全面抗战前民团整编中的权力争夺——以湖北省为中心

刘彦波, 唐昊灏

(湖北大学 历史文化学院, 湖北 武汉 430062)

晚清以来,地方军事化的结果便是造成了各地武装团队的出现。到了民国时期,这些被统称为民团的武装,“多系操诸地方土劣之手,团队编制,既无一定之标准,额数又无相当之限度,加以各种苛捐杂税,可以任意启征,随便诛求”,所谓民团,往往就是“散兵游勇、地痞流氓之大本营,地方土劣用以供剥夺榨取之工具”(1)程懋型:《现行保安制度》,上海:中华书局,1936年,第47页。。定都南京后,国民政府对于民团整编曾思有以改进,内政部于1929年颁行《县保卫团法》。此后,各省地方政府在《县保卫团法》的基础上相继公布施行细则,开始整编民团。值得一提的是,东北易帜后,南京国民政府虽然实现了全国统一,但由于各地方实力派或明或暗的抵制,这种统一只是一种“形式上”或“分治式”的统一。各地民团的整编虽是遵行南京国民政府的旨意,但在落实过程中具有相当的复杂性和差异性,故而是民国政治史、军事史研究不能不予重视的内容。

通过检视学界对这一时期民团的研究,笔者发现,既有的研究多侧重于广西、山东、河北等地,这些省份基本属于各地方实力派的势力范围,其地方当局与中央政府时常若即若离,而对南京国民政府划定的“剿匪”区省份关注较少,尤其对蒋介石在民团整编方面的探讨尤显不足(2)目前有关民团的研究主要有王先明、李伟中:《20世纪30年代中国乡村防卫体制的变迁——邹平联庄会与新桂系民团比较研究》,《河北学刊》2002年第5期;谢贵平:《近代山东民团研究(1911—1930)》,常建华主编:《中国社会历史评论》第9卷,天津:天津古籍出版社,2008年,第300-329页;吕书额:《河北省地方保卫团研究(1901—1937)》,天津:天津古籍出版社,2016年,第19-163页。。自1929年桂系战败后,湖北省正式纳入以蒋介石为首的南京国民政府的掌控之中,即便武汉会战后省政府内迁鄂西亦如是。与其他省份相比,湖北省既是南京国民政府的核心控制省份,又与中共领导的苏区相邻。在消灭中共革命武装力量的名义下,蒋介石意图通过民团的整编,达到在湖北等“剿匪”区省份扩张自身权力的目的。本文试图以全面抗战前的湖北省为个案,考察蒋介石在民团整编中的权力争夺以及遭遇的困境。

一、蒋介石与民团整编

自孙中山逝世后,围绕领导权的继承问题,国民党内高层之间就开始了持续不断的内斗。而蒋介石在这一系列的纷争中,纵横捭阖,联合一方打击另一方,成为党内斗争的最大受益者。在1949年败退台湾前,蒋介石先后经历了三次下野。1926年,荣升北伐军总司令的蒋介石在誓师北伐前,又当选为国民党中常会主席,成为党内名义上的最高领袖。回顾此前召开的国民党“一大”,连中执会候补委员都不是的蒋介石,能够在如此短的时间内成为中常会主席,自然引起党内各派的非议。在国民党内,“他仍被认为军事的,而非政治的人物”(3)中华民国史事纪要编辑委员会编:《中华民国史事纪要:初稿》(1927年7月至12月),台北:黎明文化事业股份有限公司,1978年,第375页。。第一次下野时,蒋介石无论在党内还是在国内政坛上,都只是一颗新星,从军力、财力,到人力储备方面,都存在着明显的不足,尚无力全面抗衡党内外的反对派,可以说这次下野是他三次下野中最无奈的一次。从1929年蒋桂战争开始,到1930年中原大战结束,蒋介石先后与各地方实力派展开内战,并最终战胜对手。1931年,蒋介石因与胡汉民产生约法之争,引起党内分裂,从而形成宁粤对峙的局面。第二次下野时的蒋介石,虽然在党内的地位并未彻底改变,但所处的环境与实力都发生了巨变。从1928年1月复职,到1931年12月第二次下野,蒋介石在数年间牢牢掌控着南京国民政府,无论军力和财力都发生了质变。因此,与第一次下野时的无奈相比,第二次下野时的蒋介石要从容得多。“一·二八”淞沪抗战爆发后,蒋介石加快了复出的步伐。在1932年召开的国民党四届二中全会上,蒋介石顺利当选军事委员会委员长。随即朱培德辞去参谋总长的职务,并力荐蒋介石兼任该职(4)1932年3月14日,朱培德在中政会上表示:“查此国家存亡之际,负参谋部之重任者必其人之精神可以贯彻全国军队,必其人之声望为全国军队所信仰,始克胜任愉快而不致偾事。蒋中正同志为全国军队所信仰,蒋同志之卓绝伟大的精神,已贯彻于全国军队。”中政会决议通过此案。该日会议决定:“本日各种决议案均不发表。”参见《中国国民党中央执行委员会政治会议第303次会议速记录》(1932年3月14日),台湾中国国民党中央党史馆藏,毛笔原件:00.1/127,转引自金以林:《国民党高层的派系政治——蒋介石“最高领袖”地位的确立》,北京:社会科学文献出版社,2016年,第470-471页。。至此,蒋介石一雪数月前被迫下野之耻(5)此后,蒋介石时常自我反省,“不可再蹈民国十九年冬之覆辙”。参见《1941年6月9日研究俄德开战后对内对外政策之轻重缓急,并反思汤山事件之误失》,吕芳上主编:《蒋中正先生年谱长编》第6册,台北:“国史馆”,2014年,第567页。蒋氏在1941年4月5日日记的“本星期反省录”中记述:“对溥泉(引注:张继)斥责事愧悔,不知所止,此为余每十年必发愤暴戾一次之恶习。回忆民十对季陶(引注:戴传贤),民廿对汉民(引注:胡汉民),而今民卅对溥泉之愤怒,其事实虽不同,而不自爱重之过恶则同也。”《1941年4月5日自记本星期反省录》,吕芳上主编:《蒋中正先生年谱长编》第6册,第524页。。根据《国民政府军事委员会暂行组织大纲》(6)《四届二中全会通过〈国民政府军事委员会暂行组织大纲〉》(1932年3月5日),中国第二历史档案馆编:《国民党政府政治制度档案史料选编》上卷,合肥:安徽教育出版社,1994年,第397页。的规定,军事委员会直隶于南京国民政府,为全国军事最高机关;军事委员会设委员长一人、委员七至九人;关于军令事项,由委员长负责执行(7)1932年7月16日,南京国民政府修正公布《军事委员会暂行组织大纲》,规定行政院院长不再作为当然委员,但得出席军事委员会会议,改以军事委员会各厅主任为当然委员。中国第二历史档案馆编:《国民党政府政治制度档案史料选编》上卷,第401页。。虽然军事委员会下设委员及常务委员若干名,但因蒋介石的参与,其本质仍是委员长独裁制(8)马建强、公坤:《武汉抗战时期“政治部第三厅”组建中国共两党的政治博弈》,《安徽史学》2023年第3期。。

随着中共革命武装力量的蓬勃发展,各地民团的腐败混乱日益为蒋介石所重视,“现时各省保卫团队,皆根据(民国)十八年内政部颁布之《县保卫团法》而组成,……实际既不足以‘御匪’,而官吏恒受其挟持”(9)《豫鄂皖三省“剿匪”总司令部为颁发“剿匪”区内各省民团整理条例训令》(1933年),程懋型:《现行保安制度》,第17页。。为了消灭中共革命武装力量,蒋介石决定在武汉设置豫鄂皖三省“剿匪”总司令部(以下简称三省“剿总”)。军事委员会成立后,蒋介石或以军事委员会的名义,或以委员长的名义在全国大部分地区先后建立军事指挥机关。尽管这些机关在管辖区域之广狭、职权范围之大小、长官阶级之高低,与蒋介石关系之深浅亲疏等方面确有差异,然皆属蒋介石以“剿匪”军事需要为理由直接处理“剿匪”区内各省军务、政务、党务而建立的机构,在相当程度上影响着全国大部分地区。特别是三省“剿总”和军事委员会委员长南昌行营(以下简称南昌行营)存在期间,湖北等“剿匪”区省份之“剿匪”军事全部由蒋介石指挥,其党政事务亦在蒋介石的掌握之中。从某种程度上来说,三省“剿总”和南昌行营实际上是此一时期国家政治权力的重心、中心和主宰,而以汪精卫为院长的行政院只是军事委员会委员长设于南京的留守处、后勤部(10)孔庆泰等:《国民党政府政治制度史》,合肥:安徽教育出版社,1998年,第312页;孔庆泰等编著:《国民党政府政治制度史词典》,合肥:安徽教育出版社,2000年,第325页。。在军事作战的过程中,鉴于“国军一面‘剿匪’,地方团队一面‘造匪’”,蒋介石认识到,“苟不改弦更张,将过去保卫团队之一切弊害,极力矫正,则‘剿匪’将无已时”(11)程懋型:《现行保安制度》,第17页。。为此,蒋介石于1933年以三省“剿总”的名义颁布《“剿匪”区内各省民团整理条例》(以下简称《民团条例》),为整编民团奠定了基础(12)蒋介石在训令中特别强调:“方今国难正殷,外侮频陵,残余匪氛,亟待殄灭,欲挽国家之危亡,拯救民族之劫难,则此整理民团前途之利钝,实为一重大关键。”《豫鄂皖三省“剿匪”总司令部为颁发“剿匪”区内各省民团整理条例训令》(1933年),程懋型:《现行保安制度》,第20页。。

在此背景下,民团整编既是南京国民政府急需解决的一个重要问题,同时也是蒋介石扩张自身权力的一个重要契机。这一时期,蒋介石以委员长的名义制订与颁布了先行于“剿匪”区省份、后逐渐推广于全国的一系列特殊的法规条例。其中,《民团条例》与《县保卫团法》最大的区别在于:按照《县保卫团法》的规定,县以上没有全省统一的各县保卫团专管机关,原则上由民政厅节制;《民团条例》则明确规定保安团队应根据省保安处、区保安司令部(13)本文中的区特指行政督察专员区。南京国民政府建立后,依据孙中山的“遗教”,其地方行政制度改北洋政府时期的省、道、县三级制为省、县两级制,但由于中国省区面积广大且置县过多,使省对县的管理发生诸多问题。在此背景下,三省“剿总”于1932年8月颁布《“剿匪”区内各省行政督察专员公署组织条例》,并训令豫、鄂、皖三省政府,切实施行专区制。同年10月,湖北全省68个县被划分为11个行政督察专员区,各行政督察专员区设立区保安司令部。红军长征后,湖北省政府于1936年开始裁并行政督察专员区。1936年3月27日,根据南京国民政府的指令,湖北省将原11个行政督察专员区裁并为8个。湖北省地方志编纂委员会编:《湖北省志·军事》,武汉:湖北人民出版社,1996年,第84页;湖北省地方志编纂委员会编:《湖北省志·政权》,武汉:湖北人民出版社,1996年,第205页。、县政府三级指挥系统,逐级管辖与指挥(14)《“剿匪”区内各省民团整理条例》(1933年),程懋型:《现行保安制度》,第22页。。而在《民团条例》的基础上制订颁布的《各省保安制度改进大纲》(以下简称《改进大纲》)进一步强调由省主席兼任全省保安司令,并归军事委员会直接管辖(15)《国民政府军事委员会委员长南昌行营关于改造完善各省保安团队的训令》(1934年7月22日),湖北省档案馆藏,档号:LS001-006-0243-0009。。之所以会出现如此明显的差异,主要原因在于各自的颁布机关对地方民团的态度不同。虽然《民团条例》和《改进大纲》的颁布机关分别是三省“剿总”和南昌行营,但背后都是军事委员会,其意在于利用保安团队规章制度的推行,将军事委员会特别是蒋介石的权力扩张至更多的省份。《县保卫团法》的颁布机关则是行政院,其意在于通过组织保卫团将地方民团的权力收归行政院。其中的明显差异,在一定程度上反映了南京国民政府内部军、政两系统之间的权力争夺。

二、民团整编中的权力争夺

全面抗战前,蒋介石意图通过民团的整编,达到在湖北等“剿匪”区省份扩张自身权力的目的。在整编民团的过程中,一方面,蒋介石安排张群和杨永泰先后出任湖北省主席(16)作为蒋介石的心腹,张、杨二人虽不是带兵将官,但都有在三省“剿总”任职的经历。在出任省主席之前,张群曾任三省“剿总”党政委员会常务委员兼政务指导委员会常务委员,杨永泰更是先后出任三省“剿总”秘书长和南昌行营秘书长兼第二厅厅长。,成为其在湖北省整编民团的忠实执行者;另一方面,蒋介石逐渐认识到“尤以确定饷源、划一编制两事为最要紧之关键所在”(17)《南昌行营通令为地方团队经费仰参酌整理民团条例督属遵办报查》(1935年),程懋型:《现行保安制度》,第177页。。通过对相关档案史料的爬梳,不难看出蒋介石主要采取以下措施来实现其目标。

其一,通过组建保安团队强化省政府对民团的管理。“一·二八”淞沪抗战爆发后,蒋介石与汪精卫联手复出,形成蒋负责军事,汪主持行政的分工格局。为了达到扩张自身权力的目的,在消灭中共革命武装力量的名义下,蒋介石决定先办自卫后办自治,将自治制度中的武装民团整编为保安团队,由专职人员训练指挥,不在保甲组织范围之内(18)《军事委员会委员长行营政治工作报告》(1935年),秦孝仪主编:《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》绪编(三),台北:中国国民党中央委员会党史委员会,1981年,第496页。。在蒋介石的支持下,保安处逐渐发展成为组建保安团队的重要部门。从湖北省的情况来看,保安处的设立源于统辖省防军之议。为了消灭湖北省内的中共革命武装力量,省政府专门成立省属保安4个团。考虑到“省保安团业已成立四团,惟无统辖机关,殊嫌散漫,‘剿匪’前途难收指挥统一之效。特仿照苏、浙、皖、赣等省保安处办法,设立全省保安处,直隶于省府,统辖各保安团,负全省‘剿匪’之责”(19)湖北省民政厅编:《湖北省民政报告书》,1930年,“保安部分”,第1页。。湖北省保安处虽于1930年便已成立,但在实践过程中遭遇困境,无法有效行使职权,原因如下:一是人事问题。此时的保安处并无专职主官,“本处设处长一员,由省政府主席兼任”,“本处设副处长一员,由民政厅厅长兼任”(20)《湖北省保安处组织章程》(1930年),湖北省民政厅编:《湖北省民政报告书》,“保安部分”,第22页。。由于部门主官皆系兼任,且民政厅厅长吴醒亚同时兼管省党部,因此他在“时间和能力上均感觉到难于兼顾”(21)《吴代主席关于鄂省保安处成立之谈话》,《湖北省政府公报》1930年第112期。。二是职权问题。虽然保安处副处长吴醒亚在谈话中提及保安处的“工作步骤为积极训练省保安团和整理各县保卫团,完成地方自卫实力”(22)《吴代主席关于鄂省保安处成立之谈话》,《湖北省政府公报》1930年第112期。,但事实并非如此。从1930年颁布的《湖北省保安处组织章程》来看,保安处除负责统辖省属保安4个团外,并无权整编各县的民团(23)《湖北省保安处组织章程》(1930年),湖北省民政厅编:《湖北省民政报告书》,“保安部分”,第22页。。

在蒋介石的授意下,保安处实行改组。与原保安处直隶于省政府不同,“本处直隶于豫鄂皖三省‘剿匪’总司令部”;不仅“原有之保安团统归本处管辖整理”,而且“全省各地方保安队、团防队及一切民众自卫之组织统归本处监督指挥并编练之”(24)《湖北全省保安处暂行组织规程》,《湖北省政府公报》1932年第9期。。此外,改组后的保安处设置专职主官,“设处长一员统辖全省保安团队”,“设参谋长一员辅佐处长”(25)《湖北全省保安处暂行组织规程》,《湖北省政府公报》1932年第9期。。两者相比,改组后的保安处在各方面都远胜前者。与此同时,蒋介石深感消灭中共革命武装力量“与寻常对敌作战绝对不同,苟非于军事之外,同时整理地方、革新行政,断难以安阜民物而奏根本肃清之功”(26)《国民政府为准蒋介石普遍推行行政督察专员制度意见备案事致行政院训令》(1932年10月10日),中国第二历史档案馆编:《国民党政府政治制度档案史料选编》下卷,第471页。。于是,三省“剿总”制订颁布《“剿匪”区内各省行政督察专员公署组织条例》,正式推行专区制。通过组织区保安司令部,一方面赋予了专员管辖指挥各县民团的权力,另一方面也有利于保安处通过区保安司令部强化对各县民团的管理。在此基础上,《民团条例》明确规定保安团队应根据省保安处、区保安司令部、县政府三级指挥系统,逐级管辖与指挥(27)《“剿匪”区内各省民团整理条例》(1933年),程懋型:《现行保安制度》,第22页。。在《民团条例》的指导下,湖北省政府逐步将民团整编为各县保安队。整编之初的保安队在地方上有着深厚复杂的利益关系。当时各地县政府并不希望将保安队集中到区,虽然县政府与保安队时常互相扯皮,但如果集中到区,彼此都失去了骑在人民头上作威作福的凭藉。他们提出的理由是:保安队的饷项由各县供应,为的是保卫地方;掌握这些武装的人在地方上有相当的势力,一旦集中到区,他们是不会服从调动的;保安队一旦集中起来,对于维护地方治安势必远水解不了近渴,因此还是集中于县更好(28)方暾:《湖北省保安团队的始末》,中国人民政治协商会议湖北省委员会文史资料研究委员会编:《湖北文史资料》第7辑,武汉:湖北人民出版社,1982年,第78-79页。。对此,时任南昌行营秘书长的杨永泰向蒋介石建言:“凡是辖区内各县的团队,必须由专员集中管理,一切人事、经理、教练、调遣,都要统一于区保安司令部,才能矫正现在团队县自为政、区自为政之弊。其进行程序,必须专员先切实管辖一县的团队,先把他整理好,再把其他各县的团队,陆续集中整理,才能收效。如果专员只有监督指挥团队之名,而无管辖支配之实,所谓督察之本能,也是无从发挥的。”(29)《杨秘书长之工作报告总评及意见陈述》(1934年),国民政府军事委员会委员长南昌行营第二厅编辑室编:《各省高级行政人员奉召南昌集会纪录》,1934年,第45-46页。

为了强化省政府对民团的管理,蒋介石于1934年6月在南昌行营召开保安会议。在各项提案的基础上,蒋介石以南昌行营的名义制订颁布《改进大纲》,要求将保安队由县进而统一于区,再进而统一于省(30)程懋型:《现行保安制度》,第8页。。在这一规划的指导下,民团管理工作有了新的发展。

第一,与过去以县为单位不同,湖北省政府积极推动将各县保安队统一于区,以大队为单位,1个大队下辖4个中队(31)《湖北省政府关于更正各省保安制度改进大纲第二十条的训令、呈文及豫鄂皖“剿总”的训令》(1934年8月31日),湖北省档案馆藏,档号:LS001-003-0877-0008。。从实际情况来看,在一县不足4个中队时,即将两县的保安队进行合编,以期打破各县的畛域观念。例如,湖北省第六区:第一大队辖天门县保安队;第二大队辖京山县保安队;第三大队辖钟祥县保安队;第四大队辖沔阳县保安队;第五大队辖潜江、汉川两县保安队;一个独立中队驻天门县,直属区保安司令部(32)《湖北省第六区行署关于报送保安队长改编情形及施行步骤的呈文及湖北省政府的呈文、训令、指令》(1934年9月),湖北省档案馆藏,档号:LS001-003-0882-0011。。湖北省第八区:第一、二两大队辖襄阳、谷城两县保安队;第三大队辖枣阳县保安队;第四大队辖宜城、南漳两县保安队;第五大队辖光化、保康两县保安队;“襄阳尚有编制扩大之机炮一队,计机枪三挺、迫击炮四尊”,直属区保安司令部(33)《湖北省第八区保安司令部关于报送改编保安队计划草案的呈文及湖北第八区保安队改编计划草案》(1934年7月14日),湖北省档案馆藏,档号:LS001-003-0882-0016。。第二,根据南昌行营制订颁布的法规条例,湖北省政府进一步完善了保安团队的三级指挥系统。具体而言,由省主席兼任全省保安司令,并归军事委员会直接管辖;在全省保安司令的领导下,保安处正副处长具体负责全省保安工作,正副处长由全省保安司令呈请军事委员会委员长进行任免(34)《国民政府军事委员会委员长南昌行营关于改造完善各省保安团队的训令》(1934年7月22日);《奉令修正湖北省保安处组织规程及编制表等因令仰查案修正》,《湖北省政府公报》1935年第77期;《各省保安处组织通则》(1934年),程懋型:《现行保安制度》,第97页。。从上述制度规定来看,表面上通过兼任全省保安司令,强化了省主席对全省保安工作的管理,实质上则是有利于蒋介石以军事委员会的名义进一步掌控省主席和保安处正副处长,为其扩张权力铺平了道路。第三,在各县保安队统一于区的基础上,湖北省政府着手将各区保安队升格为保安团。1935年10月29日,湖北省政府正式公布保安团团长委任令(35)《本府委任令》,《湖北省政府公报》1935年第147期。。因此,1935年10月底以后即为保安团队统一于省时期。从《全国陆军各部队主官概况及实力驻地调查表》(36)《湖北省政府关于全国陆军各部队主官概况及实力驻地调查表分别查填以核鉴的呈文》(1936年8月17日),湖北省档案馆藏,档号:LS001-003-0898-0002。和《湖北省民团单位人数及武器统计调查表》(37)《湖北省民团单位人数及武器统计调查表》(1936年2月),湖北省档案馆藏,档号:LS050-001-0010-0025。来看,统一于省时期的保安团队实行陆军序列编制。此后,保安团队完全蜕变民团性质,而成为省防军,“其功效则已扩张地域,由保持一区(行政督察区)之安宁秩序,进而保持一省之安宁秩序”(38)程懋型:《现行保安制度》,第8页。。

其二,通过整顿保安经费实现省政府统收统支。在整编民团的过程中,蒋介石逐渐认识到整顿保安经费的重要性。以湖北各县民团为例,“此种团队,以之‘御匪’不足,以之扰民有余,至于财力方面,往往有士兵伙食无法维持……一遇饷款不给或匪类勾结,既有哗溃之虞,且为肘腋之患”(39)《湖北省政府秘书处关于要求各区保安司令呈交保安队统筹缩编计划的密函》(1934年2月5日),湖北省档案馆藏,档号:LS001-003-0876-0001。。湖北省政府曾于1929年规定“每亩征收银元5分,各地概未执行,保安经费仍由县地方自由抽捐,其收捐方法及捐率均无从考查,全省年约1500余万元,所费之巨,颇为惊人”(40)湖北省地方志编纂委员会编:《湖北省志·财政》,武汉:湖北人民出版社,1995年,第131页。。表面上看,保安经费因各县自由抽捐、缺乏管理,导致耗费巨大,但笔者翻查相关档案资料发现,在湖北事实并非如此简单。第一,各县往往以各种名义挪用保安经费。如“各县地方税如教育、自治等,自裁厘以后,无不缺乏万分,以团款为数较多,且属新兴捐税,或任意附加,或自由挪用,如松滋县团款,即多数被挪移者,其他各县亦莫不然,相差只在程度耳”(41)《湖北省第七区保安司令部关于报告第七区各县保安队实际需要数量及粮饷和今后团队改革意见的呈文》(1934年2月20日),湖北省档案馆藏,档号:LS001-003-0876-0008。。第二,地方土劣借机侵吞保安经费。过去各县民团皆由土劣把持,浮滥开支。等到县政府开始整编民团,土劣无从把持,遂借口欠饷,要求县政府清偿。因为土劣在地方上颇具势力,甚至能决定县长的去留,所以县长不敢结怨土劣,不得不将新征亩捐移还旧欠。如“公安县竟将(民国)廿二年度之亩捐廿万亩券,裁还(民国)十九年至二十一年之旧欠,此辈土劣,神通广大,亩券一到手,即有方法向人民勒取,因之民困官穷,土劣(自)肥,致本年度正式收支,相差极巨,团队乃有啼饥号寒之痛”(42)《湖北省第七区保安司令部关于报告第七区各县保安队实际需要数量及粮饷和今后团队改革意见的呈文》(1934年2月20日)。。第三,账面上的经费数额并不准确。如湖北省第九区“所列收入皆系预算之数,歉岁荒年事所常有,……各县实收之数均在七折左右。于是,团队经费益感拮据,当阳则欠饷四阅月之久,宜都又有官三、兵一五之办法(官长日发三角,兵士日发一角五),宜昌则仅足以维持现状,领弹无款,兴山九扣发饷,积欠多时,远安仅发给伙食,长阳七扣折发,而秭归因薪饷无着,甚至派遣团队就食于乡区”(43)《湖北省第九区保安司令部关于呈交第九区保安队缩编方案和第一次区行政会议整理保安队计划方案的呈文》(1934年2月21日),湖北省档案馆藏,档号:LS001-003-0876-0010。。

有鉴于此,湖北各县根据《民团条例》和《“剿匪”区内整理县地方财政章程》的规定,相继设立财务委员会,“凡县有之教育、团防、自治、慈善各款,以及其他一切县有之公款、公产均属之,原设之公款收支及公产管理之机关,概由财务委员会接管”(44)《“剿匪”区内整理县地方财政章程》(1932年),程懋型编:《“剿匪”地方行政制度》,上海:中华书局,1936年,第261页。,“严禁派捐加税及一切借端敛财之情形,并规定官兵薪饷必须依照额定饷章点名发放”(45)《南昌行营通令为地方团队经费仰参酌整理民团条例督属遵办报查》(1935年),程懋型:《现行保安制度》,第177页。。如蒲圻县财务委员会成立后,原有经管地方款产各机关一律宣布裁撤,遵照移交财务委员会(46)《湖北省各区行政督察专员每周政务进行比较表》,《政务周刊》1933年第5期。。然而,如果只以各县为单位,则人民之贫富,税收之多寡,匪患之轻重,各县彼此不同,“经费筹措,仍复难免困难,缓急支配,亦复未易调剂合理”(47)《国民政府军事委员会委员长南昌行营关于改造完善各省保安团队的训令》(1934年7月22日)。。据时人观察,保安经费由县统筹,“固较操诸土劣之手,任意诛求者,能减轻农村负担。但匪患较重之县,往往需要保安队额既多,而农村又陷于残破不堪,生产日绌,经济日枯,负担力愈小而负担愈增”,“安全县份,则负担甚少,且有毫无负担者,其苦乐真不可以道里计”,因此,“必须扩大统筹经费之范围”(48)程懋型:《现行保安制度》,第52-53页。。

针对这个问题,南昌行营制订颁布《改进大纲》,规定“各省一切保安事业,无论现时在何阶段,皆可分别情形,依此大纲,逐步改进”,尤其注重“省与区两级之统一办理”(49)《军事委员会委员长行营政治工作报告》(1935年),秦孝仪主编:《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》绪编(3),第504页;《国民政府军事委员会委员长南昌行营关于改造完善各省保安团队的训令》(1934年7月22日)。。根据蒋介石的规划,保安团队以达到国家管理为最终目标,第一步是统一于县,第二步是统一于区,第三步是统一于省(50)《国民政府军事委员会委员长南昌行营关于改造完善各省保安团队的训令》(1934年7月22日)。。事实上,保安经费的整顿也深受这一规划的影响。这在蒋介石给各省省主席的训令中有着充分地体现:“关于保安团队经费之经理,应与其他编练、指挥诸事,由县统一进而区统一与省统一。”(51)《国民政府军事委员会委员长南昌行营关于改造完善各省保安团队的训令》(1934年7月22日)。对此,湖北省在县财务委员会的基础上,成立各区保安经费经理处,将保安经费管理事项统一于区。具体而言,“各县原有之保安经费应按月解交区经理处统收统发,各县团队之额数及团款之征收均应以全区为单位,斟酌辖区内各县之治安情形及各该县人民之负担能力,质剂盈虚,妥为增减,重新统筹支配,各县就地自筹、不合法令之苛细收入应即照章废止”(52)《国民政府军事委员会委员长南昌行营关于改造完善各省保安团队的训令》(1934年7月22日)。。如湖北省第十区经理处成立后,重点加强了对各县保安经费收支预算计划的审核。通过爬梳该区的工作报告,可知该区山多田少,无亩可计,系从调查稞石着手,就稞石征收保安经费(53)稞石即出产粮食的土地。。稞石调查“除利川、恩施之稞石已有端倪,尚须切实复查外,宣恩、建始、巴东则正着手调查,咸丰、来凤、鹤峰则尚待进行,即使推行顺利,亦非短期所能开征,此本区团款困难无可讳言之事实”;此外,各县多年来深受匪患之苦,“现或收复未久或残匪未清,需要保安队力量者极多,饷糈又如上述之困难”(54)《湖北省第十区保安队改编计划案》(1934年7月),湖北省档案馆藏,档号:LS001-003-0887-0027。。根据第十区各县上报的1934年度各县保安经费收支预算情况,收入预算为324430.65元,支出预算为364824.31元,表面上两者相差不大,但区经理处审核后却发现了问题。从表1来看,因各县并未积极进行稞石调查,且存在擅自派捐摊款等情况,所以原报预算收入多系随意估列,数目并不准确。如建始县稞石调查进展缓慢,原报预算系按粮摊加;咸丰县也未进行稞石调查,原报预算系以20万石估列52000元;宣恩县擅自征收保安月捐,系按户摊款,不仅征收困难,而且摊派不均。“今归区统筹,设不核实收入,转瞬支付困难,必致影响全局”(55)《湖北省第十区保安队改编计划案》(1934年7月)。,因此区经理处在1934年度所报预算数目的基础上,参考各县经济情况,一面严格审核各县所报预算数目,一面严令各县积极进行稞石调查。

(表1) 湖北省第十区1934年度各县保安经费原报与核定后收入预算数比较表

为了统筹协调各区经理处的工作,实现保安经费由省统收统支,湖北省主席张群决定设立湖北省保安经费管理委员会(以下简称省管委会)(56)《湖北省政府关于查办保安制度改进大纲及保安经委会会议规则办事细则及区经理处办事通则的公函及呈文》(1934年8月2日),湖北省档案馆藏,档号:LS001-003-0877-0004。。省管委会直隶于省政府,主要负责全省保安经费的收入支出以及一切整顿改革的工作(57)《湖北省政府关于办理湖北省保安队整理计划、组织规程的训令》(1934年8月13日),湖北省档案馆藏,档号:LS001-003-0878-0005。。在职责划分上,“各县保安经费征解事宜由县财务委员会负责办理,区经理处应随时考核,呈请区(保安)司令分别奖惩,并呈报省管委会备案”;“区经理处主任承湖北省保安经费管理委员会之命令,受区(保安)司令之监督,办理全区保安经费收支及保安队经理事务”;“区经理处应就保安队实际状况制定全区年度保安经费收支概算书及经理年度计划书,于年度开始一个月前呈由区(保安)司令,转呈省管委会核示”(58)《湖北省政府法规委员会关于报送湖北省保安经费管理委员会会议规则办事细则区经理处办事通则的函》(1934年7月27日),湖北省档案馆藏,档号:LS001-003-0877-0003。。1936年初,杨永泰接替张群出任湖北省主席。为了强化自身对于保安经费的掌控,杨永泰决定将省管委会撤销,另行成立湖北省保安经费总经理处(以下简称省经理处),所有保安团队的经费由省按月拨发(59)魏元晋:《何成濬与杨永泰、黄绍竑控制保安团队的斗争》,《武汉文史资料》第2辑,武汉:武汉市委员会文史资料委员会,1985年,第119页;湖北省地方志编纂委员会编:《湖北省志·财政》,第224页。。从表2来看,湖北省保安经费虽于1933年起列入各县地方预算,但省政府对于实收实支数目仍然不甚清楚。迨至省、区、县三级管理体制建立后,“对于各项收支,始有详确之账册,出纳数目,方的然可查”(60)贾士毅:《湖北财政史略》,王平点校,武汉:华中科技大学出版社,2022年,第407页。。在此基础上,杨永泰频繁接见保安团队相关主官,加强对军需的控制,同时通过省经理处严令保安团队如实上报官兵名册,并以名册作为发放薪饷的依据(61)魏元晋:《何成濬与杨永泰、黄绍竑控制保安团队的斗争》,《武汉文史资料》第2辑,第119-121页。。上述操作既保证了官兵薪饷及时足额发放,又有利于强化省政府对民团的管理。

(表2) 1933年度至1936年度湖北省保安经费收支数目统计表

“一·二八”淞沪抗战爆发后,南京国民政府内部逐渐形成蒋介石负责军事,汪精卫主持行政的权力格局。随着中共革命武装力量的蓬勃发展,地方民团的腐败混乱日益为蒋介石所重视。在此形势下,民团整编既是南京国民政府急需解决的一个重要问题,同时也是蒋介石扩张自身权力的一个重要契机。通过采取组建保安团队与整顿保安经费等措施,不但强化了省政府对地方民团和保安经费的管理,而且有利于蒋介石以军事委员会的名义进一步掌控地方省政,从而为建立并巩固个人的独裁统治奠定了基础。

三、权力争夺中遭遇的困境

在消灭中共革命武装力量的名义下,通过采取组建保安团队与整顿保安经费等措施,蒋介石在湖北等“剿匪”区省份极大地扩张了自身的权力。但纵观全面抗战前整个民团整编的过程,由于深受地方势力与技术性思维等因素的影响,一定程度上制约了蒋介石扩张自身权力的步伐。

第一,即便是在蒋桂战争后的湖北省,蒋介石仍然难以展现出不容置疑的统治力,其在扩张自身权力的过程中,不免受到地方势力的干扰。自1929年桂系战败后,湖北省正式纳入以蒋介石为首的南京国民政府的掌控之中,省内精英积极参与湖北政局的善后工作。但战后初期,湖北省内并未马上推举出主持省政的中心人物,特别是省主席人选就有多个版本。这种纷繁复杂的情况充分说明省内精英缺乏凝聚力。最终,何成濬(62)何成濬,字雪竹,湖北随州人,早年追随孙中山、黄兴从事辛亥革命和护法战争,后依附蒋介石,1929—1932年、1937—1938年两度出任湖北省主席。虽然当选省主席,但因受蒋介石之命负责联络北方派系,无法立刻上任。此外,以刘峙(63)刘峙,字经扶,江西吉安人,国民党军高级将领,曾任黄埔军校教官,先后参与北伐战争、蒋桂战争、中原大战等多场战事,向为蒋介石所倚重。为代表的中央军势力坐镇湖北,事实上居于省政的中心位置。何成濬之弱势,由此可见一斑。适逢第二次蒋冯战争,何成濬长期在外指挥作战。与此同时,刘峙升任武汉行营主任,图谋进一步蚕食湖北省主席的权力。刘峙如果不调离湖北,省主席仍然没有实权。何成濬此次在外作战则攫取到足以与刘峙抗衡的兵权。1930年初,何成濬以胜利者的姿态统率大批外省杂牌军返回湖北,在省内声名鹊起。待时机成熟,何成濬致电蒋介石,主动请辞湖北省主席,并推荐刘峙继任。何成濬此举绝非有意退位让贤,而是表示自己无法有效行使省主席职权的根源在刘峙,目的是促使蒋介石将刘峙调离湖北(64)黄宝撰:《南京国民政府治鄂初期湖北地方势力的演变》,《民国档案》2023年第3期。。随着中原大战即将拉开帷幕,蒋介石不得不将注意力从湖北省转移至中原地区。在此形势下,何成濬被蒋介石授予执掌湖北的军政全权。何成濬负责改组湖北省政府,省政府委员以及各级重要官员都由其提名。同时,刘峙及中央军大部被调离湖北省,武汉行营则由何成濬主持。不过,与山西、广东、广西等省地方实力派相比,何成濬的地位并非源于强大的省内武装,而是来自蒋介石的授权以及外省杂牌军。

由于何成濬主政期间忙于军务,疏于省政,南京国民政府一方面于1932年免去其省主席的职务,另一方面仍由其主持驻鄂绥靖主任公署(65)驻鄂绥靖主任公署由武汉行营改组而成,主要负责省内的“剿匪”事务。《鄂绥靖署即成立》,《申报》1931年12月20日,第12版。。自张群和杨永泰先后出任湖北省主席后,围绕省主席一职的争夺,何成濬与张、杨二人之间的矛盾不断发酵。惟张群善于做官,向为蒋介石所倚重,在与何成濬共事期间尽量敷衍,数年来相安无事。迨张群卸任后,杨永泰急于有所表现,一改张群的行事作风,其与何成濬之间互相排挤,争权夺利(66)魏元晋:《何成濬与杨永泰、黄绍竑控制保安团队的斗争》,《武汉文史资料》第2辑,第116页;魏元晋:《何成濬与杨永泰、黄绍竑主鄂之争》,《湖北文史资料》2002年第3期。。在此背景下,民团的整编工作亦深陷权力斗争的旋涡之中。在整编民团的过程中,杨永泰试图通过省经理处实现保安经费由省统收统支,以便强化省主席与省政府对民团的管理,此事为何成濬所忌。就在杨永泰呈请蒋介石设立省经理处之际,何成濬力保其好友范熙绩任保安经费总经理处长,以便掣肘杨氏;杨永泰亦深知其谋,“表面上虽未拒绝范熙绩,但暗中将用人行政之实权,完全操诸杨永泰之亲信、湖北省政府秘书长卢铸之手,使范熙绩徒负虚名,成为傀儡”(67)魏元晋:《何成濬与杨永泰、黄绍竑控制保安团队的斗争》,《武汉文史资料》第2辑,第116页。。其后,范熙绩虽就任处长一职,但从未过问处中一事,自始至终亦未到过省经理处一次。

自杨永泰于1936年10月遇刺身亡后,为了掌控湖北省政,何成濬一面暗中抵制黄绍竑(68)黄绍竑,字季宽,广西玉林人,早年与李宗仁、白崇禧合作,中原大战后依附蒋介石,1937年1月出任湖北省主席,全面抗战爆发后赶赴华北参加对日作战。来湖北,一面拉拢省府相关人员,以便日后孤立黄氏。当时,卢铸深知“杨永泰已死,掌握保安经费的经理权已非必要”(69)魏元晋:《何成濬与杨永泰、黄绍竑控制保安团队的斗争》,《武汉文史资料》第2辑,第123页。,因此急欲脱身,以便谋求后路。何成濬则顺水推舟,试图引发保安团队闹饷哗变,从而达到驱逐黄绍竑的目的。1937年初,趁黄绍竑接事不久,经何成濬一番暗中操作,省经理处顿时陷入无人管理的混乱状态(70)魏元晋:《何成濬与杨永泰、黄绍竑控制保安团队的斗争》,《武汉文史资料》第2辑,第123-124页;魏元晋:《何成濬与杨永泰、黄绍竑主鄂之争》,《湖北文史》2002年第3期。。黄绍竑新官上任,虽然对个中内情不甚了解,但深知如果任由局势发展下去,很有可能会引发保安团队哗变风潮。在与省经理处第一科科长魏元晋进行协商并达成一致意见后,黄绍竑决定裁撤省经理处,其主管业务分别由财政厅、保安处各设一科办理。其中,财政厅增设第四科,专管保安经费收支工作(71)魏元晋:《何成濬与杨永泰、黄绍竑控制保安团队的斗争》,《武汉文史资料》第2辑,第124页;湖北省地方志编纂委员会编:《湖北省志·政权》,第195页。。一场由权力斗争引发的保安团队哗变风潮虽然得以避免,但从中可以看出即便是在蒋桂战争后的湖北省,蒋介石仍然难以展现出不容置疑的统治力,仍需面对来自湖北地方势力的挑战。

第二,军事领导人头脑中的技术性思维使其在解决问题乃至扩张权力时,往往高估了自身作为的影响力以及社会制度的可塑性,却低估了执行时可能遭遇的困难。技术性思维由军事政治学者简诺维兹所提出,他认为军人主导政治时,经常产生一种任何问题都有直接有效解决方法的信念,相信只要采取正确作为与强制手段,任何问题都能迎刃而解(72)洪陆训:《军事政治学——文武关系理论》,台北:五南图书出版股份有限公司,2002年,第266页。。以蒋介石为代表的具有军事教育背景的领导人执着于以军事力量改造中国,对于推动其他方案的热诚不足或是有心无力,再加上其他方案往往被政敌利用为斗争的工具,造成他们极力捍卫辛苦创建的体制,而未能冷静客观地采取配套措施的结果。例如,为了扩张自身的权力,蒋介石试图建立省、区、县三级管理体制,以实现保安经费由省政府统收统支,“凡各县原有保安团队经费之收解及发放,暨其装具弹药一切之配备,必须由区统筹办理,其由区进而统一于省时亦如之,务期一区或一省内之团队经费,无论收入与支出,均得酌盈剂虚,适合经济之运用,自不难较之由县统收统支,益奏核实节约之宏效,一切就地自筹不合法令之苛细征收,亦自可切实废除,以减轻民众之负担”(73)《国民政府军事委员会委员长南昌行营关于改造完善各省保安团队的训令》(1934年7月22日)。。然而,在整顿保安经费的过程中,蒋介石却没有注意到保安经费背后的地籍问题。

1934年10月,省管委会制订颁布《湖北省各县征收保安经费暂行规则》,明确规定保安经费以亩捐为主。具体而言,亩捐以按亩征收为原则,“每亩田地年收银元一角,但收不敷支时,仍得由区经理处察酌各县实际收入情形,通盘筹划,呈请省管委会呈明省政府核增,但所增之数每亩不得超过银元三角”(74)《湖北省保安经费管理委员会关于湖北省各县征收保安经费暂行规则及实施细则的公函》(1934年10月13日),湖北省档案馆藏,档号:LS001-003-0906-0001。。作为保安经费主要税源的亩捐,实为田赋附加的一种。而要整顿亩捐乃至田赋,首要任务便是整顿地籍,“鄂省田赋,向极复杂,有田少而赋重者,有田多而赋轻者,亦有有田而无赋者。迩年以还,各县更设种种赋税附加,自为收用,以致税率轻重不一,附捐名目太多,胥吏缘以为奸。……言整理者,咸以清丈为归依”(75)《湖北省财政厅关于卸任云梦县财政科长雷子敬呈报整理田赋暨会计意见的批》(1934年7月7日),湖北省档案馆藏,档号:LS019-002-2510-0001。。为此,湖北省结合自身的实际情况,提出了一套标本兼治的整顿方案。治本之法为土地清丈。从1933年开始,湖北省先后选定6县试办土地清丈,后以进度迟缓,阻力横生,至全面抗战爆发前,仅有3县完成清丈(76)关吉玉、刘国明:《田赋会要第三篇·国民政府田赋实况(上)》,重庆:正中书局,1944年,第304页;缪启愉:《武昌田赋之研究》,萧铮主编:《民国二十年代中国大陆土地问题资料》,台北:成文出版社,1977年,第12088页。。治标之法为按粮推亩和土地陈报。按粮推亩分为甲、乙两种办法:粮额较多之县适用甲种办法,系就户问粮、按粮推亩;粮额较少之县适用乙种办法,系履亩调查、就地问赋(77)《湖北省财政厅关于拟定尚未举办土地清查各县整理田赋甲、乙两种方法及业户陈报单式的训令》(1933年10月23日),湖北省档案馆藏,档号:LS019-002-2647-0001。。但结果并不理想,原定57县进行试办,仅有12县办理完毕(78)关吉玉、刘国明:《田赋会要第三篇·国民政府田赋实况(上)》,第304-305页;湖北省地方志编纂委员会编:《湖北省志·财政》,第132页。。土地陈报细分为:册书编查;区公所陈报;业户陈报;审核复查或抽丈;折合亩数;改订科则;编造户领坵户、坵领户册及发给管业执照(79)《湖北省政府委员会关于修订湖北省办理土地陈报规则并拟具实施陈报分期进行计划书的提案》(1935年8月),湖北省档案馆藏,档号:LS019-002-2640-0003。。从1935年开始,湖北省拟定12县为第一步试办县份,至1938年,仅在6县实施(80)《抗战建国史料——田赋征实(三)》,秦孝仪主编:《革命文献》第116辑,台北:“中央”文物供应社,1989年,第252-253页。。全面抗战前,地籍整顿虽然取得了一定的成效,但并没有达到预期目的。因实施县份较少,全省地籍混乱的局面没有得到根本改观。

而基层吏治的腐败与低效,更使地籍整顿的成效大打折扣。当时,在基层官吏的任免过程中,裙带之风大行其道,人员去留不依法定程序,使其缺乏尽职尽责的积极性。在任官吏既有随时被解职之虞,因而在职期间就无时无刻不在谋划自己的后路,小则贪污受贿,中饱私囊,大则敲诈勒索,鱼肉乡里,基层吏治自然日益腐败。翻查湖北省档案馆所藏民国档案,在地籍整顿过程中涉嫌贪腐的基层官吏,不在少数(81)李铁强:《南京国民政府时期的乡村地籍整理——一场未完成的变革》,《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2019年第5期。。此外,在武昌县进行土地清丈的过程中,各地保甲长往往消极应对,胡乱上报土地数据。虽经查明改正,但浪费了不少人力物力(82)武昌县土地清丈从1933年7月开始,至1937年2月始告结束,前后花费不下30万元,所得不过是粗略的地图和户领坵册。缪启愉:《武昌田赋之研究》,萧铮主编:《民国二十年代中国大陆土地问题资料》,第12087-12088、12090-12091页。。对此,时人感慨南京国民政府所致力于之政治清明,地方政府则漠然视之,虽廉洁从政之人并非没有,但实际上屈指可数(83)傅莘耕:《“匪区”土地处理条例之立法的意义及实施成绩的观测》,萧铮主编:《民国二十年代中国大陆土地问题资料》,第37499页。。基层吏治的腐败与低效对地籍整顿的负面效应是显著的。总之,地籍整顿工程浩繁,对于时间、经费和人才的要求相当高。如此浩大的工程,没有高效廉洁的政府来主持,很难能够卓有成效,地籍整顿必须在一个稳定的政治环境中,由高效廉洁的政府来主持,才有可能顺利完成,而以蒋介石为首的南京国民政府显然不具备上述条件。

综上所述,在消灭中共革命武装力量的名义下,蒋介石意图通过民团的整编,达到在“剿匪”区省份扩张自身权力的目的。通过采取组建保安团队与整顿保安经费等措施,蒋介石在扩张自身的权力、强化省政府对民团的管理、实现保安经费由省统收统支等方面都取得了相当的成效。值得注意的是,蒋介石之所以积极整编民团,除了基于扩张自身权力的目的外,还有一个不可忽略的动机,那就是他与胡汉民、汪精卫等人的政治斗争。日本学者家近亮子认为从1932年3月出任军事委员会委员长,到1936年5月公布《五五宪法草案》期间,蒋介石行动的特点是致力于实现中央对地方军事的管制,以及通过动员民众来弥补自己在中央权力的失落,而这些行动都是由诸如三省“剿总”、南昌行营等军事机构来实施,并没有通过向党的基层组织进行渗透的正统法律程序(84)家近亮子:《蒋介石与南京国民政府》,王士花译,北京:社会科学文献出版社,2005年,第126-127页。。归根结底,正是因为党权与政权受到政敌的掣肘,整编民团遂成为拥有军权的蒋介石在扩张自身权力乃至争夺国家统治权时的必然选择,其结果是造成国民党政权日益深陷“党系于政、政系于军”的困境而不能自拔。