或目标；“支持环境”指保障和促进公共部门与多元社会主体良性互动的制度环境和政策体系；“运作能力”指公共价值再生产过程中资源的充足性、机制的运行效能和人员的执行力等。而集体土地产权制度改革正是国家、集体和农民等多维利益主体持续博弈的阶段性公共价值选择，因而能否实现与时俱进的转型与公共价值再创造是集体土地产权制度改革的核心所在。事实上，随着集体土地所有权弱化的地权个体化，以及由“村级公司、合作社或政府”统合农村地权“再集体化”的推进［1］，当前农村人们对土地产权的认知维度，正由“政治主导”逐步向“政治、经济与社会文化”三重维度并存的公共价值再生产转型［2］。例如，资源匮乏型村庄可依靠村庄的社会资本、自主治理规制创新，以及多样化的股权配置方式共建公共池塘资源，为新型集体经济内生发展积累资源［3］。

从公共价值管理的逻辑来看，集体土地产权制度改革是公共价值再生产的动态过程，因而对改革实践公共价值管理“运作能力”再生产功能的考察，对于持续调整和优化集体土地产权制度改革的公共价值目标，进而不断健全集体土地产权制度改革的公共价值管理“支持环境”具有重要的理论创新和政策实用价值。据此，本文按照“运作能力再生产—公共价值目标再定位—支持环境再建构”的逻辑线索，以黑龙江省集体土地产权制度改革为例，探索建构“集体土地产权制度改革公共价值管理三角模型”（见图1）即从公共价值管理“运作能力再生产”的视角，系统考察黑龙江省集体土地产权制度改革的“资产处置与运营、产权配置、产权交易、产权抵押融资”能力，进而探索基于改革实践需求的公共价值管理目标再定位和支持环境再建构路径。

图1 集体土地产权制度改革公共价值管理三角模型

（二）集体土地产权制度改革公共价值管理三角模型的应用逻辑

作为社会主义公有制的重要组成部分，集体土地产权制度改革要在系统梳理国家与集体经济组织、集体经济组织与其成员关系的基础上不断完善其公共产权治理结构，即“集体所有”来自新中国成立初期农村土地的社会主义改造，而家庭联产承包责任制改革的成功正是在于实现了“集体共有—家庭承包权私有”的二权分离。“公共产权”属性的出现和强化则是为了平衡和制约“共同所有的集体利益和私人所有的使用和经营权益的短视效应”，增强集体土地利用开发经营模式的抗风险能力和可持续发展韧性，从而通过为集体土地“承包经营权”增信赋能提升其市场交易和投融资价值，进而实现“承包经营权增值+集体共有产权壮大+公共产权提质增效”的良性循环。可以说，国家自上而下推进集体土地产权制度改革体现了通过放权、分权来激励地方政府更好行使土地权利，并承担相应责任的政策目标，但因工业化、城镇化发展需要，往往导致各地形成了时间上有先后、空间上有分异的土地收益分配结构。这就需要国家不断健全中央和地方政府纵向间、横向间，以及政府、市场和民众之间关于土地产权的多维治理结构，以持续优化和有效输出公共价值目标。

从集体土地产权制度改革的公共价值管理“支持环境”建构来看：一是加强集体土地所有权主体的组织机构和职能建设，即从提升集体土地产权配置效率出发，重点强化集体经济组织作为集体土地所有权主体的综合运营和监督管理职能，如建立科学评估、适时更新、动态调整的集体土地使用费定价体系，制定差别化的有偿使用标准和缴费办法，以提高集体土地资源集约节约利用和市场化配置水平。二是调整完善“集体成员”权益共享的利益分配促进机制，既要通过打造专业化、现代化、规模化、品牌化的集体经济新业态，做大做强“集体共同利益”，又要在兼顾农村居民、新型农业经营者、社会投资主体等多元利益诉求基础上，调整完善集体经济组织成员权益分配制度。三是打造持续赋能集体土地产权的数字化技术支撑。从农业转型升级层面来看，正是由于我国工业制造业的快速发展和信息数字技术的持续更新，为集体土地综合再利用、再开发的使用价值增值提供了更多的机会和途径，从而催生了集体土地产权分化、分配、流转、交易和抵押融资改革的时代任务。因而应积极探索将各种数字信息技术应用于集体土地产权制度改革全流程的方式方法，以全方位提升集体土地使用价值。

二、黑龙江省集体土地产权制度改革：公共价值管理“运作能力再生产”

目前，黑龙江省9968 个集体经济组织组建了股份经济合作社或经济合作社，占集体经济组织总数的99.8%。根据《2020年中国农村政策与改革统计年报》，黑龙江省改革试点量化资产总额3552987.1 万元，年末资产总额6773459.6 万元，确认成员数1766万多个人，累计分红总额46500.9万元，分别占全国总数的2.3%、1%、2%和0.1%［4］。可见，黑龙江省农村集体经济的基础和经营收益尚有较大的上升空间，急需集体土地产权制度改革的持续深化来焕发集体土地市场的活力。

（一）提升集体资产处置和经营能力

由于地域、气候和前期经济积累等多种因素的限制，黑龙江省整体经济发展相对滞后，从而使对城市经济发展有较强依赖的农村集体经济难以有良好的经济表现。例如，能够有效组织和经营农村集体资源的乡村占比很小，很多农村出现了地广人稀、农地经营收益低下，集体经济积累日渐萎缩等现象。针对这一现状，黑龙江省坚持集体土地“三权分置”的市场化改革思路：首先，集体资产清查。黑龙江地区的集体土地产权制度改革具有较为典型的“自上而下”的政治主导特色，在各地的改革实践中相关行政和业务部门发挥着重要的组织落实和监督管理责任，同时县、乡、村的各级党支部也发挥着核心领导作用，并在科学分类的基础上对相关账目和资产进行财务规范化处理。其次，对各类经济合同进行统一规范和标准的清理归档工作，进而重点解决村集体负债问题。黑龙江省加强了对各类欠款的收缴，并通过专业合作社的多种经营开辟集体经济创收渠道；借助商业和金融资本参与股权分红等债务清偿方式，成功化解村级债务33 亿元。最后，在清产核资的基础上积极探索闲置资产再利用、再经营方式，确保集体资产保值增值。事实上，对于许多发展相对落后的地区，集体资产再利用方式及其可持续开发经营模式的创新具有更为核心和根本性的作用。也就是先要有增量价值的上升空间，才能真正实现集体土地产权的可交易性。

（二）强化集体资产的产权配置能力

一是重新核实集体成员身份的合理合法性，并建立个人档案。如对确认成员身份所依据的材料予以一户一档、保存备查，同时对认定结果有争议的当事人给予必要的司法救济，从而有效缓解集体土地产权配置过程中可能产生的各种权益纠纷。二是在兼顾农民财产权益、对集体的贡献和集体发展需求的基础上进行股权设置。黑龙江省克山县规定以实现集体共同利益为目标的集体股占比原则上不得超过30%，以实现多元利益主体财产收益和成员权益的成员股占比不低于70%，又将成员股细分为基本股、劳龄股、计划生育奖励股、复员军人优抚股等。较为全面地结合了不同利益主体和集体发展的利益诉求，民众的接受度较高，减少了改革阻力和行政执行成本。三是以集体经济组织治理结构的完善为股权增值提供组织保障，同时加强股权权益配置的制度建设，为集体资产经营和财务管理的规范化、民主化提供制度保障。例如，《黑龙江省农村集体经济组织条例》规定，集体经济组织治理结构由成员大会、理事会和监事会组成；集体资产股权设置分为集体股和成员股两种；政府拨款形成的农村资产归村集体经济组织所有；不得为本集体经济组织以外的组织和个人提供担保；较大数额资产处置要在公开的农村集体产权交易平台进行竞争交易等。

（三）丰富集体资产的产权交易服务能力

一是初步建构了满足多层次供需主体需求的集体土地产权交易市场。根据《2020 年中国农村政策与改革统计年报》，截至2020 年年底，黑龙江省建成乡镇土地流转服务中心472 个，土地流转市场37 个。随着这种公开化交易平台的公共信用保障，集体土地的产权交易主体将逐步突破村域、市域和省域的地域限制，不断提升集体土地产权交易的频率和效率。二是初步明确了集体经济组织运营管理收益的公共物品支出责任，以强化集体土地所有权收益的公共价值再生产能力。例如，哈尔滨市阿城区松峰山镇将全镇承包费收入全部用于集体经济再增收和公共基础设施建设上，并规定每年预留资金总额的20%作为村集体发展基金。三是探索“有偿代耕”协同服务方式。例如，松峰山镇以稳定农业生产为目标，通过各级党委统筹规划和相关业务部门的协同共建，有效加强了纵向与横向各个行政和业务部门之间的信息对接与协同工作能力，以快速促进农户、农业经营者和农产品销售体系的联动，从而极大地稳定了农地承包经营权的产权价值。目前，黑龙江省农村产权交易中心网络交易平台已正式上线，可实现信息发布、招投标报名、交易和结算的全流程在线运作，但从整体运行效应来看，尚存在监管职能缺位、交易平台重复建设和无序竞争以及产权交易服务形式单一、标准不统一、缺少地域特色等问题。

（四）创新集体土地产权抵押融资能力

黑龙江省部分县市推进了集体土地“四权”抵押贷款改革，即由金融部门会同农经部门、村委会和借款人等，协同对抵押土地的经营权、种植作物的预期收益权、农民财产权和机动地抵押担保权进行价值评估和全程监督，银行按评估价值的70%放贷。例如，黑龙江农村信用社、中国农业银行等6 家金融机构在克山县开展了土地承包经营权抵押贷款业务，全县农村信用社已为各类经营主体办理农民财产权益抵押贷款5000 万元；通过创新机动的抵押担保模式，每年为经营主体提供贷款担保5 亿元，增加村集体收入500 万元。可见，多部门主体的共同促进和协同监管，不仅创新性地拓展了可用于抵押融资的集体土地产权类型，而且通过多主体、多层次价值产出评估强化了集体土地产权的金融属性；抵押融资协同监管机制的完善则为集体土地产权公共信用的强化提供可靠支撑，从而促进金融机构降低抵押贷款利率、延长抵押贷款期限、提升抵押贷款额度等。但需要注意的是，随着集体土地产权抵押融资权能的不断增大，必然会加剧集体土地经营收益风险对集体土地所有权及其相应权益的冲击，因而亟须加快健全基于集体土地经营效益评估的金融风险分级分类及其防控机制，以完善集体土地产权“赋信授能”体系。

三、健全集体土地公共产权治理结构：公共价值管理“目标再定位”

从公共价值管理的逻辑进路来看，黑龙江省集体土地产权制度改革通过清产核资基础上的资源再利用创新、产权配置的有序组织和机制化、产权交易平台和服务的多样化发展、集体土地产权抵押融资权能的拓展，有效地保障了改革实践的公共价值管理“运作能力”，但仍存在受限于地域经济发展水平和地缘区位的内生发展动力不足、人口外流导致的集体产权要素集聚功能有限、产权交易服务功能相对单一、集体土地产权金融服务制度体系不健全等问题掣肘，而且随着乡村振兴、新型城镇化建设和城乡融合发展战略的持续推进，在不断为农村经济注入新的活力的同时，必然会对集体土地产权制度的完善提出新的需求和挑战。这就需要进一步健全集体土地公共产权治理结构，以加强对集土地产权制度改革“公共价值”目标的再审视和再定位。

（一）集体土地公共产权治理结构：政府部门与集体经济组织关系梳理

《黑龙江省农村集体经济组织条例》初步明确了集体土地产权制度改革过程中行政和行业主管部门之间的权责关系，构建了以“县级以上农业农村行政主管部门—乡（镇）人民政府、街道办事处—农村基层党组织领导下的集体经济组织”为主，以县级以上财政、交通运输、税务等有关部门为辅的行政监管和多部门内部联动的改革推进链条。2023年1月3日，十三届全国人大常委会第三十八次会议对《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》进行了审议，明确了国务院农业农村主管部门—县级以上地方政府农业农村主管部门—乡级人民政府（街道办事处）的管理链条，并要求建立农村集体经济组织工作综合协调机制。规定农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，并履行集体土地“三权分置”的监督管理者、经营者、利益分配者等三大权责，从而初步建构了“国家政策规划—地方政府组织推进和监督管理—集体经济组织自主经营和分配”的集体土地公共产权治理结构。同时提出国家通过财政、税收、金融、土地、人才以及产业政策等促进农村集体经济组织和集体经济发展的总体策略。

（二）基于集体土地公共产权治理结构的公共价值目标优化

由于集体土地产权兼具实现和满足城乡融合发展公共利益诉求的“纯公共物品属性”以及由“村民小组、村级、乡镇级集体”共同所有的分大小、分层级的“准公共物品属性”。而作为地区性的经济组织，其首要任务就是如何充分运用当地经济社会资源禀赋打造特色产业链，为此各级集体经济组织必然会积极寻求市场化、产业化、集群化的发展道路，这也必然要求集体经济组织承担更大的投资经营风险，但从短期来看，由于全球经济受新冠肺炎疫情影响的整体下行趋势在相当长的一段时间内难以缓解，集体土地开发运营面临更加严峻的市场竞争和有效需求不足等问题。亟须通过公共产权治理结构的完善，建构“政经分离、政事分开、政企分开”以及集体所有、多主体投资、多元经营、多种收益分配方式相结合的新型集体经济形式。为此，国家和各级政府职能部门应系统梳理城乡融合发展的“堵点”，将农村集体土地开发利用规划纳入城乡融合发展整体规划，有序引导和促进集体土地高效开发利用，以打破“集体所有”的地域和团体利益的封闭性，使集体土地价值更及时地分享到城市经济的外溢效应，并获得可持续的保值增值保障。城市经济也将由于城乡融合发展的集体和国有土地综合开发政策工具的丰富，获得更多的发展空间和转型机会。

四、深化集体土地产权制度改革：公共价值管理“支持环境再建构”

穆尔主张“公共管理者应及时找出可能影响组织运作的潜在变化，并基于问题导向和新程序、新技术的综合运用来进行战略创新，以重新定位和调整优化组织功能及其运行机制”。因此，亟须加强对集体土地产权制度改革的组织和利益分配机制保障，以及数字化技术支撑建设等“支持环境”的深入探索，以促进具有中国特色的集体土地产权市场的高效运行。

（一）集体土地产权制度改革的组织机构和职能建设

1.集体土地所有制的组织机构优势

黑龙江省集体土地产权制度改革实践表明，农村土地自由流转市场容易出现小规模、细碎化等导致的土地流转效率低下问题。相比之下，集体土地所有制在降低市场交易成本、提高小规模细碎化土地流转效率方面具有一定优势。一是集体经济组织具有掌握当地土地流转需求信息的组织优势，使有流出和流入土地需求的农户和新型农业经营者更便捷和快速地达成流转合约，从而有效提高土地流转合约签约率。二是集体经济组织可通过土地置换、收储等方式，将分散的土地进行连片整理、土壤改良、健全科技务农配套设施，从而通过促进集体土地的规模化、生态化和科技化开发经营提升其流转价值。三是集体经济组织可以以“土地银行”的形式把零碎、短活期的“存入”土地变为规模化、长期稳定的“贷出”土地，或对连片规模化流转的土地通过签订包含土地质量等级鉴定与处置的完备条约来防控短期经营风险，从而持续增加集体土地经营权收益。四是集体经济组织可以通过统筹规划、产权交易服务、提供公共产品等方式，降低集体土地流转成本、完善和健全集体土地产权市场监管体系及其运行机制，从而促进集体土地产权主体有序发展、规范化运营。

2.强化集体经济组织的集体土地产权配置和经营职能

为了稳定农户和经营者心理预期、规避各种投机心理，以更好地发挥优化生产要素配置效率的功能，可将市场化的“有偿承包制”引入承包权配置和流转过程，从而增强承包权使用者审慎使用承包资格，并促使其不断向更加高效的利用方式集聚，以自发实现和保障土地承包权、经营权持续流向作为新兴生产力代表的新型农业经营主体。为此，要以法定化、标准化、清单化的方式明确集体经济组织应履行和承担的集体土地产权配置和经营职能。如健全集体土地产权分配、流转和投融资的风险监测和预警机制，即结合科研机构对土壤肥力的定期检测评估，金融机构对承包地和宅基地抵押融资债务风险评级，制定并动态调整村规性集体土地承包权和宅基地使用权分级分类配置条件和标准，统筹规划承包地、宅基地、集体经营性和公益性建设用地、机动地等土地资源使用方式的转换条件、置换标准等，并健全专业化土地收储服务和集中连片整治机制，以便为农业规模化经营和田园综合体等新发展需求提供充足的用地指标。鼓励集体经济组织以土地入股的方式与科研机构等公益组织或市场主体联合建立各类农业发展配套服务平台。

（二）集体土地产权制度改革的利益分配促进机制

1.宅基地使用权益分化及利益分配矛盾的启示

由于黑龙江省农村外出务工人员较多，因此也存在宅基地闲置和使用效率低下以及财产权益难以实现等问题。调研表明，黑龙江省农村宅基地在配置和使用过程中，尚存在集体经济组织成员身份丧失与土地产权收回规则不明、集体经济组织成员身份取得与土地产权流转规则不足、集体经济组织成员身份转变与土地产权继承规则不畅、集体经济组织成员身份与不同土地产权保障规则不清等问题，因而亟须研究各区域相对统一的宅基地“使用权”权益分配机制和分配标准，以兼顾城乡居民多样化、多层次、多种形式的居住和经营需求。如浙江德清、广东海丰、山东平度等地，鼓励农户将闲置的宅基地和农房以合作、出租、转让等方式流转给社会主体，并依托当地特色生态和人文环境发展民宿、康养、电商、田园综合体等新兴业态。可见，在兼顾城乡多元利益主体多样化利益诉求下的农村宅基地“所有权—资格权—使用权”三权分置改革，将是进一步深化集体土地产权制度改革的重点任务。

2.集体经济组织成员权益分配机制的建构机理

由于集体土地公共产权是建立在新中国成立初期农村土地私有制的社会主义改造基础上的，因而在坚持集体土地所有权的农村集体共同所有的同时，农村“集体”的利益共同体边界和农地承包权的资格都应与历来的承包权分配保持制度上的衔接性和连续性，即农村“集体”是一个具有类似于“俱乐部类公共产品”的利益共同体，因而此类组织的有效运行既在于充分保障“俱乐部原有成员”的集体土地承包经营权益以及集体经济组织成员权益长期稳定不变，又在于及时适应城乡经济社会发展的变化，适时调整农村“集体”的准入和退出标准，从而使“集体利益共同体”的组织边界和组织规模适配，以不断提升此类公共产品供给机制的产出绩效［5］。同时应明确村域集体公共物品供给主体、资金来源、受益范围、评估标准、评价方式与动态调整机制，以持续丰富村域集体公共资源和价值共识，即应分类健全依身份、依贡献的集体经济组织成员权授予条件、标准、流程、退出或转让规制，以及各类各级成员权所对应的权益和权能，从而使集体成员权制度“通过有效控制集体规模以维护集体共同利益”，并发挥“基于集体经济发展的人才、科技和资金等需求分类吸纳和管理集体经济组织成员”的管理功能。

（三）集体土地产权制度改革的数字化技术支撑

1.集体土地产权制度改革的“数字化”动力及局限

数字农业转型的产业动力是集体土地产权制度改革的重要推动力。根据《“数字龙江”发展规划（2019—2025 年）》，黑龙江省部分市县及垦区将在资源禀赋优势支撑下率先实现农业现代化，《黑龙江省“黑土优品”农业品牌标识管理办法（试行）》将对授权使用“黑土优品”农业品牌标识的产品实行“一物一码”数字化管理，并加强对品牌标识使用合规性的动态监控，从而因提升集体土地的使用价值而强化其产权交易和投融资权能，但黑龙江省数字农业发展能力还较弱：一是农业全产业链数字化建设系统性、协调性较差。虽然黑龙江省绝大多数市县已初步建立了自己的电商产业园，但农产品耕种生产环节的数字科研攻关和实践应用还存在较大不足，未充分发挥提升农业生产效率和农产品经济价值的功能；农业数据采集系统建设的参差不齐和标准不统一，不仅难以提升农产品电商平台的品质和品牌效应，反而增加了数字化硬件和软件投入的运行成本。二是数字化农业科技创新动力不足。虽然近年来黑龙江省也涌现了不少返乡创业的新型农业经营者，但大多是从事农副产品再加工的小微企业，具有较高原创科技实力的行业领军企业较少，从而加剧了黑龙江省数字农业技术以引进为主的路径依赖。三是数字农业建设缺乏与现有农业农村生产条件和需求的深度融合，即尚不能满足分散化、多层次、多样化、多目标的农业数字化经营需求。

2.“数字化”赋能集体土地产权制度改革的路径

一方面，黑龙江省应重点打造以“信息感知、定量决策、智能控制、精准投入、个性服务”为特征的智慧农业生产技术体系、农业知识智慧服务体系和智慧农业产业体系，推动农业全产业链和数字技术的全方位深度融合，从而为不同规模的农户经营主体提供差异化的数字农业技术支撑平台，使更广大农业经营者分享到数字农业科技成果。同时，应通过税收减免、财政补贴和贷款优惠政策等增强数字农业投资对社会资本和农业科技人才的吸引力，充分发挥黑龙江省高校与科研院所的技术支撑优势，焕发黑龙江省农业科技和经营的自主创新活力。另一方面，应建立健全黑龙江省全域集体土地产权确权、交易和投融资一体化网络运营平台，并探索完善各个管理节点数据信息的搜集方式、定性与定量评估指标、数据分析模型、风险评估级别分类及政策干预工具箱等技术性规定。同时促进数字化投融资平台与市场化主体对接，以更好地解决集体闲置土地的“信息孤岛”以及使用权流转对象有限、流转程序不规范、流转权益难保障等问题，从而使集体土地承包经营权、使用权等成为具有良好信誉的交易品和抵押品，以形成由分散化、多层次、多样化的市场化主体共同参与和促进乡村振兴的城乡融合发展新格局。