“两湾”联动背景下党建引领粤桂边界地区基层治理研究
——基于广西玉林市实践探索的思考

2023-11-21 05:30陈福山

广西地方志 2023年5期

陈福山

（中共玉林市委党校党建文史教研室，广西玉林 537000）

党的二十大报告指出：“推进以党建引领基层治理。”［1］随着粤港澳大湾区和广西北部湾经济区两大战略的深入推进，突破传统行政区域划分，有效推进区域协同发展，逐步成为粤桂边界地区基层治理的新常态。作为连接“两湾”主要枢纽和重要节点的广西玉林市，毗邻广东省湛江市、茂名市，在推动“两湾”联动发展中发挥着承东启西、双向互济的作用。由于玉湛茂三市行政隶属关系不同，协调难、治理难、融合难成为三地边界地区基层治理的真实写照。近年来，玉林市依托地域相接的地理优势，坚持“党建联建”理念，与广东省湛江市、茂名市共同打造跨省区党建联盟，积极探索创新党建工作模式引领边界地区基层治理的实践路径，打造了粤桂边界区域协同发展新样本，形成了粤桂边界地区基层治理新格局。

一、党建引领粤桂边界地区基层治理的现实意义

边界地区是发展的活跃带，也是基层治理的“断裂带”。［2］由于地区发展差异和行政壁垒，在推进边界地区基层治理过程中，面临着一系列难题。通过在边界地区建立跨省区党建联盟，为破解这些难题提供了思路，这不仅是抱团发展边界地区经济的必然要求，也是破解边界地区基层治理的现实需求，对探索党建引领边界地区基层治理具有十分重要的现实意义。

（一）推动粤桂边界地区区域协同发展的现实需要。党的十九大报告指出：“实施区域协调发展战略。”［3］随着广西北部湾经济区全面对接融入粤港澳大湾区，粤桂各领域的合作交流向纵深推进，打破地域界限，推动协同发展，将成为粤桂未来发展的新常态。玉林是连接粤港澳大湾区和北部湾经济区的重要节点城市，地理位置日益凸显，在推动“两湾”联动中发挥重要战略作用。但从玉湛茂三地“十三五”期间的GDP总值来看，跨区域经济发展还不够平衡（见表1）。要想实现“两湾”联动以及粤桂区域协调发展，离不开高质量党建引领。在粤桂边界地区建立跨省区党建联盟，是探索党建引领区域协调发展的新路子，有助于通过党建“一根针”连接起区域协调发展“千条线”，推动党建要素在区域协调发展各领域中持续发挥引领作用。

表1 玉湛茂三市“十三五” 期间GDP对比单位：亿元

（二）创新粤桂边界地区基层党建模式的现实需要。党的十九届五中全会提出：“提高党的建设质量。”［4］依托粤桂边界地区党组织的政治优势和组织优势，积极创新党建工作模式，打造跨省区党建联盟，是打破行政壁垒、构建区域联动党建大格局的应时之举，为推动“两湾”联动、深化拓展粤桂边界地区交流合作提供坚强的组织保障。据统计，截至2021年6月5日，广西玉林市共有党的基层组织14270个，通过建立跨省区党建联盟，有助于把隶属于不同行政区域的党组织联结起来，深化党建联建的内涵和外延，变“单向发力”为“联合驱动”，推动组织优势转变为发展优势，以党建工作的创新和高质量党建引领粤桂边界地区发展。

（三）破解粤桂边界地区基层治理困境的现实需要。党的十九届六中全会指出：“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。”［5］据有关统计，与广西玉林市陆川县古城镇相邻的广东廉江市石角镇，仅2017 年涉及各类纠纷警情达612宗，可见粤桂边界地区社会治理压力大。粤桂两省区在地缘上一衣带水，在人文上民心相通，在经济上互相依存，这些优势为推进粤桂边界地区党建引领基层治理提供了坚实的基础。坚持区域共治目标，在粤桂边界地区打造跨省区党建联盟，通过区域化党建联盟引领区域化基层治理，有助于整合边界地区各类资源，强化各方力量联动协作，共同破解边界地区基层治理困境，推动边界地区长治久安，推动治理效能向更深更广领域延伸。

二、党建引领粤桂边界地区基层治理的玉林实践

近年来，玉林市利用融入粤港澳大湾区和北部湾经济区建设的有利时机，坚持党建引领，通过与毗邻的广东省湛江市、茂名市共同打造跨省区党建联盟，建立组织联建、平安联创、生态联治、产业联动、文化联享“五联”工作模式，把跨区域党建资源转化为跨区域治理资源，构建起共建共治共享的粤桂边界地区基层治理新格局。

（一）强化组织联建，夯实边界基层治理政治基础

针对边界地区基层管理弱、人员流动大等难题，打破行政隶属关系，创新组织设置，发挥党组织的政治功能和引领作用，推动边界地区基层治理。

1.成立党建联盟。签订党建联盟合作框架协议，在毗邻的北流市、容县、陆川县、博白县、廉江市、高州市、信宜市、化州市等8个县（市）成立党建联盟中心指挥部，在毗邻镇成立党建联盟工作站，在毗邻村成立党建联盟小组，并成立各领域临时党组织，构建边界党建严密的组织体系，落实边界各项合作。建立党建联建联席会议、常态化交流互访、基层党组织结对、党建活动互动等机制，开展粤桂边界党建联建交流活动，谋划推进党建联建、产业对接、生态治理、社会治理、文化建设等工作。

2.构建互动体系。着眼于提高处理边界地区事务效率，突破行政边界，探索建立粤桂边界基层党组织“书记轮值”制度，实现边界地区资源共享、优势互补、融合发展。轮值书记分别由毗邻的县（市）、镇以及村党组织书记担任，县（市）级书记每季度至少轮值1天，职能部门党组织书记每月至少轮值1天，镇级党组织书记每周至少轮值1天，村级党组织书记每天轮值，轮值书记主要负责召集边界地区相关县（市）、镇和村党组织，研判推进重大事项、解决边界治理等难题。

3.打造活动阵地。在毗邻地区选择符合条件好的镇和村，按照有办公场所、有工作牌匾、有办公设备、有工作人员、有工作经费“五个有”要求，推进联合党群服务中心、党建广场、党建联盟工作站等阵地建设，作为临时党组织驻地，打通教育管理党员和凝集群众、服务群众的“连心桥”。如，在陆川县成立全国首个跨省区党建联盟中心，并在此示范带动下，在毗邻镇村纷纷建立党建广场、联合党群服务中心、党建联盟工作站，通过建设党建活动阵地，不断扩大党组织影响力。

（二）强化平安联创，夯实边界基层治理法治基础

针对边界地区跨界作案频发、矛盾纠纷增多等情况，与毗邻地区构建基层治理联动平台，共同开展治安联防、矛盾联调、协同作战。

1.聚焦问题共治。建立边界共治联席会议制度，定期召开会议，分析边界治理工作新形势新任务。建立联合执法备忘录，提出解决方法和推进落实时间表，压紧压实边界治理“多方责任”责任链条。如，玉湛两市通过签署联合开展打击九州江鹤地水库非法采砂工作执法合作备忘录，联合开展河道执法行动，整治非法采砂点，有力打击边界地区盗采盗挖河砂行为，边界地区河道非法采砂现象得到有效遏制。

2.聚焦工作共联。为打破边界地区治理分割的局面，做到快速响应、高效协同处置，解决联而不动、动而乏力情况，建立由毗邻县（市）公安、司法、住建、卫健、市场监管、生态环境等部门参与的边界治理联动工作站，实行联防联勤协作机制，在疫情防控、电信诈骗、“两盗一抢”等领域全面开展联合执法。如，博白县与廉江市签订“边界联建共筑禁毒长城”工作合作框架协议，共同构建粤桂边界共建共治共享禁毒治理新格局。

3.聚焦平安共创。跨区域治理一直是区域基层治理的重点和难点。为进一步深化联创边界平安，玉湛茂三地积极搭建合作共治平台，健全联合、联建、联防、联调、联管、联治“六联”机制。如，陆川县古城镇、清湖镇，博白县文地镇，与广东石角镇、平定镇等粤桂毗邻镇签订《边界共建共治共享社会治理框架协议书》，组建边界联合巡防党员先锋队共同开展平安巡逻，开展矛盾纠纷的联调联处，边界治理由“单打独斗”变“协同作战”，联手织密粤桂边界地区平安“保护网”。近年来，边界区域治安案件发案率大幅下降，破案率明显上升，并成功打掉利用粤桂边界复杂地理环境实施电信诈骗的团伙。

（三）强化生态联治，夯实边界基层治理环境基础

以推进九洲江流域环境治理为契机，深化拓展生态共建联动平台，持续改善边界地区生态环境质量。

1.健全完善机制。在粤桂签订九洲江流域生态补偿协议的基础上，不断健全完善联防联治常态化、生态环境协同治理公益诉讼工作联席会议、联合执法等机制，持续保护九洲江流域水生态环境安全。如，陆川县与廉江市充分发挥检察职能，签订《九洲江流域生态环境保护司法协作框架协议》，通过跨区域司法协作，形成共同保护九洲江生态环境工作合力。

2.创新护河模式。创新实施“跨村联建”护河模式，打破行政区域限制，结合“主题党日”，充分发挥党员带头作用，统筹协调上下游、左右岸河道问题，跨镇跨村共同开展护河爱河行动。依托联合执法党员先锋工作室，把“支部设在河岸上”，设立党员先锋岗、党员示范岗，组建党员志愿服务队、党员先锋突击队，划分党员河道责任区，定期组织党员开展“巡河清河护河”等志愿服务活动。

3.推动生态养殖。为解决畜禽养殖污染问题，玉林市探索生态养殖、小散养殖污染等治理模式，纵深推进养殖污染治理。以“科技支撑、资金融合、技术互补”为抓手，加强与湛江市开展生猪养殖项目合作联动，推广“益生菌+高架床”生态养殖模式，建设生态养场殖，改造猪舍，完成生态养殖场认证工作，走出一条农牧循环、种养结合、环境友好、高效安全的现代农业发展道路。

（四）强化产业联动，夯实边界基层治理经济基础

发挥党建联盟优势互补、资源共享作用，搭建产业融合联动平台，不断提升边界基层治理“硬实力”。

1.建设产业商圈平台。利用承接粤港澳大湾区产业转移的有利时机，与毗邻的湛江市、茂名市通力合作，举办两新组织党组织书记产业发展沙龙活动、粤桂边扶贫农产品大集市等，依托廉江小家电、化州橘红、陆川猪、北流百香果等品牌产业，推动产业对接，通过强强联合，不断做大品牌效应，打造产业联盟示范带。如，陆川县与廉江市共建石角——盘龙粤桂风情街，打造“一街跨两省”的粤桂风情街旅游线路，共同做大陆廉商贸圈，推动边界地区经济发展。又如，依托玉湛高速开通的有利时机，开展面向廉江方向小家电企业招商引资活动，并签约引进项目。

2.共建基础设施平台。联合改善边界地区基础设施建设，把边界党建成果转化为推动边界基层治理的惠民成效。在县级层面，发挥廉化陆等县（市）地域优势，争取粤桂两省区的支持，争取把张海高铁过境联盟辖区纳入国家“十四五”规划。在镇村层面，针对边界地区群众反映强烈的出行难问题，玉湛茂三地积极沟通协调，整合边界镇村人力物力财力，推动毗邻镇镇镇通二级路、村村通硬化路。如，修通了博白县文地镇连接廉江市石角镇边界村庄两条最偏远公路。在多方共同努力下，粤桂两地群众交通难问题得到解决，极大地促进了两地群众的往来和商贸繁荣。

3.构建人才共育平台。坚持资源共享、党员共育、人才共孵的原则，创新区域人才共育模式，探索建立边界地区党员联合培育、人才合理流动机制。以“湾企入桂”为契机，依托玉湛茂三地两新组织党组织，探索建立联盟技术人才孵化基地，辐射带动粤桂两省区人才共育、人才交流、人才流动，促进产业与人才融合和双向促进，为边界基层治理提供人才支撑。如，联合举办了“陆川·廉江”粤桂劳务协作暨大中专毕业生专场招聘会，帮助边界地区群众在家门口找到工作，促进人才合理流动。

（五）强化文化联享，夯实边界基层治理人文基础

文化认同是增强边界地区的凝聚力和向心力的重要载体，通过以“文”会友，实现边界地区人民情感共鸣。

1.打造红色文化带。粤桂两省区拥有光荣的革命传统，铸造了山底革命斗争精神，点燃了粤桂边区党建火种。玉林市注重挖掘粤桂边界地区红色革命资源，以串珠成链的方式将桂东南革命起义司令部旧址、廉化陆博边革命烈士陵园、雷州青年运河红色教育基地、山底红色革命教育基地、山底区人民政府成立纪念馆等打造形成红色教育精品示范带，并组织毗邻县（市）、镇、村党员干部到山底红色革命教育基地开展党史学习教育。

2.打造本土文化带。依托深厚的客家文化底蕴，积极搭建客家文化共享平台，定期组织边界毗邻镇村开展文体晚会、客家山歌比赛、美食节等活动。组建工作小组共同挖掘推广玉湛茂三地边界客家文化，以客家啀戏、山歌等喜乐见闻的形式，共同展示粤桂文化融合成果。

3.打造乡村旅游带。借助文化产业链式发展，充分挖掘玉湛茂三地边界旅游资源，打造了粤桂风情街、粤桂便民连心桥、石角古码头、三合驿亭、大学士广场、沿江风景路等一批沿路景点，打造了“九洲有机田园”现代特色农业示范区和葡萄、橘红、木菠萝等一批乡村特色农业观光旅游带。

三、党建引领粤桂边界地区基层治理的经验启示

我国基层治理的一个鲜明特色就是党建引领基层治理。玉林市坚持“党建联建”理念，创新探索党建引领边界地区基层治理新路径，对夯实边界地区基层基础，形成共建共治共享格局，树立边界地区协同发展典型，具有重要启示意义。

（一）成立党建联盟，激发基层党建驱动力。推进边界基层治理，要敢于打破地域行政思维管理模式，把毗邻地区的基层党组织连接起来，将党建力量转化为跨区域治理动能。玉林市依托地域相连、人文相近的优势，整合党建、治安、环境、经济、文化等各类资源，与湛江、茂名等毗邻市组建党建联盟，激发了边界地区基层党组织的活力，建立了资源共享的联盟体系，延伸了党建工作的触角，形成了基层治理的合力。

（二）创新治理模式，发挥基层党建引领力。推进边界基层治理，要善于创新基层党建工作模式，发挥好党组织的桥梁纽带作用，将党的建设贯穿于边界基层治理各方面和全过程。玉林市注重创新党建引领基层治理模式，充分发挥党建联盟在边界基层治理中的作用，构建了党建统领、各类组织协同参与的党建工作体系，破解了困扰边界地区的疫情防控、治安联防、交通出行、生态环境等难题，增强了边界基层治理的系统性、整体性、协同性。

（三）推动协同发展，增强基层党建聚合力。推进边界基层治理，要善于建立协同联动工作机制，整合各方资源优势。玉林市通过多方联动，在平安建设、生态环境、产业发展、人文建设等各领域全面对接、深化融合、协同治理，推动了边界基层治理由分散走向集中，由部分走向整体，由破碎走向整合，实现了多种治理方式同频共振，构建了共建共治共享治理格局，发挥了边界协同治理的最大效力。

四、党建引领粤桂边界地区基层治理的面临问题

玉林市在推动粤桂边界地区基层治理的实践中取得了一定成效，但也面临着合作意愿不够强烈、协调运转不够顺畅、治理机制不够健全等问题。

（一）合作意愿不够强烈。粤桂跨省区党建联盟是在玉湛茂三地政府推动下成立的，联盟内各级党组织分属不同省区或不同部分，受行政地域影响，市与市、县与县、镇与镇、村与村之间彼此都是独立开展边界基层治理工作，整体上存在“各自为政”的情况，沟通交流较少，各方之间没有形成强烈的合作意愿，参与边界地区基层治理的热情不高，积极性没有发挥出来。在调研中发现，广西陆川县古城村和广东廉江市石角村由于行政管理分属不同，面对历史遗留问题、集体山岭、土地权属等，双方颇有争议，没有界分清楚，导致一些村干部在推进跨省区党建联盟工作中担心让本村村民觉得是对方给了好处，进一步加深矛盾，出现了“联建不联心”的情况，合作发展的意愿不够强烈。

（二）协调运转不够顺畅。从地域上来看，玉湛茂三地属于不同的行政区域管辖，而边界治理问题涉及多领域、多部门、多行业、多群体等，是一项复杂的系统工程。在开展边界基层治理工作中，主要是通过召开党建联盟联席会议对各成员单位开展协调沟通，由于行政隶属不同，管理权限不同，考核目标不同，在实现边界基层治理的过程中协调运转难度很大。在调研中发现，尽管相邻接壤的广西博白县文地镇和广东廉江市石角镇都加入粤桂跨省区党建联盟，也组建联合队伍开展基层治理工作，但受到隶属关系、管理权限等方面的影响，在人员上、在时间上、在工作经费上难以达成统一安排，导致大多数时候是“单打独斗”的治理模式，双方开展边界基层治理的协调运转不够顺畅，未能形成工作合力。

（三）治理机制不够健全。玉湛茂三地的基层治理实行“属地管理”，受行政隶属关系影响，在制定基层治理方案时对同一个问题有不同理解，导致有些政策发生“冲突”。尽管建立粤桂跨省区党建联盟，在边界治理、边界发展等方面积累初步经验，但截至目前，还没有建立一个有效的实体统筹机构对边界基层治理进行决策部署，也没有明确的工作职责，在日常工作中容易出现“管理真空”，没有形成长效机制，影响边界地区基层治理。在调研中发现，在党建联盟合作框架下，广西陆川县与广东廉州市、化州市目前合作较多的是九洲江治理、边界治安，但有针对性、可操作性的合作内容没有深化拓展，产业融合、人才交流等方面比较欠缺，边界治理的深层次合作机制还没有形成。

五、党建引领粤桂边界地区基层治理的基本路径

习近平总书记强调：“把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。”［6］粤桂跨省区党建联盟涉及粤桂地区不同的行政主体，是一项创新性工作，打通了党建引领粤桂边界地区基层治理的关节，在实践中彰显了推广价值。而以党建为引领，推进粤桂边界地区治理现代化，需要在提升认同力、提升组织力、提升服务力等方面下功夫，从而构建起边界合作新机制、联动新范例、治理新模式，将党的组织优势转化为基层治理优势，不断提升边界地区基层治理效能。

（一）提升认同力，凝聚毗邻共识，构建边界合作新机制

边界地区虽然行政隶属关系不同，但共同担负起加强党的执政能力建设的责任，共同担负起区域高质量发展的责任。借鉴玉湛茂三地建立跨省区党建联盟模式，在粤桂边界地区凝聚联盟成员合作双赢的毗邻共识。

1.凝聚思想认同共识。玉湛茂三地依托地缘相接优势，整合毗邻县（市）、镇、村等各领域党建资源，通过签署边界党建引领区域联动发展合作框架协议，成立跨省区党建联盟，打破条块分割、各自管理的状态，形成一体化组织体系。因此，在推进党建引领粤桂边界地区基层治理的过程中，要达成党建联盟的思想共识，建立边界地区县（市）、相关职能部门、毗邻镇村全方位合作体系，充分发挥组织纽带、项目纽带、利益纽带等作用，实现跨区域基层治理。

2.凝聚工作机制共识。玉湛茂跨省区党建联盟通过实行联动服务、边界地区互访、职能部门交流、党建联席会议、“书记轮值” 制度等一系列工作机制，解决了一批影响边界基层治理的难题。因此，在推进党建引领粤桂边界地区基层治理的过程中，要建立完善跨区域共治议事机制，打破体制、隶属、级别壁垒，定期协调解决边界地区基层治理相关问题，协同推进边界地区各项合作共建事务，从而不断提升边界地区基层治理合力，实现从彼此隔离到共建共享。

3.凝聚情感融合共识。玉林市借助与湛江市、茂名市人文相通、人缘相近的优势，通过开展工作深化感情，在深化感情中反哺工作，推动了边界地区群众交流往来更加密切，以党建“共同体”绘就基层“同心圆”。因此，在推进党建引领粤桂边界地区基层治理的过程中，要注重挖掘共性基因，在进行历史文化、民俗文化交流中不断加深边界地区情感融合深度，汇聚边界地区在党建、治理、生态、产业、人文等领域示范项目，打造边界党建示范带，合力推动边界地区融合发展。

（二）提升组织力，强化党建引领，构建边界联动新范例

坚持党建引领，推动党组织的组织力融入跨区域发展最活跃的细胞上，引领粤桂边界地区由“地理毗邻”向“要素毗邻”转变，实现“抱团发展”。

1.推动组织力融入产业要素。玉林市主动承接粤港澳大湾区产业转移，依托边界地区的品牌产业，做大做强优势产业，联合推进了7个超10亿元农副产品基地建设，推动了玉林牛腩粉、陆川猪等特色农产品走进大湾区千家万户，实现年销售额超178亿元。因此，在推进党建引领粤桂边界地区基层治理的过程中，要健全完善招商引资合作、农产品产销对接、农业科技合作等机制体制，把支部建在产业链上，发挥党员先锋引领作用，实现合作共赢的局面。

2.推动组织力融入生态要素。玉林市积极推行“党建+生态”工作模式，通过签订边界生态环境保护协议，建立生态环境联席会议制度，联合开展环保整治行动，打击水生态环境污染违法行为，打造了水生态环境治理示范带。因此，在推进党建引领粤桂边界地区基层治理的过程中，要健全粤桂边界水生态环境保护联动机制，共同研究边界生态环保工作，加强边界地区环境空气质量联防联控，深化水利基础设施建设、水务联合执法、水文监测及应急处置等领域合作。

3.推动组织力融入人才要素。玉林市积极推动人才链与大湾区精准对接，健全在粤玉林籍人才库，开展“玉生回归”“玉商回归”行动，联合广东廉江市、化州市举办招聘会，推动了粤桂劳务、人才常态化往来。因此，在推进党建引领粤桂边界地区基层治理的过程中，要探索建立跨区域人才共育机制，建立驻外人才工作站，举办大湾区产业经济博士智慧论坛，签订边界人才工作合作协议，不断加强党建、教育、卫生、产业等领域人才的交流合作。

（三）提升服务力，紧扣民生实事，构建边界治理新模式

紧扣粤桂边界地区群众的需求，发挥跨省区党建联盟资源共享作用，完善“互通共融”的边界基层治理模式，顺应群众对美好生活的向往。

1.紧扣基建联动，增强群众幸福感。玉湛茂三地以推进抓党建促乡村振兴为契机，整合边界镇村资源优势，推进边界地区“断头路”“半截堰”“公用电”等重难点工程建设，实现了基础设施共建共享。因此，在推进党建引领粤桂边界地区基层治理的过程中，要在边界地区毗邻镇村实施人居环境整治行动，建立完善“联建联管联用联护”模式，组建联合施工队，统一规划建设，不断提升边界地区人居环境质量，让边界地区群众享受更多党建联盟带来的发展红利。

2.紧扣公共服务，增强群众获得感。玉湛茂三地根据边界地区群众的需求，建设联合综合服务大厅，并设置就业、民政、社保、法律等窗口，为边界地区群众提供优质服务。因此，在推进党建引领粤桂边界地区基层治理的过程中，要加强边界地区服务阵地建设，依托联合党群服务中心、党建广场、党建联盟工作站等阵地，定期组织开展群众喜闻乐见的各类文化活动，通过开展各类活动，增进边界地区群众情感，提升边界地区群众获得感。