民生福祉理念下地方政府购买体育公共服务中的行政垄断及其规避

高奎亭,薄纯磊,宋 杰,陈 龙

历届中国共产党党代会报告有关“民生”的表述,均备受国内外关注。党的二十大报告中对“民生”的关注亦是重中之重,从“坚持以人民为中心的发展思想”,到“增进民生福祉,提高人民生活品质”,再到“始终同人民同呼吸、共命运、心连心”,无不体现着中国共产党“一点一滴见初心”的为民情怀和“一枝一叶总关情”的爱民之心,同时也彰显出对“实现人民对美好生活向往”目标的自信与坚定。随着社会发展及人民生活水平的提升,人民对于多元化的体育追求愈发明显,而同时政府供给难以满足人民体育需求的现象频现,由此,政府购买作为一项解决体育公共服务供给不足甚至无效问题的方式应运而生。二十大吹响了加快建设体育强国的冲锋号,全民健身作为支撑体育强国建设的重要内容再次写进党代会报告,而全民健身活动的广泛开展离不开体系完善的体育公共服务。近年来,各地政府对购买体育公共服务实践进行了诸多探索,逐步构建起了体育公共服务购买的雏形。但政府购买体育公共服务的模式起源于西方国家,在我国引入时间短、经验少,实践中仍存在购买流程不完善、体系不健全、服务不精准等问题,这在一定程度上导致了社会公众的“福利损失”,限制了政府购买体育公共服务的高质量发展。二十大报告所倡导的“民生福祉”观,为进一步优化地方政府购买体育公共服务指明了方向。

1 二十大对“民生福祉”的观照与政府购买体育公共服务

1.1 党的二十大报告事关“民生福祉”的内容解读

1.1.1 以人民为中心:中国式现代化价值追求

为政之道,以顺民心为本,民心是最大的政治。习近平总书记指出:“江山就是人民,人民就是江山。中国共产党领导人民打江山、守江山,守的是人民的心[1]。”党的二十大开启了中国共产党坚持和发展中国特色社会主义的新征程,并明确指明前进道路上,必须牢牢把握“坚持以人民为中心的发展思想”的重大原则,让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民[1]。坚持以人民为中心是中国共产党团结与带领中国人民取得伟大胜利的经验总结。党的二十大报告确立了“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”的中心任务,吹响了建设中国式社会主义现代化强国的集结号。随着党的二十大的胜利召开,“中国式现代化”的字眼从政治文本流向街头巷尾,成为各行各业开启新征程的奋斗目标;从中国舆论场辐射到国际舆论场,成为国际社会赞叹不已的热议词语。在中国式现代化道路的语境当中,“人民”是潜在的言说主体,从报告中对中国式现代化的界定可以看出,中国式现代化是让十四亿多人民均过上好日子的现代化(人口规模巨大的现代化),是坚持把实现人民对美好生活的向往作为现代化建设的出发点和落脚点(全体人民共同富裕的现代化),是夯实人民物质生活与精神生活条件、促进人的全面发展的现代化(物质文明和精神文明相协调的现代化),是坚持构建人与自然生命共同体、推进生态文明建设的现代化(人与自然和谐共生的现代化),是反对给人民带来苦难、谋求发展自身并造福世界之路的现代化(走和平发展道路的现代化)。

1.1.2 全过程人民民主:开辟中国之治新境界

现代民主的概念源于古希腊,但作为一种制度遗产它属于全人类,是人类政治文明发展的成果,是全人类的共同价值之一。实现民主的形式不拘一格,亦不存在一成不变、放之四海而皆准的民主制度。党的十八大以来,习近平总书记基于中国场景,把脉民主政治的发展规律,创造性地提出了“全过程人民民主”的新理念,实现了民主在理念与形式上的辩证统一。党的二十大着重强调发展全过程人民民主,保障人民当家作主[1],同意将“发展更加广泛、更加充分、更加健全的全过程人民民主”[2]写入新修订的党章,标志着中国共产党带领全国人民探索出了一条突破西方式民主固有藩篱的民主道路,彰显了中国特色社会主义民主的新境界。在全过程人民民主的体系内,人民不仅是民主政治中的参与者,也是民主制度本身的创设者,是民主建设与民主运行的依靠力量,更是民主政治本身的目的[3]。同时,二十大报告中明确提出要积极发展基层民主[1],全过程人民民主支撑了基层民主的建设,有力地保障了基层民主过程中体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造力,为稳步扩大人民有序政治参与,走好人民当家作主之路扫除了障碍。

1.1.3 提高人民生活品质:开启奋斗新的伟业

悠悠万事,民生为大。为民造福是立党为公、执政为民的本质要求。党的二十大报告明确提出要“增进民生福祉,提高人民生活品质”,“人民生活品质”首次被写入党代会报告,既彰显了中国共产党矢志不渝的为民初心,又对新征程道路上奋斗更高的伟业提出了新举措。未来如何增进民生福祉,党的二十大报告已指明了方向:我们要实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益,紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题,坚持尽力而为、量力而行,深入群众、深入基层,采取更多惠民生、暖民心举措,着力解决好人民群众急难愁盼的问题,健全基本公共服务体系,提高公共服务水平,增强均衡性和可及性,扎实推进共同富裕[1]。谁是历史的创造者?答案是人民。人民二字,重如千钧。依靠人民而发展,才能有源源不断的发展动力。在新的赶考之路上,党的二十大报告已经为我们指明了前进的方向,聚焦“提高人民生活品质”,以“民声”为靶向,准确把握工作的着力点,把为人民办实事作为最核心的工作来抓,让民生跟着“民声”走,切实把民生的“问题清单”变为执政为民的“履职清单”,以“功成不必在我”的精神境界和“功成必定有我”的责任担当,让人民生活变得更幸福、更美好。

1.2 二十大“民生福祉”理念下的政府购买体育公共服务

1.2.1 政府购买体育公共服务民生福利政策归属的理论研判

人类的一些基本生活需要,能够通过货币流通,将个人的需要转换为市场需求,在个人与市场的交易中得到满足。市场调节能够实现个人需要与市场供给的均衡,但并不是所有个人需要都能够通过市场满足,在不同社会阶段、不同社会矛盾面前,需要以“一定的社会福利政策为依据,在市场之外满足人们的基本生活需要”[4]。福利的性质是一种意识形态,是人在心理上“幸福感、满足感”的主观反映,是一种积极的心理状态[5]。从广义上来讲,社会福利政策几乎包含了政府所做的所有事情,包括税收、国防、医疗服务、住房等,是指“通过给其公民提供服务或收入对他们的福利有所影响的政府活动”[4]。体育公共服务是为了满足社会公众的体育需要,以政府为核心的公共部门,运用公共权力,通过多种方式与途径,发挥其对体育资源的宏观调节配置功能,以不同形态的体育公共物品为载体所实施的公共行为的总称[6]。19世纪中期,西方发达国家开始出现人民需要增加与社会供给不足的矛盾,特别是在教育、养老等领域尤为严重。许多国家(如,英国、美国)纷纷制定了以政府出资为主的高福利政策,随着财政赤字加大与新公共服务理论的出现,催生了政府购买这一政策的出现。这一福利性的政策将市场竞争供给与公共供给相结合,收到了很好的效果。20世纪末21世纪初,在相似的背景下,我国许多地方政府为了缓解财政压力、破解供需矛盾,纷纷效仿国外政府寻求社会力量的帮助以增加体育公共服务供给的形式。2013年,国务院办公厅正式颁发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(简称《意见》),掀起了国内“政府购买体育公共服务”的热潮。

政府购买体育公共服务是政府通过购买的形式向体育产品生产主体(可以是市场组织、社会组织等)购买,进而向社会公众提供体育公共服务的一项利好政策。已有研究指出,政府越来越多地将公共服务交由社会力量承担,以提高公共服务供给效率[7]。政府购买这一形式结合了公共选择理论(政府作为公共服务的唯一提供主体难以实现资源的有效配置)与新公共管理理论(公共服务供给主体的多元化)实现了体育资源的有效配置,在很大程度上满足了社会公众的体育需要。以马斯洛“需求层次理论”与庇古“福利经济”为代表的理论研究均表明人需要的满足程度反映了个人的福利水平。毋庸置疑,政府购买体育公共服务在一定时期内将带来社会福利的增加。在现阶段我国体育公共服务供给不足与人民需求旺盛的矛盾面前,政府购买体育公共服务是以增加社会福利为目的的社会福利政策,即政府为了满足公众的体育需求,增加社会福利,提高民生质量而购买体育公共服务,是一项保障全民健康、满足公众多样社会文化需求而设的福利政策。

1.2.2 “民生福祉”理念下政府购买体育公共服务的实践遵循

政府购买体育公共服务是党和政府为不断满足公众日益增长的多元化体育需求而推出的针对性举措,由此,“民生性”理应成为政府购买体育公共服务的根本价值遵循,这种价值取向与党的二十大“民生福祉”理念是高度吻合的。(1)政府购买体育公共服务应坚持好“以人民为中心”的服务理念。以人民为中心是中国式现代化的价值追求,对推进新时期政府购买体育公共服务高质量发展有着重要的引领与规范作用。可以说,政府购买体育公共服务是体育领域践行“以人民为中心”理念的具体举措,是改善民生的重要制度安排。政府购买体育公共服务应充分激发人民的积极性、主动性和创造性,致力于供给“普惠性”“兜底性”的服务内容,回应体育公共服务不均等的现实问题,从而实现惠及全体人民的时代诉求。(2)政府购买体育公共服务应践行好“全过程人民民主”的重大理念。对比西方资本主义国家所倡导的民主理念与形式,全过程人民民主把“发展广泛的民主”作为民主政治的主题,将“人民当家作主”作为社会主义民主的核心,有效化解了以自由与理性之名虚化民主的问题。政府购买体育公共服务过程涉及买什么、向谁买、如何买、买多少以及效果如何等多个环节和内容,应摆脱“自上而下”决策购买的诟病,积极吸纳社会公众参与政府购买体育公共服务的全过程,主动回应民生体育公共服务诉求,保障公众的知情权、参与权、表达权。(3)政府购买体育公共服务应落实好“为民造福”的本质要求。便利、可及的体育公共服务是新时期社会公众对美好生活的期盼和向往。政府购买体育公共服务的价值追求就在于提高人民的生活品质、为民造福,而不应是“政绩工程”“表面工程”。通过政府购买的途径盘活社会体育资源,切实解决好公众参与体育健身“急难愁盼”的问题,将体育惠民工程落地、落实、落细,顺应新时代社会公众对“高品质生活”的新期待,真正实现体育助力“创造高品质生活”的时代使命。

党的二十大引领中国式体育现代化踏上新征程,作为推进体育现代化重要内容的政府购买体育公共服务,要坚持好“以人民为中心”的服务理念,践行好“全过程人民民主”的重大理念,落实好“为民造福”的本质要求,维护人民根本利益,增进民生福祉,不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的目标。只有让改革发展成果更多、更公平惠及全体人民,不断把人民对美好生活的向往变为现实,才能推动中国式体育现代化行稳致远。

2 行政垄断:地方政府购买体育公共服务中民生福祉理念的偏离

2.1 政府“行政垄断”的概念及其特征

行政垄断是指由政府及其所属部门的管制、特殊政策等原因形成的垄断,如中国邮政对报刊发行的垄断[8]。行政垄断表现出如下主要特征:(1)其实施主体是政府,包括中央政府、地方政府及其职能部门,具备特殊性。其特殊性主要表现在行政垄断的主体是非市场主体,但又不能超脱于市场,一旦企业与政府部门(或其行政权力)的特殊关系被割离,行政垄断便不复存在。(2)其来源为行政权力,具备一定的强制性与隐蔽性。行政垄断的实施主体来源以“直接关系”的政府及其职能部门为主,决定了行政垄断以公共权力机关的强制执行为主,这种行政行为对“行政相对人”具有强制性。同时,与经济垄断和自然垄断不同,行政垄断的权力来源于政府及其相关部门以维护社会利益为出发点的行政权力,具有一定的隐蔽性。比如地方出于地方品牌保护出台的一些政策等,从而形成一定的“区别”。(3)其后果将损害运行秩序,具有社会危害性。在市场经济活动的竞争机制下,行政垄断借由强制力开展,这使得公民或经营者违背行政意志或措施就可能在其他方面遭遇不顺,造成经济活动“被动”处于一种竞争失衡的状态。(4)其动机和目的不一,具有多重性。不同职能与职责的行政垄断施行单位,决定了其垄断的施行动机和目的不同,服务于不同的利益主体,如此,行政垄断的目的和动机多样,获益的主体并非一定是实施主体自身。

2.2 地方政府购买体育公共服务中的“行政垄断”行为

在供需不平衡的矛盾面前,政府购买体育公共服务在一定程度上缓解了体育社会需要这种福利供给的不足。但因体系的不完善、缺乏多元化发展的意识,发展至今政府购买体育公共服务这种形式显现出很多问题。最为严重的是,购买过程中公民参与缺乏,由政府部门甚至少数人决断“买什么”“向谁买”“考评验收”,这种“精英主政”的“行政垄断”,无疑限制了公民相应的政治权利,非但不利于社会福利的增加,反而会造成民生福利的损失,也不利于社会矛盾的解决和人民高品质生活水平的提高。

自2013年国务院办公厅正式颁发《意见》以来,地方政府在体育公共服务的购买过程中表现得十分积极,但也暴露出了诸多问题。有些体育管理部门为了最大限度地维护自己的利益,购买中首先会选择与自己有着密切联系的专业体育协会或体育俱乐部;有些地方甚至临时成立体育非营利组织,然后体育管理部门通过条件设置等手段,将体育公共服务交给这些体育非营利组织[9]。在实地调研中发现,无论是社会经济发展水平较高的广东,还是内地的河南、安徽都存在这样的问题,并且目前还看不到改观的迹象[10]。政府在购买体育公共服务过程中类似于行政垄断行为越来越多,造成各地公众参与的程度参差不齐,政府购买的服务种类、性质和内容决策形式单一,甚至由相关部门的领导直接拍板决定,且缺乏评估监管及动态调整等问题,严重违背了《意见》中“按照有利于转变政府职能,有利于降低服务成本,有利于提升服务质量水平和资金效益”的原则。课题组成员通过对所在地市以及周边地市政府购买体育公共服务的广泛调研、资料收集,发现政府购买体育公共服务福利政策施行下的垄断行为在实际购买中频繁显现,如表1所示。

表1 政府购买体育公共服务“行政垄断”行为案例

根据表1案例情况和各个环节表现出的“垄断”特征,将政府购买体育公共服务行政垄断行为划分为承接购买项目中的垄断行为、购买内容决策中的垄断行为、购买资金使用监督中的垄断行为以及购买绩效评价中的垄断行为等4种类型:

(1)承接购买项目中的垄断行为。主要指社会力量在承接政府购买体育公共服务时,因受“行政垄断”的干扰,不能在正常的竞争机制下公平、公正、公开承接购买服务项目,参与意愿降低、参与购买服务项目竞争范围变小、参与承接主体不足造成了一个由少数组织“垄断”的局面。在我国,体育社会组织的出现较晚,且自其诞生之日起便带有“官民二重性”的烙印,导致多数体育社会组织出现为争取到政府财政支持宁愿牺牲“自主性”的现象。加之相比教育、文化、养老等领域的社会组织,当前体育社会组织自身发展实力较弱,内外部发展环境不佳,各地“僵尸型”体育社会组织亦十分普遍,难以承载起承接政府购买的重任,整体服务能力与其应尽的职责相差较远,使之在参与承接中不能得到政府的足够信任,而宁愿选择更加信任的承接主体。具体体现在:承接主体遴选时,相关部门因“拥有决策”的权利,使部分与之有“间接关系”的组织萌生异念,极易出现寻租、设租等行为,进而引致相关部门施行设置购买条件、门槛等“隐蔽”的“行政垄断”,干扰承接主体遴选及后续程序,出现不公平竞争,如表1中WH市的做法。

(2)购买内容决策中的垄断行为。主要指在决策购买内容时,由于行政介入的干扰,公众参与人群所处的地域分布、职业分布、年龄分布等覆盖面不够,公众参与听证、参与决策的权利往往被忽视。政府购买体育公共服务在我国仅有10年的历史,起步晚、经验少,部分地区甚至近一两年才开始尝试探索,但是,体育公共服务涉及的领域较广,据不完全统计,目前在我国社会面开展的运动项目就有几百种,且新兴运动项目还在不断涌现,社会公众的体育需求日益多元化、个性化。因此,想要达成相对集中的需求意愿存在一定的难度,政府在决策购买时更偏向于忽视社会公众的需求表达。具体体现在:购买内容决策时,政府及其相关部门在没有其他意见征集的情况下,直接采取授权、委托等直接决策的形式,如表1中GZ市的部分做法;部分行政权力机关的领导或领导班子,通过会议讨论甚至直接由领导拍板决策购买内容,如表1中XY市的做法;或者全程有采取征集意见或者公示,公布渠道并非公众所经常关注的,导致信息不对称,等公众知晓时已过公示期,等同于未沟通,如表1中ND市的做法。

(3)购买资金使用监督中的垄断行为。主要指购买主体在使用购买资金时,出现“垄断”行为,刻意“马虎”公布,甚至不公布资金使用明细,让公众无法充分行使其公共事务监督的权利。对比相对成熟的其他领域的政府购买公共服务,多建立了相对完善的资金使用管理制度与办法(如,北京市财政局印发的《市级政府向社会力量购买服务预算管理办法》、东莞市出台的《政府购买社会工作服务资金使用管理办法》等),使政府购买资金预算科学精细,并要求依法实时向社会公众多渠道公开资金预算、资金使用等信息,接受社会的全过程监督,确保购买资金专项管理、分账核算、专款专用。而体育领域目前尚未有明确的、有针对性的政策制度,实践中亦未构建起相应的资金使用公开机制与监管体系,导致购买资金使用存有“暗箱”。具体体现在:政府体育部门几乎没有对承接主体在公共服务供给过程中资金使用进行监督和反馈,公众无法了解详细的资金使用情况,如表1中WZ市的做法。

(4)购买绩效评价中的垄断行为。主要指由于缺乏科学的绩效评价标准、合理的评价流程,承接主体在完成购买合同内容后,购买主体主导购买项目的服务过程、结果和效果的考核评价,导致服务对象难以准确表达参与体验。科学合理的绩效评价在一定程度上能够约束与保障政府购买的效果。如在政府购买公共文化服务领域内,江苏省无锡市每年邀请专家、社会公众等共同对向社会力量购买的公共文化服务项目进行绩效评价,并撰写详细的评价报告向社会公开发布;广东省中山市采用委托第三方机构——广东省公共事务与社会治理研究会的方式,定期对政府购买事宜进行绩效评价与信息公开,大大提高了中山市政府购买的质量和效率[13]。当前,地方政府购买体育公共服务绩效评价缺乏针对性的评价标准,致使购买绩效验收主导权集于政府一身,难以避免“行政垄断”。具体体现在:政府未建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制,对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价后向社会公布结果,并作为以后年度编制政府向社会力量购买服务预算和选择政府购买服务承接主体的重要参考依据,而是依据其经验判断服务质量进行评价,如表1中WF市的做法。

3 民声缺失:地方政府购买体育公共服务行政垄断行为引致民生福利损失

社会公众平等参与政府购买体育公共服务供给决策过程,将有助于改变传统的“自上而下”行政命令式的政府购买体制,采取“平等对话、共同协商”的反映民意与需求的购买决策体制,方能最大限度地满足广大公众的体育需求。国内外的研究结果表明,垄断对社会福利产生削减作用,行政垄断以及政府管制下的垄断经营均会造成社会福利的损失以及资源利用的低效和浪费[14-15]。政府购买体育公共服务的出发点和落脚点就在于提供社会公众需要的、满意的体育公共服务。政府购买体育公共服务的整个过程本身应该是一个“A-B-A”的循环模型,政府A作为服务的购买主体,遵循公众B购买受体的需求,购买相应的体育公共服务;公众B在使用完政府购买所得的服务后,将自己的下一步意愿、建议反馈给政府A,接着进行下一轮的循环。然而,我国地方政府目前购买体育公共服务仍然属于“自上而下”的单向性供给,没有突破“A决定A”的悖论,导致整个循环模型中“A-B”“B-A”的双向互动、沟通发生阻隔,有限的购买偏离了公众真实的体育需求[16]。

阶级社会产生后,民主平等便开始成为人们追求的对象,当下世界各国都承认公民的平等权,都在倡导民主政治,公众民主化参与行政的过程是得到国家法治保障的[17],而民主政治的核心就在于公众参与。公众平等参与政府购买体育公共服务供给的决策过程,是防止公共权力滥用的前提条件,是以人民为中心的理念和全过程人民民主在政府购买领域内的具体体现,是增进民生福祉的基本要求。通过对上述“行政垄断”行为表现的分析,反观我国公众参与政府购买体育公共服务的现实,公众参与的缺失已成必然之况,即“民声”缺失。究其原因,在于政府购买体育公共服务的过程中,参与主体主要是购买主体(政府及其相关部门)和承接主体(以与购买主体有“间接关系”的组织为主),社会公众作为服务的真正使用者,在购买服务的各个环节话语权缺失,滋生了行政权力主导下的行政垄断,公众参与缺失是导致“垄断”行为出现的根源。政府向社会力量购买服务本是一项以提升社会福利为最终目的的福利政策,然而在政府购买体育公共服务的过程中,由于表1中行为的出现,该福利政策笼罩了“行政垄断”的色彩。地方政府自行决策购买服务的承接主体、购买内容、购买方式等,而对于是否符合社会公众的需求考虑偏少,违背了政府向社会力量购买服务这一福利政策的初衷,不符合公平、公开、公正以及以人民为中心的基本原则和全过程人民民主的基本要求,最终导致“供需脱节”,民生福利损失。政府购买体育公共服务的“行政垄断”行为,不利于社会资源实现“帕累托最优”,阻碍了“建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度,形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系,公共服务水平和质量显著提高”的目标推进,难以避免社会福利损失的后果。

4 民生为本:以党的二十大精神为指引,规避地方政府购买体育公共服务行政垄断

4.1 坚持以人民为中心的服务理念,深入了解社会公众真实的体育服务需求

习近平总书记指出,加快建设体育强国,就要坚持以人民为中心的思想,把人民作为发展体育事业的主体,把满足人民健身需求、促进人的全面发展作为体育工作的出发点和落脚点[18]。政府购买体育公共服务涉及区域范围内的每一位公民,单纯由政府或精英人士来决策,难以实现公平与公正。首先,以准确的主体定位为基础。从政府购买体育公共服务供需双方的关系来看,地方政府体育部门是供给者,而社会公众是政府购买的受益者或者说是需求者。从这个意义上说,社会公众是政府购买体育公共服务的“顾客”。这就要求必须坚持以人民为中心的执政理念与服务理念,坚持以社会公众的体育需求为中心。通过广泛的民意征集、基层调研、听证会、民主恳谈会以及委托专业机构调查等方式,准确了解掌握社会公众急切的体育公共服务需求(如,服务的类型、数量、时间等),并据此加强可行性分析,而不是以“主观愿望、创造政绩”为目标进行决策购买,切实践行“自下而上”的决策流程,保障社会公众在决策购买中的话语权。其次,以拓宽信息传递渠道为核心。(1)拓宽社会公众对政府购买信息获取的渠道。如,借助新媒体平台、政府网站、电视广播、社区(街道/小区)宣传、短视频等形式,让社会公众及时了解政府购买体育公共服务的种类、内容、数量以及供给进展等信息,以判断是否符合其自身的实际需求,并通过信息渠道及时表达个人的需求意愿。(2)确保信息获取渠道的畅通。如,安排专门的部门或工作人员对信息渠道进行运营与维护,避免信息渠道陷入“摆设”(如,公共体育服务研究中心、爱运动体育等部分信息传播公众号在运营一段时间后成为“僵尸号”)的尴尬境地。最后,以发挥服务购买承接组织的作用为依托。当前,体育社会组织是政府购买体育公共服务的主要承接方,应在服务供给的过程中真正发挥“上下沟通”的作用,通过对话、问卷、座谈等方式“零距离”倾听社会公众的声音,主动收集社会公众真实的体育公共服务需求,进而汇总向政府反馈,供其决策购买参考。这样才能真正做到以人民为中心的供给,切实尊重社会公众的体育服务需求表达自由。

坚持以人民为中心的服务理念,推进政府购买体育公共服务是满足人民群众对美好生活向往的必然选择。行政垄断行为频现表明,在一定程度上,“以人民为中心”的原则在部分政府购买体育公共服务实施中尚未得到足够的重视。因此,政府体育部门人员应从内在思维方式上转变“重供给过程、轻服务效果”的理念,应把购买人民满意、公众需求的体育公共服务的任务放在首位。

4.2 完善法规制度约束,构建社会公众需求表达-利益协调合作框架

依法治国是党领导人民治国理政的基本方略,从长远看,“良法善治”是规范政府购买体育公共服务的根本保障。党的二十大报告明确指出“坚持全面依法治国,扎实推进依法行政,建设法治政府”[1]。法治运行是中国式体育现代化建设的必然要求,同时也是政府购买体育公共服务的重要前提和原则,事关人民福祉。政府购买体育公共服务是一项层次繁多、内容复杂,既有长期目标又有短期任务的系统工程,需要依靠具有权威性和约束性的法律制度。依靠政策制度来凝聚各参与主体的共识,依靠制度明确各参与主体的职责,依靠法制规范各参与主体的行为,依靠法治来保障各参与主体公平的参与环境,使各参与主体各负其责、有序参与、依法行事,保障各参与主体的权利与平等合作。只有依靠法治才能更好地协调冲突、化解矛盾,构建出理性和谐的政府购买环境。

没有参与就没有民主,没有制度化的参与就算不上真正的民主,只有制度化的公民参与才能使民主有效并持续地运转[19]。首先,应加强保障公民参与政府购买体育公共服务的制度建设。依据Michael Howlett的政策循环模型以及政府购买各阶段的特征,将政府购买体育公共服务的流程划分为:议程设定→政策制定→购买决策→服务供给→服务评估5个阶段,在不同的阶段,公民参与的空间与内容有所不同,具体见表2。结合公众参与政府购买体育公共服务的空间与内容,在议程设定阶段研究制定《公众参与政府购买体育公共服务法规条例》《政府购买体育公共服务公众需求偏好表达实施意见》等;在政策制定阶段研究制定《政府购买体育公共服务公众听证办法》;在购买决策阶段研究制定《公众参与政府购买体育公共服务决策实施办法》;在服务供给与评估阶段研究制定《政府购买体育公共服务公众监督与评估办法》等法规性质的政策文件,规范公众与政府协商决策购买体育公共服务活动的法规制度,使“民主”价值观念在这一决策过程中程序化、合法化,赋予各参与主体平等的参与权利,保障公众参与的有序开展,进而达成协商决策共识。其次,制定需求表达-利益协调合作框架,明晰各方在合作框架中的责、权、利。在法规中明确界定公共共需求表达→体育公共需求意见收集→体育公共需求协调→政府拟购买体育公共服务结果公示→体育资源采购→利益相关主体绩效评价→利益协调整合的合作框架,明晰各方在合作框架中的责、权、利。通过循环的表达-协调机制,实现公众“部分参与”到“全程参与”的转变,整体上保证公众在承接、参与、监督、评价等环节的发言权、话语权。

表2 政府购买体育公共服务不同阶段的公众参与空间与内容表Table 2 Public participation space and content of government procurement of sports public services at different stages

4.3 推进政府购买体育公共服务协商民主制度与程序建设,确保达成购买共识

协商民主是实践全过程人民民主的重要形式[1]。政府购买体育公共服务在很大程度上是一个政府代替本地公民做出公共决策的过程,事关广大公众的社会福祉。当前,我国正处于现代化进程的关键阶段,社会公众的话语表达意愿与政治参与意愿日趋强烈,加之政府购买体育公共服务涉及的主体数量、范围广泛,因此,政府购买体育公共服务应遵循协商民主、公平正义的原则,地方政府能不能提供足量的且高质量的体育公共服务取决于社会公众的整体满意度。但从权力对比看,公众在整个过程中处于一种相对被动、弱势的境地。因此,在该政策施行的过程中,以一种制度化协商民主形式来保障公众参与是十分必要的(见图1)。协商民主制度[20-21]是一项处理好听取民意与公共决策间关系的成熟制度,其实质是实现和推进公民有序的政治参与。在协商民主视野下,民主决策的执行并非通常意义上的从上至下的单向过程,公民及其社团也有义务推动公共政策的执行,因而是一个公共权力机构与公民之间双向、有机互动的过程,他们共同推动公共政策的有效落实与高效执行。另外,在协商民主有限理性、渐进决策思想的渗透下,政府购买体育公共服务能够在执行过程中不断地修正调适,以渐进的方式趋向于政策目标而不是单单依靠政策强制执行的过程,能够在最大程度上促进政策的科学执行[22]。

图1 政府购买体育公共服务全过程公民参与角色示意图Figure 1 Schematic diagram of the role of citizen participation in the entire process of government purchasing sports public services

在我国地方政府购买体育公共服务“行政垄断”行为频发的现实情况与现有的公众参与体制之下,加强公众在承接购买项目、购买内容决策、购买资金使用监督、购买绩效评价等方面的参与,以制度的形式完善公众参与的路径十分必要。恒常化地施行协商民主的公众参与,可作为地方政府购买公共服务机制中减少“行政垄断”行为发生的核心制度保障。借鉴公共管理领域的成熟经验,建立公众广泛参与的政府购买体育公共服务协商民主制度须遵循如下原则:一是公平正义的原则,要保障公众拥有平等、自由的权利参与协商,使所有相关主体都充分享有协商参与机会和平等表达意见主张的权利;二是公开表达的原则,公众个体或者组织团体公开表达意见,以接受各方参与者的审视与公共理性、公共道德的评判,保障信息的真实性;三是程序化的原则,形成建制化的听证会等制度化的机构,或者是非建制化座谈、沙龙等非正式的协商讨论会,程序化地进行公众意见表达;四是连续性的原则,要保证表达时机是随时进行、可连续的,使公众意见获得顺畅的表达和传递。遵照以上原则建立健全政府购买体育公共服务协商民主程序的具体方案如下:

(1)结合地方实情,创建“政府购买体育公共服务协商民主推进制度”。该制度应明确政府购买体育公共服务协商民主议事的工作安排、参加的人选范围、协商的内容议题和基本程序、民情反馈以及监督落实等内容。(2)厘清协商民主的步骤,明晰“政府购买体育公共服务协商民主推进程序”。根据决策的基本流程,政府购买体育公共服务协商民主决策应包含三大步骤,即“专题协商”“议案协商”“恳谈协商”。政府购买体育公共服务协商民主对应三大程序:一是召开碰头会。地方政府体育部门通过召开碰头会对一段时期内政府购买的计划安排进行初步规划,社会公众通过“专题协商”的形式参与其中,对初步的设想与计划进行商讨、调整,达成初步的购买方案。二是召开论证会。主要是对碰头会上形成的初步方案进行更加深入的研究,形成政府购买专项工作方案。在该阶段进一步扩大社会公众的参与面,充分吸纳社会公众的意见,进行深层次的研讨,并进行协商表决。三是召开优选会。如上一轮表决的方案较多,可召开协商民主推进“优选会”,采取“恳谈协商”的形式进行最终决策。该阶段可遴选相关专家、高校学者、人大代表、体育社会组织代表等权威人士进行指导,力争恳谈到位、优中选优,让协商成果既能符合广大社会公众的意愿,又能充分发挥购买资金的最大效益。(3)加强社会组织领导,确保“政府购买体育公共服务协商民主推进制度”落到实处。一是成立地方政府购买体育公共服务工作领导小组,把政府购买体育公共服务协商民主纳入地方重要工作日程。二是颁布出台政府购买体育公共服务协商民主建设实施方案或工作意见等政策制度,加强对协商民主工作的理论指导与政策支撑。三是扎实推进协商民主工作的落实,定期对政府购买体育公共服务协商民主工作开展情况进行监督指导,使之真正实现各利益主体话语表达与平等参与,进而通过合作博弈做出最优选择,达成购买共识,保证政府购买的公平正义与高效。

4.4 搭建政府购买体育公共服务信息化服务平台,强化服务购买绩效提升

党的二十大报告中指出“完善信息化支撑的基层治理平台”[1]。公众通过协商形成各自有关社会公共问题的政见主张,以话语民主的方式顺畅表达,形成在社会层面的具有整体性的民意,促进相关公共决策部门及时感知、关注社会民意所指的社会公共问题,确定公共决策的问题[23]。因此,针对民意表达渠道缺乏与双向沟通常用渠道不一致而导致的沟通无效、话语权缺失等问题,应建立政府购买体育公共服务信息化服务平台。信息平台的建设能让政府购买体育公共服务全程暴露在社会公众的视野之下,有助于社会公众对政府购买监督信息的实时反馈,进而最大程度地提高政府购买的工作绩效。

(1)在信息平台上设置利益主体互动与信息反馈板块。所有利益主体都可以围绕自身所关注的政府购买体育公共服务事宜进行辩论、协调、审议式讨论,尤其要强化供给者与受用者之间平等的沟通与协商机制,解决政府购买体育公共服务资源的“信息孤岛”现象,令社会公众便利表达自身的体育公共服务需求,知晓购买了哪些体育公共服务,有哪些惠民的体育资源可用、如何用以及如何表达使用体验并作出有效的意见反馈;令社会承接主体知晓有哪些政府购买项目可以承接、如何承接以及具体的承接条件,如果存在“不合理”的操作该如何向相关部门反馈。(2)设立专门的监督机构或部门负责运营。将政府购买的项目申请、评审、立项、招标、参与、实施、调整、结项、评估、反馈等一系列环节置于信息服务平台,社会公众可以随时查看,并在线对整个购买过程中发现的问题进行信息动态反馈。(3)利用现代化的信息资源。在微信公众号、APP等社会公众可以直接触达的平台上,公布体育资源的位置、开放时间、购买服务招投标信息、购买服务评价等涉及购买主体、承接主体、参与主体的所有信息,以及政府购买的整个流程、进展等信息实时上传至信息平台,减少信息“垄断”,让信息“流起来”“活起来”。(4)提升社会公众监督的组织化程度。组织化程度的提升是避免监督搭便车现象形成的有效手段。通过将分散的社会公众组建起监督队伍,并赋予其切实的监督权力,充分调动起社会公众的监督积极性,使监督更加客观、公正,具有公信力。如,组织热心人士成立政府购买体育公共服务公众监督小组,或者邀请相关专家、学者、社会公众成立监督评估团等,对政府购买体育公共服务全过程出现的问题进行全过程、常态化监督。此外,为了最大程度地发挥社会公众的监督效果,还需匹配相应的监管问责机制,坚持政府购买越轨行为监管问责的制度化、常态化。当前,对于政府购买体育公共服务的监督问责事宜尚未在地方施行,亦缺乏明确的规章制度。因此,应在明确社会公众参与政府购买监督目标的基础上,全面理清监督的范围、形式等,对各主体相关问责作出详细的规定,使监督问责法制化、规范化,最终实现监督问责有法可依、有法必依。

5 结 语

政府购买体育公共服务本是一项增加体育公共服务供给,提升公众幸福感的福利性政策,但公众的参与缺失扭曲了购买过程。政府购买体育公共服务的“行政垄断”行为降低了政策执行的效率,损害了政府的形象,造成了民生福祉的损失。党的二十大报告中的“民生福祉”内容要求政府购买体育公共服务须始终树立“以人民为中心”的理念,坚持政府购买在“买什么”“向谁买”“谁来评”等方面要问计于民、问需于民,以提高决策购买的科学化与民主化。因此,应坚持以人民为中心的服务理念,完善法规制度约束,推进政府购买体育公共服务协商民主制度与程序建设,搭建信息化服务平台,以改善我国政府购买体育公共服务机制,保障公众的社会福利。