“三权分置”改革背景下吉林省农地与金融融合发展研究

柳明花

（1.长春金融高等专科学校教务处，吉林 长春 130124；2.吉林省科技金融研究中心，吉林 长春 130124）

“三权分置”是中国特色社会主义实践探索的产物，是家庭承包经营制度适应经济社会发展要求而不断变革创新的结果，它孕育于中国国情，着眼于解决现实问题，具有深厚的实践依据、丰富的创新内涵和重大的政策意义。“三权分置”是对农村土地产权制度的创新，是农村土地集体所有制有效实现形式的拓展。［1］因资源禀赋、经济社会发展水平、人地关系等方面的地域差异，催生了多元化经营主体与土地三权之间结合的不同路径。

吉林省作为农业大省及农业强省，一直以来肩负着国家粮食安全战略的重任。在“三权分置”改革背景下，如何更好地将土地要素资源与现代金融融合发挥合力，形成吉林省在三农领域金融综合改革的样板经验，对于全国农地金融发展模式的探索具有重要实践意义。

一、农地金融理论分析

（一）基本概念的界定

土地金融是指以土地所有权、承包权和经营权为基础，产生的筹集、融通和结算资金的金融安排。农地金融是指购买或租赁农地，对农地开垦和整治、建设农田水利、土壤改良，购买牲畜、肥料、农机具以及进行农业经营活动而产生的资金融通。

中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中明确“三权分置”是指农村的土地集体所有权、农户的承包权、土地的经营权这“三权”分置并行。在家庭联产承包责任制下，土地所有权归集体所有，土地承包经营权归农户所有，即所谓的“两权分离”。现阶段，农民无论进二、三产业还是进城市，离村不离地，农民对土地的特殊情结使其不愿意放弃土地承包权，并希望享有土地经营权所带来的收益。“三权分置”就是将土地的集体所有权、农户的土地承包权及农户的土地经营权三者统一于农村土地的基本经营制度。

（二）关于农地金融的理论综述

农地金融研究始于重商主义，发展于古典学派。自20世纪五、六十年代开始，地租理论、产权理论、农村金融市场理论等开始影响发展中国家的农地金融实践。我国学术界对中国农村土地金融（简称农地金融）制度不论是理论上的探讨，还是实践方面的总结提升均进行了深入的研究。因研究基于中国农地金融实践，因此具有较强的中国特色，反映出农地金融领域取得的中国经验。

现有文献既有对国外农地金融的借鉴与探讨，也有对我国农地金融制度的深入研究。国内学者对“三权分置”相关内容的研究和分析主要分为三个阶段。第一阶段（20世纪90年代末到本世纪初）主要分析了“三权分置”中三种权利的界限和联系（黄伏昌，1996；韩俊，1999）；第二阶段（20世纪初期到2012 年）构建“三权分置”的农地产权制度的研究（刘志刚，2003；邓晰隆，2009）；第三阶段（2013年至今）研究更加多样化，以发展“三权分置”的农地产权制度为主基调（张红宇，2014；刘晓玲，2017；叶兴庆，2015）。由于土地融资的背景、农村金融市场发展等因素的地域性差距较大，导致“三权分置”背景下农地与金融融合发展的地域性研究相对较少。

二、吉林省农村土地基本现状

（一）吉林省耕地分布结构

吉林省总体生态环境呈特殊的多样性和相对的整体性，而且可恢复性和保护程度较好。根据2021年公布的吉林省第三次国土调查报告，吉林省耕地面积为749.85万公顷，合计11 247.75万亩，耕地占全国的4.4%左右，在全国排名第五。截至2022 年6 月，保护性耕作技术实施面积达到4 000 万亩，吉林省保护性耕作面积位居全国第一。黑土地耕地面积9 811.01 万亩，占全省耕地总面积的87%。其中，典型黑土区耕地面积7 202.4万亩，占全省耕地总面积的64%。基本农田保护率86.9%，人均耕地3.05亩，是全国平均水平的两倍多。

（二）吉林省土地确权情况

土地确权工作是推进农村土地集约化，推动土地流转的重要保障和基础性工作。同时，土地确权关系到农民群体权益，是推进农业现代化的关键举措。［2］吉林省对农用地、农村集体经营性建设用地、宅基地三块地的确权工作一直持续推进，全省共有9 026 个涉农村开展土地确权工作，占总数的97.3%；实测面积8 761万亩，占耕地总面积的93.3%；确权到户的承包耕地面积6 701万亩，占实测面积的76.5%。截至2021年底，吉林省农户重新签订土地承包合同共计338.5万份，颁发农村土地承包经营权证共计324.7万，整体颁证率达95.9%以上。

（三）吉林省农村土地流转现状

农村土地流转能够促进土地的规范化、专业化、集约化发展，是农业规模化、现代化的基础。2021年全国土地流转面积达到5.55亿亩，吉林省排名第十。农村土地流转周期占比最大的为10—20年区间，占比值为37%。农村土地流转形式中转让占比为49%，出租为41%，其他合作、入股等方式较少。2012年之前，土地大部分流入到农户手中，之后土地流转入其他主体的比例持续提升，同时流转入企业的面积也持续上升。虽然整体土地流转数量增加，但是比例结构也日趋多样化，流转入专业合作社的面积也在持续增加中。农村土地不同类型交易量中，耕地占比最大，比例为47.25%；其次为林地、草地、养殖用地和园地。因此，耕地在土地流转市场中占有重要的地位，也是土地流转最重要的类型。

随着土地流转速度和进程不断加快，流转后土地的使用用途也在发生结构性变化，用于非粮食作物的面积占比较高，流转后耕地面积非粮化倾向较为明显。土地流转的总体水平、发展进程与土地政策的演变息息相关，土地集约化管理提高了农业集约化水平，土地流转更多地体现了农村经济发展的程度，也是生产力发展的必然结果。

（四）吉林省高标准农田建设情况

2021年吉林省新建高标准农田504.17万亩，全省累计建成高标准农田4 034万亩，占全省总播种面积的47%。［3］全国主要农作物耕种收综合机械化率为72%，吉林省则达到92%，农业科技进步贡献率59.4%。高标准农田建设的科技化、信息化、标准化、生态化、集约化切实提高了农业机械化程度。其中，“梨树模式”推广保护性耕作达到2 800万亩。《吉林省高标准农田建设规划（2021—2030年）》中提到，到2025年全省建成4 819万亩高标准农田，改造提升379万亩高标准农田；到2030年建成5 832万亩高标准农田，改造提升1 048万亩高标准农田。将高效节水灌溉与高标准农田建设统筹规划、同步实施，规划期内完成242万亩新增高效节水灌溉建设任务。吉林省高标准农田数量的大幅提升，将极大促进农业现代化推进的速度。

（五）吉林省粮食产量分布

吉林省粮食总产量稳步增加，2018年粮食总产量3 632.7万吨，到2022年增加到4 080.8万吨。尤其是长春市、松原市、白城市和延边朝鲜族自治州粮食产量增幅明显，长春市的粮食总产量由2003年的702万吨增长到2021年的1 236万吨（见图1）。

图1 2003—2021年吉林省各市（州）粮食产量

三、吉林省农村金融发展结构、规模与效率

（一）吉林省农村金融发展结构

农村金融发展结构是指农村金融资产各部分占比关系。农村金融发展结构指标采用的是计算涉农贷款占贷款总额的比重。由于农合机构在吉林省农村金融市场所占份额较高，因此采用吉林省农合机构的存贷款余额数据代替农村存贷款余额数据进行分析。农合机构包括农村信用社、农村商业银行、各农村合作银行、各村镇银行、各类贷款公司和农村资金互助社等从事农村金融服务的机构。

计算公式：吉林省农村金融发展结构=吉林省农合机构本外币贷款余额/吉林省全金融机构贷款余额。

由表1可以看出，自2003年至2021年，吉林省农合机构贷款余额增加额较大，增长速度较快，由2003年的194亿元增加到2021年的4 329亿元，年复合增长率达到18.83%。全省金融机构贷款余额增加幅度同样较大，由2003 年的3 288.87 亿元增加到2021 年的24 594.72 亿元，年复合增长率达到11.83%。由此可以看出，农合机构贷款增长速度明显高于全省金融机构贷款增长速度。吉林省农村金融发展结构也由2003年的5.9%增加到2021年的17.6%，达到历史高值。该指标是正向指标，数值越高意味着农村金融发展结构越优化。

表1 2003—2021年吉林省农村金融发展结构

（二）吉林省农村金融发展规模

农村金融发展规模是指农村地区金融体系资金配置状况在对应地区社会生产总值中所占的比例或贡献率。本项目使用吉林省农合机构贷款余额代替农村地区贷款。因此，吉林省农村金融发展规模指标就等于吉林省农合机构贷款余额与吉林省第一产业GDP的比值。

计算公式：吉林省农村金融发展规模=吉林省农合机构贷款余额/吉林省第一产业GDP。

从表2中可以看出，吉林省第一产业GDP的增速也较高，由2003年的486.71亿元增长到2021年的1 553.84，年复合增长率达到6.66%。由此可以看出涉农贷款的增速远远高于GDP 的增速。自2013年开始，吉林省农村金融发展规模增速明显，由107.7%增长到278.61%，进一步说明吉林省农村金融发展规模增速较快。

表2 2003—2021年吉林省农村金融发展规模

（三）吉林省农村金融发展效率

农村金融发展效率是指农村金融机构在提供金融服务时所花费的资源与所获得的收益之间的比率。本项目中吉林省农村金融发展效率是由吉林省农合机构贷款余额和吉林省农合机构存款余额之间的比值来表示的。

计算公式：吉林省农村金融发展效率=吉林省农合机构贷款余额/吉林省农合机构存款余额。

从表3 中可以看出，自2003 年开始到2021 年，农合机构本外币贷款余额持续增长，由2003 年的194亿元增加到2021年的4 329亿元，年复合增长率达到18.83%。吉林省农合机构存款余额同样也是持续增长，由2003 年的286.83 亿元增长到2021 年的6 390.87，年复合增长率达到18.82%。吉林省农村金融发展效率变化不大，仅在2015—2017年间出现一定程度的波动。

表3 2003—2021年吉林省农村金融发展效率

四、吉林省农地与金融融合发展对策建议

（一）金融支持依托农地发展的产业融合

在促进三农发展方向上，积极鼓励一二三产业的融合发展，依托农地资源聚集农业产业链，既要扩大重要农产品的生产规模，提高粮食安全保障能力，又要加大特色农产品领域的金融支持力度，进一步拓宽农业增收、农民致富的渠道。通过打造完整全链条的产业集群，促进产业的规模化、标准化，从而提升产业创新发展能力。

（二）金融助力依托农地发展的科技创新

农业产业现代化更多要依靠科技的进步。农业领域的科技创新尤其是种业安全、智慧农业发展等领域具有重要意义。金融行业尤其是非银行金融机构应更多重视农业领域科技成果的转化，创新新型农业经营主体的融资模式，切实推动三农领域自主研发能力的提升。［4］

（三）金融服务依托农地发展的农田建设

高标准农田建设是全面落实“藏粮于地、藏粮于技”重要战略、提高农业生产效率的重要举措。高标准农田建设是农业生产新技术和新设备示范推广的基础，同时也是粮食适度规模化种植、保障粮食安全的重要保证。加强银、证、保合作，扩宽农地融资渠道，通过适当放宽高标准农田建设融资项目的门槛等方式鼓励金融机构积极参与高标准农田建设项目。

（四）金融助推依托农地发展的农业保险

加强对农业保险制度的建设和完善，引导金融机构为农户提供差异化农业保险产品，切实提高保险主要品种的覆盖率，降低新型农业经营主体的经营风险。探索建立多主体积极参与的农业互助保险组织。强化信息共建、共享，实现核心数据库内基础信息的互通，推进农业保险数字化破解信息不对称难题，优化农业保险风险治理机制。