公司法修订视角下企业绿色责任规制问题研究

张晟炜,陈盈羽

(1.澳门科技大学 法学院, 澳门 999078 中国;2. 普洱市澜沧拉祜族自治县人力资源和社会保障局,云南 普洱 665600)

2022年12月30日,中国人大网正式公布了《中华人民共和国公司法(修订草案二次审议稿)》(以下简称《公司法(二次修订草案)》),意味着公司法的修订工作已步入关键期。此次修订对于完善现代企业制度,提高公司效能至关重要[1]。鉴于此,许多学者提出应在修订公司法时注重完善落实企业绿色责任的法律条款,进一步明确企业绿色责任,实现环境、社会与治理三者的协同发展[2]。这一提议与党的二十大报告中提出的“要推动绿色发展,优化营商环境,促进人与自然和谐共生”要求相符合[3]。本文以《公司法(二次修订草案)》为研究蓝本,探究企业绿色责任治理失序的根源,为及时改革和重构企业绿色责任条款,回应经济发展的现实需求,推进落实企业绿色责任的顶层设计提供借鉴。

1 问题的提出:企业绿色责任缘何难以落实

1.1 基本案情

案例一:2021年4月,中央生态环境保护督察通报河南省平顶山市汝州天瑞煤焦化有限公司(以下简称“天瑞焦化”)以零排放之名肆意排污,性质恶劣。据查,自2017年以来,人民日报、中国青年报等多家媒体先后多次点名报道天瑞焦化违法排污问题,但在中央第五生态环境保护督察检查中,天瑞焦化环境违法问题依然十分突出,存在不正常运行污染治理设施、严重超标排放污水等环境违法行为。而且自2015年开始,天瑞煤焦化因污染问题已被省市环保部门处罚12次,总罚款达到167.78万元,但其污染行为依旧屡禁不止,直至2023年2月,天瑞焦化仍未完成问题整改[4]。

案例二:2022年12月,山东蓝星石材矿业发展有限公司(以下简称蓝星石材公司)被村民举报,称该公司存在粉尘污染、污水排放等多方面问题。据查,蓝星石材公司章丘分公司成立于2018年8月31日,该企业曾因粉尘污染、污水排放等违法行为已于2018年12月、2022年9月被济南市生态环境局责令整改,并分别处以罚款,当地多家电视台媒体也都对此有所报道。但该企业始终不履行企业应承担的绿色责任义务,粉尘污染、污水排放等违法违规行为依然存在。当地群众也曾多次拨打12345市长热线或向企业所在地政府或环保职能监管部门举报,截至2022年12月31日,针对该企业持续违法违规现象,相关监管部门尚未作出任何答复[5]。

1.2 企业绿色责任难落实的困境成因

企业绿色责任难落实的现实困境暴露了当今社会存在的一些深层次的问题。该类行为的取证难度并不高,处罚条款也较为详实透明,但该类行为缘何屡禁不止,成因值得讨论。

1.2.1 企业绿色责任条款碎片化,法律体系预防功能缺位

企业绿色责任法律体系的构建和完善尚处于探索阶段。因此,绿色原则作为《民法典》与《公司法》共行的基本原则,被广泛应用于民商事主体之间的纠纷解决中,成为弥补这一“灰色地带”的重要抓手。在我国《公司法》新一轮修订中,修订草案二审稿第20条也再一次对企业社会责任做了进一步的补充与完善,明确企业应考虑消费群体,维护相关者的利益,重视生态环境保护等社会公共利益(表1)。可以说,当前我国企业绿色责任的规制基础已基本形成,以绿色原则暂时弥补法律漏洞的做法有其合理性和必要性,这为后期制定完满的法律规则提供了法律依据。必须明确,目前除我国外,还尚未有国家明文规定绿色原则之立法实践。因此,绿色原则可以被看作是绿色责任条款细则完善过渡期的非常之举,也是顺应私法公法化发展趋势的一种回应[6]。故此,绿色原则的适用场景应尽可能发挥其预防性功能,而在惩治不法行为的场景中则应尽可能地予以明确和限缩。然则,在司法实践中,受绿色责任条款碎片化等诸多因素的影响,绿色原则适用不当、裁判文书逻辑混乱异案同判等现象屡见不鲜[7]。法官依据绿色原则获得了极大的自由裁量权[8],裁量权的无序扩张掩盖了当前规制绿色责任法律体系内部各部门法“衔接点”设置缺失的漏洞,也未能解决企业绿色责任落实成本大、研发投入多、回报周期长、投资风险高等现实问题[9]。以绿色原则为核心的法律体系对落实企业绿色责任和法治支撑作用不强,涉及企业绿色责任的法律条款预防功能明显缺位。

表1 公司法现行法与修订草案关于企业社会责任修改前后对照

1.2.2 央地博弈下地方生态环境部门监管乏力

落实企业绿色责任在实际运行中还面临着诸多挑战和障碍,由于涉及主体多、责任界定难等现实困境,生态环境主管部门常常在落实企业绿色责任过程中表现出监管乏力[10]。一方面,依据《大气污染防治法》《公司法》等有关法律规定可知,对于企业不履行绿色责任的行为应首先由县级生态环境主管部门进行管辖和处理。专职部门管理专职之事本无可厚非,然则,受“条块”管理模式影响,生态环境主管部门既要贯彻中央意志,保持环境监察执法的独立性、权威性和有效性,完成中央对省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革的目标[11],同时,由于公司法仍在修订,环境法典编纂尚未完成,垂直管理改革依据的更多是党中央国务院颁布的政策规划方案而非法律规范层面的明确规定,使得改革政策与法律既有规定之间的协同性不足,许多条款甚至存在冲突,生态环境主管部门在推进企业绿色责任落实时依然受到地方政府强有力的影响[12]。这必将导致垂直管理改革很难有效克服地方保护主义,在面对地方政府给当地做出经济贡献的税收大户予以包庇时,执法机关往往受制于领导关系、稳定团结等因素无法做到有效执法、长效执法。另一方面,发展经济依然是县级政府官员晋升的重要考核指标,同一地域的县级政府间也存在着较为激烈的经济竞争,县级官员需要在有限的任期内刺激经济增长,为自身的拔擢增加筹码[13]。而依靠企业带动经济发展自然而然成为众多官员的选择。但必须承认的是,广袤的国土面积造成了地区之间存在巨大差异,例如案例一中的忻州和案例二中的章丘均属于我国知名的工业县(区),这些工业县(区)的经济发展往往与环境保护之间存在着巨大矛盾与张力。在财政收支压力不断加大的情况下,工业区所在地政府为获取更多的财政收入而产生的自利性与政府官员想要实现更多的政治利益形成了统一目标[14]。而财政收支也与生态环境主管部门人员的工资发放、福利待遇等切身利益息息相关,在处理此类事件时,一旦地方政府有“大事化小,小事化了”的倾向,生态环境主管部门往往会投鼠忌器,尽量寻求政策法规与地方政府之间的利益平衡点,采取“以罚代刑”“一律关停”“先停再说”“假整改真销号”等方式变相保护企业,减少企业污染对所在县区政府的冲击,进而配合地方政府保障属地就业和财政收支,维护社会经济稳定。

1.2.3 违规惩戒力度不够,事后规制存在缺失

基于特别牺牲理论,受污染影响的群众是企业污染过程中错误经济成本的直接承担者。从理性经济人的角度,民众必须关心自己的不公正的“特别牺牲”如何得到救济和填补。因此,受污染影响的民众通过上访、诉讼等方式寻求公权力救济的根本目的在于遏制污染扩散,获取后续物质上的弥补或赔偿。但在上述案例中可以发现,尽管上述案例的发生地、企业、污染缘由都不尽相同,但两案例均呈现同一现象,即地方政府都曾明确承诺对污染企业予以整治,但两地的督查制度、问政机制、群众举报反馈机制均呈现失灵停摆状态,最终的处罚方式也仅是对涉事企业处以罚金,群众所受损失并未得到有效救济,污染情况也未得到有效整治。

上述情况一方面说明当前虽然党和政府对生态环境问题日益重视,但是部分地方干部群众还未能将生态意识和生态思维纳入政治思维中,社会与自然协调的问题依然会被干部忽视[15]。同时,许多地方干部群众未能看到解决环境污染问题实则是在解决环境污染背后所隐藏的社会利益矛盾冲突。随着数字时代的到来,民众愈发清晰地了解到企业落实绿色责任的重要性及其不履责所带来的严重负面影响。因此,相较于以往任何一个时期,民众都迫切希望政府能够有作为、敢作为。

另一方面也说明当前企业绿色责任的事后规制还存在明显缺失。企业绿色责任的法律规制的本质是将《民法典》的绿色原则同《公司法》法律规定相结合后的制度产物。但结合上文讨论可以发现,当前无论是《民法典》还是《公司法》(含修订草案),都未对企业责任长效化、制度化的落实做出明确规制。尽管绿色原则在《民法典》中发挥着基础性、统帅性的独特作用,《民法典》第86条也明确了企业应当承担社会责任,但由于缺乏具有规制的法律细则,导致《民法典》中尚未对企业落实绿色责任出台具体规定,更多在于政策性指引,缺乏具体的法律条文和处罚措施。《公司法》与修订草案19条相对应的是修订草案的256、257条,但256、257条规定所针对的更多是企业的公法责任,而对公司不当经营所造成的个人合法权益受损所给予的私法救济,具有明显的立法缺陷[16]。反映了当下《公司法(修订草案)》修订内容偏重于某一领域的具体制度,忽视了《公司法》的功能定位和价值取向,即绿色原则的初衷在于维护公民个人的利益,即可以还原为私人利益的公共利益。然而,通过上述两个案例可以发现,惩治污染企业前后自始至终未出台维护公民个人利益的有效举措,也没有制度化的问题反馈追踪渠道帮助公民解决问题,这无疑暴露了当前在企业绿色责任的规制问题上《民法典》与《公司法(修订草案)》衔接不畅、规制不全面的问题。

2 企业绿色责任的落实路径

如上所述,当前无论是《民法典》还是《公司法(修订草案)》,对企业绿色责任的规制均存在诸多问题,需结合我国国情对企业绿色责任法律规制加以完善。

2.1 法典的修订应以高质量发展为中心,融入创新元素

创新是实现企业高质量发展的重要动力,也是企业落实绿色责任的最根本途径之一[17]。已有研究证实,企业在绿色创新中的成效越高,企业价值创造的机会往往更大,也更利于企业在生产、销售、采购、管理等方面实现绿色化[18]。当然创新的前提在于企业有着一定的资本积累和技术基础,因此在公司法设定中,应当明确大中型企业有着更加广泛和严格的企业绿色责任。一方面,在《公司法(二次修订草案)》中,应在企业内部进一步融入创新元素,例如建议公司法要求上市公司章程增加企业绿色责任落实条款,并引入第三方专业评估机构定期对企业主营业务进行定期评估检查,出具绿色责任落实认证报告,如若企业故意不提供或提供不准确报告的,可适用《公司法》205条“虚假记载或者隐瞒重要事实”,对公司处以罚款;另一方面,应将“以义制利”设置为民商事主体从事商业活动的底线原则,要求企业必须在不违背绿色原则的前提下开展盈利活动[19]。同时对于重视创新、保护环境的企业,政府可在其取得阶段性成果后给予一定的科技补贴,或在企业违反一般性规定时可酌情减轻处罚,从而增强企业创新意识,健全以创新为导向的《公司法》基础规则。

2.2 完善人大监督机制,构建群众参与渠道

只有让各级人大实现对政府和环境监管机构的有效监督,人民才能通过人大制度监督公共权力[20]。所以,人大的外部监督是破除地方保护主义,实现企业绿色责任的关键一环,基于此,提出以下对策建议。

首先,各级地方人大常委会应积极开展智慧数字系统建设,通过体制内部的资源投入,将行政事务数字化、程序化,保证政府一切重大工作决策均有留痕,事中可按图索骥,事后有据可查,让技术的应用在最大程度上减少信息不对称所带来的监管滞后,增强人大的机动性与灵活性,推动人大监督工作走向科学化、规范化和精准化。地方人大常委会也要积极发挥主观能动性,积极借鉴学习先进地区的监督经验,发挥人大独有的立法权能。例如,部分地方人大常委会采取“年初督促政府分解责任、年中督办工作落实、年末督查实际效果的‘三督’环节,全程跟踪监督政府工作的进展情况”,取得了良好的效果[21]。这些先进经验值得学习。

其次,在判断企业是否履行绿色责任之初,人大常委会也要注意将公民引入监管制度之中,通过制度的运行解决公民的利益诉求,让公民逐步认可制度、相信制度、崇敬制度,最终促进公民让制度转化为内在的行为规则去自觉遵守和维护。例如,可将国家监察委员会的“特约监察员制度”移植至环保监管部门,在环保局等机构设立“人民监察员”,负责全程监督涉事企业整改情况。如此既能使人民群众近距离感受到人大常委会、环境监管局等监督机关的日常运行,也让人民群众切实成为了事中监督环节的一份子,可提高制度公信力,激发公民主动监督的热情与动力。

2.3 重视消费者作用,树立绿色信用价值取向

面对公司法改革的重要契机,落实企业绿色责任既是借鉴国外“企业公民”“公司社会责任”等先进经验的必经之路,更是响应党的二十大报告中提出的践行高质量发展理念,构建新发展格局的号召。因此在公司法的制度设计中,首先应当重视消费者的作用。通过信息公开、行业通报等方式,让消费者更加直观了解企业经营活动,判断企业是否履行社会责任。当消费者发现企业存在社会责任缺失等问题时,对企业品牌的忠诚度与满意度会有所降低[22];反之,如若企业落实绿色责任,企业也会得到广大消费者的支持与信赖,取得良好的公司信誉,实现自身利益的最大化。其次,结合当前新的经济形势和企业经营环境,公司法应树立以绿色信用为核心的价值取向,为寻求公司法与民法等其他部门法的契合点提供先行条件。具体而言,一方面,立法者应通过立法明确企业绿色责任法律适用中的规则,完善公司法和民法的协调适用,结合新的经济活动方式查找企业绿色责任规制领域存在的短板,及时梳理现行公司法体系并补充完善公司法,使公司法更加适应新的经济形势。另一方面,应当明确企业不仅是“股东”的代表,更是所有主体利益的聚合[23]。所以,在公司法修订时要预防企业滥用“意思自治”原则,即一则在程序方面对企业行为给予规制,即建立与完善中国本土化的企业意思自治范围,对企业的意思自治进行合理限制;二则实体规则方面,根据实际状况,通过完善中国现行法律制度框架,提高法律对意思自治滥用治理结果的有效性,实现依法治理。

3 结语

党的二十大报告明确指出,要“加快发展方式绿色转型”,明确了社会主义现代化不能走“先污染、后治理”的道路,经济高质量发展的前提必须是坚持绿色发展[24]。这既是中华民族的百年大计,也是在国家现代化进程中始终坚持的根本[25]。对于企业绿色责任的规制问题:一是法典的修订应以高质量发展为中心,融入创新元素;二是要完善人大监督机制,构建群众参与渠道;三是重视消费者作用,树立绿色信用价值取向。

我国经济正处于转型期,经济指标仍将是政府一定时期内的政绩考核目标,落实企业绿色责任,形成民众对企业绿色责任的有效监督仍需时日。因此实现落实企业绿色责任的任务必将是长期性的。在落实企业绿色责任过程中,必须坚持斗争、敢于斗争[26],为实现“绿色中国”战略,实现中华民族伟大复兴提供坚实的制度保障。