三维框架下我国中部地区长期护理保险政策分析

吴安楠

（上海师范大学 上海 200234）

1 引言

全国第七次人口普查（以下简称七普）数据显示[1]，我国60岁及以上人口占总人口数的18.70%，其中65岁以上的老年人数量占总人口数的13.50%。国际上通常把60岁及以上的人口占总人口比重达到10%，或65岁及以上的人口占总人口的比重达到7%作为一个国家或地区进入老龄化社会（或老年型人口）的标准。根据国际标准，我国已进入老龄化社会。2011年国家统计局将我国的经济区域划分为东部、中部、西部和东北四大地区[2]。根据七普数据，中部六省65岁以上的老年人口占比均超过国际标准（7%），其中湖北、湖南、安徽三个省份老龄化程度更深，超过了全国平均水平（13.52%）。

随着老龄化程度加深，我国失能失智老年人数量持续上升，照护压力增加，因此，必须建立一套完善的照护系统，妥善解决失能失智老人的照护问题。有学者认为，长期护理保险（以下简称长护险）是对因年老、慢性疾病等因素导致生活部分或完全不能自理的老年人的护理费用的一种补偿[3]。2016年，我国公布了第一批长护险试点城市，正式从国家层面对长期护理保险作出指导。2020年，长护险的试点城市数量增加至49个，其中包括6个中部地区城市。目前，已经有不少学者从政策工具的视角对长护险政策进行分析[4-6]，但运用三维框架进行分析的文献较少。本文从政策工具、政策客体和服务系统三个维度构建分析框架[7-10]，对我国中部地区长护险试点城市的6份政策文件进行编码分析，研究我国中部地区现有长护险政策的合理性和有效性。深入分析现有政策体系在长护险政策工具、政策客体和服务系统三个维度中呈现的特点以及存在的问题，以期为完善长护险相关政策提供建议。

2 政策文本选择、编码与词频分析

2.1 政策文本选择

本文以中部地区6个试点城市出台的政策文件为研究对象，文件内容汇总见表1。

表1 我国中部地区长护险政策文件汇总表

2.2 政策文本编码

中部地区试点城市长护险政策文本编码主要采用人工编码方式。首先，将6份政策文件中的相关文本按照“政策编号-章节号-条款号”逐条编号，其中政策编号按照时间顺序依次排列，编码仅代表内容单元在政策文件中的位置，最终形成131条编码单元（见表2）。

表2 我国中部地区长护险政策文本内容分析单元编码表（部分）

2.3 词频分析

借助Nvivo软件，对政策文本进行词频分析，将查询的最小长度设置为2个字符，分组条件设置为同义词，由于文章篇幅所限，本文仅选取出现频次排名前15的词语（见表3）。借助软件得到如图1所示的词云图，更直观地展示所有文本出现的高频词汇。

图1 中部地区长护险试点城市政策文本词云图

表3 我国中部地区长护险政策文本词频统计（前15名）

根据表3和图1可以看出，除“护理”“保险”“长期”外，“服务”一词出现的频率最高，这表明我国中部地区长护险政策比较关注服务系统。长护险设计之初就是为了给失能老人提供照护服务，各地区分别从服务主体、服务对象、服务内容、服务方式等方面对长护险政策进行设计和完善，基于此，本文在后续分析中将服务系统作为分析维度之一。

管理工作、不同部门的分工协调也是长护险政策较关注的维度。除此之外，长护险作为一种保险，需要向参保人员提供照护服务或现金补偿，服务给付标准也需要加以限定说明。以上海市为例，长护险的服务形式主要有三种，居家上门照护、社区日间照护和养老机构照护。但无论哪种服务形式，都需要专业人员提供专业服务。上海市规定长护险护理人员应是执业护士，或参加养老护理员职业技能培训、考核合格并取得相应国家职业资格证书或职业技能等级证书的人员[11]。因此，人员培训、管理等问题也是各地关注的重点。目前，我国长护险的筹资来源主要是医保基金，长护险基金筹集等问题也是学者研究的重点。

3 长护险政策三维分析框架

基于上述分析与长护险的具体特征，本文从政策工具、政策客体和服务系统三个方面构建长护险政策三维分析框架（见图2）。

图2 长护险政策三维分析框架

3.1 x维度：基本政策工具维度

政策工具是政府治理的手段，是将实质目标转化为具体行为的路径和机制。罗斯威尔和泽格菲尔德根据政策对技术产生的影响不同，把政策工具分为供给型、环境型和需求型三类[12]。本文参照罗斯威尔的分类方法，将我国中部地区长护险相关政策工具分为供给型、环境型和需求型三类，并将其界定为三维分析框架中的x维度。三类政策工具的作用方式如图3所示。

供给型政策工具是指政府从供给端自上而下直接作用于人才、资本、技术等生产要素，从而推动长护险体系建设的政策条文。环境型政策工具是为贯通供给端和需求端，营造有利于长护险政策发展环境而制定的政策条文。需求型政策工具指政府为了完善长护险体系建设，出台的刺激消费、投资、国际往来的相关政策，对长护险政策体系建设具有间接影响。

本文将供给型政策工具划分为基础设施建设、技术支持、人才培养、信息支持、资金支持5种基本政策工具；环境型政策工具划分为补贴优惠、策略性措施、法规管制、目标规划、体制机制建设、政策宣传6种基本政策工具；需求型政策工具划分为服务采购、服务外包、海外交流、市场塑造4种政策工具。各政策工具的具体描述如表4所示。

表4 政策工具类型、名称及含义

3.2 y维度：政策实施客体维度

长护险的政策客体是指相关政策所作用的对象。政府、企业、高校、研究机构及其他组织、公众等各类主体在探索长护险体系建设中都承担重要作用，建设推广长护险是各类主体良性互动的结果。因此，有必要将政策客体维度纳入分析框架。本文将政策作用的客体划分为政府、企业及其他组织和公众三种类别，具体描述如表5所示。

表5 政策客体的类型、名称及含义

3.3 z维度：长护险护理服务系统维度

长护险体系是一种为老年人提供照护服务，满足失能失智老人照护需求的社会保险，这一照护服务系统包括服务主体、服务对象、服务内容、服务方式、保障措施等诸多内部要素在内，各要素相互呼应、紧密合作[13]。本文将以上5个系统要素简化为分析框架z维度（见表6）。

表6 服务系统的类型、名称及含义

4 三维分析框架下的量化分析结果

4.1 单维度分析

从x维度来看，我国中部地区长护险政策对供给型政策、环境型政策、需求型政策的使用较不平衡。如图4所示，供给型政策共运用了9次，占编码条文总量的6.87%；环境型政策共运用了112次，占编码条文总量的85.50%；需求型政策共运用了10次，占编码条文总量的7.63%。由此可见，我国中部地区更倾向于使用环境型政策，对供给型政策和需求型政策使用较少。

图4 x维度（基本政策工具维度）的政策频次统计

不仅如此，各类政策工具下细分工具的使用也存在不平衡现象。供给型政策工具共运用9次，其中，人才培养运用3次，占供给型政策的33.33%；信息支持运用5次，占供给型政策的55.56%；资金支持运用1次，占供给型政策的11.11%；基础设施建设和技术支持并未使用。环境型政策工具运用112次，其中，补贴优惠运用1次，占环境型政策的0.89%；策略性措施运用12次，占环境型政策的10.71%；法规管制运用63次，占环境型政策的56.25%；目标规划运用22次，占环境型政策的19.64%；体制机制建设运用11次，占环境型政策的9.82%；政策宣传运用3次，占环境型政策的2.68%。环境型政策中使用较多的为法规管制、目标规划及体制机制建设，政策从较为宏观的角度对试点城市的长护险发展作出规定。在政策推行之初，会较多使用宏观政策，经过一段时间发展，必然会出现具体问题和优化方向，这就要求制定更加具体详尽的政策。需求型政策工具运用了10次，其中，服务采购运用2次，占需求型政策的20%；服务外包运用6次，占需求型政策的60%；市场塑造运用2次，占需求型政策的20%；海外交流工具并未使用。

从y维度来看，我国中部地区长护险政策的作用对象大部分是政府（63.36%），其次是公众（20.61%），最后是企业及其他组织（16.03%），也存在不均衡的情况。在长护险发展前期，政府需要对长护险的发展做出宏观把控（见图5）。

图5 y维度（政策实施客体维度）的政策频次统计

从z维度来看，我国中部地区长护险政策保障措施（70.99%）最多，服务主体（11.45%）与服务对象（9.92%）基本持平，服务内容（3.05%）与服务方式（4.58%）基本持平（见图6）。整体而言，我国中部地区长护险政策对具体服务细节规定较少，更多还是对保障措施进行规划，今后要多关注服务内容与服务方式，根据实施过程中的具体问题进行优化，制定更加详细的政策。

图6 z维度（长护险护理服务系统维度）的政策频次统计

4.2 二维交叉分析

4.2.1 各类政策客体的政策工具使用情况分析（xy维度）。将政策客体与基本政策工具进行交叉分析，得出政策量化统计结果（见图7）。可以看出，三类客体中政策工具使用都存在不均衡的情况，对环境型政策的使用过度依赖。相对来看，针对企业及其他组织的政策工具较为均衡。由于我国长护险处于起步阶段，政府承担了主导者、监督者和政策制定者的角色，前期需要营造有利于长护险发展的环境，在后期的发展中需要注意均衡各类政策工具的使用。企业及其他组织既需要来自政府的激励、引导和支持，也需要法规管制等环境政策来规范企业行为和市场秩序，针对企业提供更多的需求型政策，较为均衡的供给型政策和环境型政策能够有效平衡企业的责任和权利。对于公众而言，宣传、激励和引导更加行之有效。

图7 各类政策客体的政策工具使用情况

4.2.2 服务系统各要素的政策工具使用情况分析（xz维度）。将服务系统各要素与基本政策工具进行交叉分析，得出政策量化统计结果（见图8）。我国中部地区针对服务对象、服务内容、服务方式等维度只有环境型政策，缺少对上述内容的基础设施建设、技术支持与经验借鉴。环境型政策主要集中在保障措施方面，确保有长期护理需求的人群获得合适的护理服务和经济支持。

图8 服务系统各要素的政策工具使用情况

4.2.3 服务系统各要素的政策作用对象情况分析（yz维度）。将服务系统各要素与政策作用对象进行交叉分析，得出政策量化统计结果如图9所示。针对政府的政策主要集中在保障措施方面，服务主体、服务内容、服务方式方面有少量涉及。

图9 服务系统各要素的政策作用对象情况

4.3 三维交叉分析

为探究我国中部地区长护险政策在各服务系统要素中主要针对哪些政策客体采用了何种政策工具，本文从政策工具-政策客体-服务系统三个维度进行量化分析（见图10）。在保障措施要素中，针对政府发布的环境型政策最多，在服务对象要素中，针对公众发布的环境型政策最多，在服务主体要素中针对企业及其他组织发布的环境型政策最多。有关服务内容与服务方式的政策较少，但这两个服务要素中，环境型政策数量高于供给型与需求型政策，说明以往的政策体系比较注重通过环境型政策增强政府的引导、服务和监督职能，随着长护险体系的完善，对具体服务系统的各要素内容要求也越来越高，针对具体服务内容与服务方式的政策略显不足。

图10 三维交叉分析情况

5 对策建议

5.1 均衡各类政策工具的使用

我国中部地区长护险政策使用过于依赖环境型政策工具，诚然环境型政策有利于为长护险政策发展营造良好的环境，但供给型政策直接为长护险的发展提供支持，需求型政策与市场的发展紧密相关，对长护险的发展起到直接拉动作用。政府可以在制定宏观政策的基础上增加基础设施建设、科技信息支持和资金支持等方面的供给，为长护险建设发展提供驱动力。

5.2 立足现实，制定更详尽的政策措施

我国中部地区的长护险政策还未进入政策供给的精准化阶段。建议加强调研和数据分析，对中部地区长期护理需求进行深入调研分析，了解人口结构、老龄化趋势、长期护理需求的特点和规模，为政策制定提供科学依据。提高政策供给的精准性，在制定长护险政策时，重点考虑中部地区的实际情况和需求特点，加强政策供给的精准化，确保政策能够更好地满足当地居民的长期护理需求。加强服务体系建设，通过建立多层次的长期护理服务网络，支持中部地区的长期护理需求，包括建设护理机构、培育护理人才、推动社区护理发展等。通过提高政策的精准性和可行性，更好地满足中部地区居民的长期护理需求。

5.3 加强新技术在护理过程中的使用

加强新技术在护理过程中的使用，推广使用护理辅助技术，利用智能护理设备，如智能床垫、智能监测设备等，实时监测和记录护理对象的生理数据和活动情况，提供准确的护理评估和监测。利用远程医疗和远程护理技术，通过视频通讯、远程监控等手段，实现医生或护士远程对护理对象进行评估和指导，解决地域和时间限制，提高护理服务的覆盖范围和效果。建立在线健康咨询平台和教育平台，为护理对象和家属提供专业的护理知识和健康指导，提高护理自助能力和家庭护理水平。

5.4 营造养老友好型社会氛围，培育长护险市场

加强宣传和培训，加大对长护险政策的宣传力度，提高公众对长护险的认知水平、了解度及参与度。加强相关人员培训，提高专业水平和服务能力，增强市场对长期护理人才的信任和认可。建立健全监管机制，加强对长护险市场的监管，提高服务质量和安全性。同时，定期评估长护险市场的发展情况和效果，及时调整政策和措施。通过以上措施的实施促进养老友好型社会建设，推动长护险市场发展，为老年人提供更多的长期护理服务。

5.5 丰富服务提供主体，加强海外交流

鼓励商业保险公司根据市场需求和消费者的个性化需求，开发具有差异化特点的长期护理保险产品，提供更全面和定制化的护理服务，满足不同层次的护理需求。建立合作机制，建立政府与商业保险公司的合作机制，共同制定长护险政策规范，明确双方的责任和权益，确保商业保险公司提供的服务符合政府监管要求和标准。

加强海外交流，深入研究和学习其他国家在保障范围、基金筹集等方面的经验，为我国长护险制度提供参考。比较其他国家的长护险服务模式，包括机构护理、社区护理、家庭护理等不同形式，借鉴其优势和创新做法，优化我国长护险服务模式。