规范性文件一并审查中“关联性”要件之认定

李会勋，于广袖

（山东科技大学，山东 青岛 266510）

一、引言

当今法治中国建设进程中，规范性文件数量庞杂、林林总总，与人民的生活密切相关，大多数重要制度也都是由规范性文件最先确立的。全面推进依法治国，对规范性文件的监督与审查是重中之重。我国自从行政诉讼体系建立后，规范性文件一并审查问题一直未建立相对完整的制度与程序。伴随着《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）及其解释的不断修改，规范性文件一并审查制度亦进一步完善与发展。同时，“关联性”司法认定问题也在实践中逐步浮现。

二、“关联性”审查要件之法律认定

2015年5月颁布实施的《行政诉讼法》首次建立了规范性文件的一并审查制度框架，使其从隐性走向显性，成为行政诉讼中重要的制度内容。

最高人民法院为切实适用该制度，于2018年颁布关于适用《行政诉讼法》若干问题的解释（以下简称为“行诉解释”），对规范性文件一并审查制度进一步细化，对审查文件范围、提出申请时间、法院审查程序及审查后的处理方式作出了更为具体的规定①参见《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一百四十五条至第一百五十一条。。《行政诉讼法》及其解释的修订，搭建了规范性文件一并审查制度的框架，可以将其概括为审查前提、审查过程及审查后续三方面制度内容（见图1）。

图1 规范性文件附带审查制度框架

《行政诉讼法》第五十三条②《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”作为核心条款将一并审查制度的前提条件总结为三大启动要件，即“属性”要件、“附带性”要件以及“关联性”要件。基于该制度框架下“关联性”要件具体而言包括：首先，仅限于涉诉行政行为依据或来源的“规章以下的规范性文件”属于人民法院一并审查的文件范围。这意味着法院审查的对象应为规范性文件即大众俗称的“红头文件”，而行政法规、规章等不属于法院一并审查的文件范围[1]。但是，并不是所有规范性文件均可被申请审查，只有与行政行为有关才具备“关联性”，换言之，只有构成行政行为依据的文件才会被纳入审查之列。其次，当事人应当在对行政行为提起诉讼时一并提出审查请求。当行政行为实际侵犯了公民具体的合法利益，公民与行政行为依据的规范性文件与此之际才产生现实的利害关系，此时当事人才具备足够的诉的利益[1]。因此，对于“关联性”存在与否的判定，是迈入规范性文件附带审查程序的前置条件。在此基础上，对于“关联性”的认定是进行附带审查无法忽视的问题。然而“关联性”认定的相关法律规定中，仅以“依据”二字简单概括。在规范性文件一并审查制度的实际运行过程中，正是由于目前立法设计不够完善以及以往审判经验的缺乏，对于“关联性”的把握仍是一个需要探讨的问题。

三、“关联性”要件认定之司法运行现状

本文通过检索涉及规范性文件一并审查的裁判文书，选定时间条件自2015年5月1日至2021年12月31日止近7年，以《行政诉讼法》第五十三条“可以请求一并对该规范性文件进行审查”作为关键词的行政案件判决书，汇总共计1835 篇①本数据经过筛选甄别，排除非相关、空白文书等，剩余相关文书共计1835 篇。，以此通过分析司法实践中规范性文件一并审查制度的适用情况，对“关联性”认定的司法现状进一步探讨。

（一）规范性文件“非行政行为依据”是不予审查的主要类型

本次检索出相关行政案件共计1835 件，其中2015年174 件、2016年189 件、2017年200 件、2018年344 件、2019年465 件、2020年392 件、2021年71 件。以此1835 件行政判决书为例，对案件审判结果进行分析，判决书中所诉行政行为依据规范性文件不予审查的案件共计1402 件，超过总数的3/4；进入合法性审查的案件中经审查所依据规范性文件合法的案件共计402 件，经审查不合法而不予适用的案件共计31 件②在甄别时本数据为便于统计，对于原告就多个规范性文件申请一并审查的情形，只要有任一文件进入审查则将该案件归为“进入审查”案件类别，只要有任一文件经审查不合法则将该案件归为“经审查不合法”案件类别。。从原告提出审查开始直至该案件审判，涉及对规范性文件附带审查的处理大致经过以下几个阶段：首先，原告提出审查申请时间是否符合法律规定，被诉行政行为是否属于受案范围；其次，申请审查之文件是否符合属性要件；再次，该文件与被诉行政行为是否存在关联性；最后，该文件经审查合法与否[2]。由此可见，对规范性文件进行一并审查必须经过以上三个前置条件的审查。

不予审查的原因大致分为申请审查之文件不是规范性文件、不属于行政诉讼受案范围、规范性文件非行政行为依据及其他理由四种类型。“其他理由”主要包括原告无正当理由在庭审时提出申请、原告一审时未提出申请二审时提出、原告无主体资格等[3]54，上述情形成为法院不予附带性审查小部分因素。进入对规范性文件的识别阶段，不予进行规范性文件一并审查的比重有所增加。现实中规范性文件的形式复杂多样，在司法实践中给法院带来了许多识别难题，尤以规章的识别为甚，许多文件因此未列入审查范围。

申请审查之文件经过前两个阶段后，还不能直接进入审查程序，仍须法院对该规范性文件与行政行为的“关联性”进行判定。何为“关联性”、关联到何种程度，在司法实践中因法律规定不明确而存在差异。从2015—2021年的相关案例来看，因“不是所诉行政行为依据不予审查”的案件占比最重。2015年共126 件，占比83.44%；2016年共37 件，占比35.24%；2017年共53 件，占比36.55%；2018年共118 件，占比47.77%；2019年共186 件，占比46.15%；2020年共139 件，占比43.44%；2021年共20 件，比重有所降低，占比32.79%。

（二）地方法院的现行认定标准

为进一步梳理司法实践中法官采取的“关联性”认定标准，本文以2020年检索的因规范性文件非行政行为依据而不予审查的139 件案例为样本进行分析，对法院判决理由中“关联性”的认定说理归纳总结出以下几种类型。

表2 2020年地方法院“关联性”认定标准案件数量统计

1.规范性文件应被明确引用

在2020年139 份样本中，规范性文件被明确援引甚至于文件的具体条款应被明确引用，否则不予一并审查的案例共计44 件，约占样本总量的31.65%，是样本中所占比例最高的认定标准。在刘某诉张掖市政府、甘肃省政府行政给付及行政复议一案中①参见甘肃省高级人民法院（2020）甘行终246 号行政判决书。，原告请求对《张掖市殡葬管理暂行办法》的合法性进行一并审查。原审法院认为张掖市政府并不具有发放丧葬费及抚恤金的职责。省政府作出复议决定，依据的是行政复议法和行政复议法实施条例的相关规定，并未明确对《张掖市殡葬管理暂行办法》的有关规定进行援引，因此，一审法院认定该规范性文件与被诉行政行为并无直接关联而不予支持其审查请求。尽管原告在上诉中仍坚持二者具有关联性，二审法院仍认定不是依据《张掖市殡葬管理暂行办法》所作出的行政行为。本案中，无论一审法院还是二审法院，都坚持以规范性文件被明确引用作为判定二者具有“关联性”的认定标准。

在相关样本中，不乏采取此项标准以限制规范性文件一并审查的案例②参见广州铁路运输中级法院（2019）粤71 行终4812 号行政判决书。，一审法院对原告提出的审查请求予以驳回的理由中说明：“原告未明确请求审查的具体条款，且未陈述该标准存在违法设定行政处罚以及与上位法相冲突的具体情形。”针对一审法院的说理，原告在上诉中称审查的对象为规范性文件本身而非具体条款，因而不需要陈述规范性文件违法的原因及具体情况。显然在该案中，原告对一审法院要求其明确引用文件的具体条款并不认同，但即便如此，在二审中，法院仍坚持了“法院审查的规范性文件范围一般是行政行为所依据的具体条款”这一标准。

2.规范性文件体现在行政行为作出时

规范性文件作为作出行政行为的援引依据，当其成为被援引的情景条件，即应当表现为作出行政行为的结论这一情形。法院对此情形往往通过行政行为决定书中的结论及说理答复部分，是否体现了争议文件内容与行政行为之间的关联性进行考量。

在陶某珍诉嵊州市政府房屋行政征收一案中①参见最高人民法院（2020）最高法行申7202 号行政裁定书。，法院认定原告请求审查的规范性文件，即房屋征收补偿安置过程中安置人口认定方面的政策规定，并非本案嵊州市政府实施征收行为的法律依据，因此，该文件相关条款并不属于本案的审查范围。而在杜某常诉和县石杨镇政府确认拆迁安置协议无效一案中②参见安徽省和县人民法院（2020）皖0523 行初19 号行政判决书。，被告承认安置协议依据了原告申请审查之文件，法院也对其予以认可，但法院仍以安置补偿协议是依据双方合意达成，而非依据文件作出，被告仅仅是参照该文件确定了安置补偿金额为由作出了不予审查的决定。

上述两案件中法院均采取了“规范性文件应体现在作出行政行为时”这一“关联性”认定标准，即认可了案涉行政行为参考了申请审查之文件，但在所诉行为作出时并未以该文件作为依据。类似案件在139 件样本中共计30 件，占比约21.58%。

3.实质上具有直接依据关系

在行政诉讼中，法院一并审查的权限范围仅限于构成所诉行政行为实质依据的规范性文件。法院通常不会将行政行为决定书中仅作转引陈述的规范性文件内容作为认定的实质依据。因此，当事人请求审查之规范性文件若仅满足形式上的“关联性”，而不满足实质关联标准，法院亦无权审查。

在田某诉金贵镇政府房屋强制拆除及赔偿一案中③参见银川铁路运输法院（2019）宁8601 行初547 号行政判决书。，被告在提交的证据中表明其作出房屋强制拆除行为依据了原告申请一并审查的三份文件，而法院并未据此认定三份文件系案涉行政行为作出的依据。法院认为，被告金贵镇政府实施强制拆除库房这一行为实质上的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，属于法定授权。上述三份文件与强拆行为不具有实质上的依据关系，因此不予审查。“规范性文件与所诉行政行为具有实质上的直接依据关系”这一标准赋予了法院较大的自由裁量空间，以致在采取该种认定标准的相关样本中，存在大量被告已在答辩或质证阶段承认，申请审查之文件与其行政行为具有直接依据关系，而法院最终不予认定的情形。上述情形案件共计28 件，约占总样本数的20.14%。

4.未说明认定标准

法院未明确关联性认定标准而直接作出不予审查决定的情形亦在本次样本分析中频繁出现。在朱某春与宁波市政府、浙江省政府一审行政判决书中④参见浙江省杭州市中级人民法院（2020）浙01 行初411 号行政判决书。，法院仅以“当事人申请审查文件并非宁波市政府作出被诉政府信息公开答复所依据的规范性文件”认定原告审查请求缺乏依据。与此类似，在康城公司、林某诉荔城区住建局行政处罚一案中⑤参见福建省莆田市城厢区人民法院（2020）闽0302 行初25 号行政判决书。，被告在举证意见中明确将原告请求审查的规范性文件作为其行政处罚的法律依据提交，但法院仍驳回了原告的审查申请，且并未说明何以认定该文件不是所诉行政行为的依据。

未说明规范性文件与案涉行政行为之间“关联性”认定标准，直接作出不予审查决定的案例并不在少数，此种情形下，原告提起上诉从而引起二审的概率也会随之上升。

四、司法实践中“关联性”认定存在的问题

规范性文件附带审查制度自2015年制定以来，大多数规范性文件因不是行政行为依据或其他原因未能进入审查阶段，即使进入审查也只有极少数文件被认定为违法，这似乎与立法机关对行政规范性文件“数量过多、越权制定或者内容违法问题时有发生”的判断相去甚远[4]26。反映出“关联性”认定在现行法律制度与司法实践中存在的一些问题。

（一）地方法院通过“关联性”规避审查

地方基层法院在审理行政案件时，往往将“关联性”认定问题作为规避原告规范性文件附带审查申请的手段。现有公布的裁判文书中法院对于附带审查的文件与行政行为“关联性”问题的释明大多一笔带过，只简单将其总结为，原告申请审查之规范性文件，并未有明确证据认定其为案涉行政行为的直接依据而不予审查[5]。在上述检索的判决书中，因没有证据证明请求审查文件是所诉行政行为的直接依据，而不予审查的案件占比颇高。以张某某诉北京市昌平区政府作出的行政答复违法一案为例，原告张某某向所在村委会提交了审批宅基地申请，村委会作出回复：根据《工作意见》有关规定，水屯村委会不再审批新增宅基地。城南街道办对原告申请书并未审批答复，原告随即向被告提交了申请，请求被告对水屯村委会作出的错误答复进行处理。被告对原告作出《答复意见》，认为水屯村委会、城南街道办对原告的答复并无不当，原告请求人民法院依法附带审查《工作意见》。判决书中称水屯村委会对原告的答复引用了《工作意见》，但即使如此法院仍认为“这一事实并不必然产生《答复意见》以《工作意见》为依据这一结论，故《工作意见》不在本案对规范性文件进行审查之列”，对诸如此类行政行为与规范性文件之间存在柔性相关的情形，即规范性文件虽然不能被认定为行政行为的直接依据，但或多或少与该行政行为是相关的非充分支撑状态，法院对其不予审查，故对审查文件的“关联性”认定，法院采取严格的直接依据的标准[4]25。所诉行政行为并未注明适用申请审查之规范性文件的①参见北京市第四中级人民法院（2016）京04 行初827 号行政判决书。，原告如果没有直接、明确的证据证明被告的行政行为依据该规范性文件作出，被告亦不认可，人民法院将不予审查②参见海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第194 号行政判决书。。审查范围“关联性”的直接依据标准成为基层法院规避审查的手段。

这种情形是多种原因共同作用而成：一是地方基层法院针对某些层级较高的机关置顶的规范性文件有意规避审查，态度消极且采取保守策略；二是法律规定对“作为依据”的标准没有具体释明，法院对“依据”的认定有较大的自主权，有学者指出，“关联性”标准的认定在地方法院调控附带审查装置中起到了“流量阀门”的作用[6]128；三是新《行政诉讼法》规定了申请附带审查后，法院更倾向于经原告提出申请后被动审查，而放弃自主甄别的义务，这也使关联性的认定标准愈发严苛[6]133。

（二）认定标准不一

在规范性文件一并审查中，对于规范性文件与争议行政行为之间的“关联性”认定标准究竟应当采用形式依据还是实质依据，各地法院在不同案件中的选择并不一致。此争议的出现源于法律对“关联性”的释明不够具体清晰。

1.形式上的“关联性”

具备形式上的依据标准是否能够认定审查之文件与行政行为之间的“关联性”？从形式标准的角度来看，“关联性”要件应具体表现为以下三个特征：第一，所诉行政行为应切实存在。依照《行政诉讼法》及其解释建立的规范性文件一并审查制度要求，对规范性文件的合法性审查必须依托于当事人对具体行政行为提起诉讼。该特征还体现在，若产生争议的行政行为是程序性行为等非实体行为③参见河南省周口市中级人民法院（2015）周行初字第11 号行政判决书。，则不具有可诉性。该情形下所诉行政行为不属于行政诉讼法限定的受案范围，故对该行政行为依据的规范性文件的合法性审查申请，也就丧失了附带性与关联性基础[3]53。第二，规范性文件系行政行为作出时的援引依据。此种形式标准是对关联性认定的进一步限缩。该标准要求规范性文件被援引的时间节点应当在行政主体作出所诉行政行为时。这意味着符合该要求的前提条件，是规范性文件生效的时间必须早于或同时于行政行为作出的时间。第三，援引文件具体明确。系争文件应被行政行为明确援引，以从形式上明确二者之间的关联，此为援引内容上的形式要求。行政行为所依据的不是笼统的规范性文件，而应明确援引的具体文件及其条款。此项要求更侧重于对行政诉讼当事人诉讼请求的严格限制，若当事人在审查要求中并未明确提出请求审查的具体文件条款，则法院会因此对当事人的审查请求不予支持[4]31。

2.实质上的“关联性”

基于实质标准的角度，请求审查的规范性文件与行政行为之间必须存在最紧密的“关联性”，即该文件作为行政行为的实质性依据，对相对人的权利义务产生了具体影响。当事人请求审查之文件应当与其所诉行政行为之间存在最紧密的相关性，该相关性的密切程度亦为法院认定二者关系的重点。人民法院在对此判定时，一般从该文件是否对行政相对人的权利义务产生实质影响着手。根据《行政诉讼法》及其解释中关于受案范围的规定，只有对行政相对人的权利义务产生直接影响的行政行为才具有可诉性，因此，作为其实质依据的规范性文件理应对相对人的权利义务具有实质上的影响。基于此逻辑，可得出“不涉及相对人权利义务的规范性文件不能认定为行政行为实质依据”的结论。

在朱某诉上海市公安局交通警察总队要求履行法定职责及请求规范性文件一并审查案中①参见成都高新技术产业开发区人民法院（2015）高新行初字第295 号行政判决书。该案中原告金牌天使公司所诉的行政行为系程序性行政行为，该程序性行政行为不属于行政诉讼的受案范围，故法院对该行为依据的规范性文件不予审查。，交警总队作出的书面回复明确表明“根据《关于燃气助动车限期报废事项的通告》（以下简称《通告》）的规定”，符合审查对象的形式“关联性”标准，但在法院审理中市交警总队辩称虽然有援引《通告》，然仅是为了就有关问题对市民进行提醒和告知，而非不予办理燃气助动车注册登记的法律依据。受案法院经审查认为从《通告》的实际内容来看，其并非被诉行政机关作出答复的相关法律依据，因此，被诉行政机关的辩护理由成立，应当予以采纳，《通告》的合法性、有效性均不应属于本案的审查范围。

据此可以看出，在上述案件中即使所诉行政行为载体明确表明援引了该规范性文件，法院在审查时也并不会因此断定该援引文件即为行政行为的依据。对于此项标准的认定，不同法院的选择并不一致。在司法实践中，对于被告并未否认援引文件与行政行为之间存在实质关联性，但法院仍作出对该文件不予审查的决定，理由是该文件并未在行政处罚决定书中直接引用②参见上海市高级人民法院（2017）沪行申67 号行政裁定书。。

（三）“关联性”认定采用严格标准

第一，采用严格的直接依据标准对“关联性”予以认定。在最高法发布的相关典型案例中③参见四川省雅安市中级人民法院（2016）川18 行终字第6 号行政判决书。，首次明确了法院有权审查的文件仅限于能够直接作为行政行为依据的范围。直接依据的关键在于行政主体作出的行政行为必须完全来源于该文件的内容，而规范性文件作为行政行为参考理由、与行政行为部分相关及行政行为引述规范性文件的情形，被称为“柔性关联”[7]。规范性文件作为行政行为的参考理由即二者虽然形式上具备“关联性”，但行政行为的作出并不直接依据于此，而仅是在作出过程中将文件内容作为一种参照，因此，并不能必然得出二者存在实质性联系的结论。与此相类似，二者部分相关联的情形意指基于横向角度，行政行为与系争文件之间确存在一定的“关联性”，但此种关联性并不能涵盖整个行政行为，只构成某个环节的行为依据，因而不能认定为完整的行政行为之依据。

在过往案例的检索中，法院亦对“依据”的认定提出了严苛的要求，原告须对申请审查的依据规范性文件作出的行政行为提出明确证据，行政机关作出行政行为必须明确直接引用了该文件之相关条款。在徐某权诉广州市交通运输局中小客车更新指标继承答复一案④参见广州铁路运输中级法院（2019）粤71 行终3356 号行政判决书。判决书中，法院对规范性文件合法性不予审查的理由中就包括了因原告未指出《调控办法》（申请审查之文件）对应的具体条文以及所违反上位法的名称、条款。

第二，在诉讼程序方面，即使被告承认规范性文件就是涉诉行政行为的依据，法院仍会审查其与涉诉行为具是否有“关联性”。在行政诉讼中，原告请求审查之文件同时被行政机关作为行政行为的依据提交，并且被告将其表述为“作出行政行为所依据的规范性文件”，此时法院是否还有必要对“关联性”问题作出认定？在李某平诉海宁市人力资源和社会保障局行政给付一案中①参见浙江省嘉兴市中级人民法院（2015）浙嘉行终字第68 号行政判决书。法院认定，虽然海宁市人社局将该文件作为作出行政行为的依据提交，但该文件并非海宁市人社局作出的对李某平不予办理被征地农民基本生活保障的具体行政行为的直接依据，本案中不作审查。，被告虽然已经承认规范性文件就是涉诉行政行为的依据，但法院仍对其之间的“关联性”进行了审查，并且最终认定该文件不能构成行政行为的实际依据，因而法院不予审查。法院对“关联性”采取如此严格审查标准，是否已然违背了《行政诉讼法》设立规范性文件一并审查制度的立法目的与初衷？

（四）二审法院对一审法院认定具有“关联性”的文件不予审查

在吕某秀与兰陵县人民政府行政征收一案中②参见山东省高级人民法院（2016）鲁行终1251 号行政判决书。，原告诉称被告作出的征收决定其中很多不合理的内容是参照《临沂市国有土地上房屋征收补偿暂行规定》（以下简称《暂行规定》）作出，因而请求对其一并审查。一审法院经审理查明《暂行规定》作为征收决定之依据合法有效。然而，二审法院对该认定标准予以推翻。二审法院认为，《暂行规定》在征收决定作出后已经废止，并且随后被告已将该文件内容在征收决定中删除，因此，该规定不能成为征收决定的依据。同一案件经过两审程序，却对“关联性”认定问题得出了截然相反的结论，这一现象不仅反映了“关联性”标准难以统一的司法困境，同时也揭示了一个潜在的问题：经一审法院一并审查的规范性文件，二审法院又否认其“关联性”，无疑在审判程序上给“关联性”的认定加上了一层障碍。

五、“关联性”要件认定之完善建议

在司法实践中，对于行政行为与申请审查之规范性文件的“关联性”认定，直接关系到该文件能否进入合法性审查的环节中，因此，法院对二者“关联性”司法认定的态度很大程度上影响着规范性文件一并审查制度的适用。

（一）明确“关联性”司法认定标准

由于立法层面缺少明确的标准，加之规范性文件数量繁多，种类多样，明确“关联性”司法认定标准是目前首要任务。

规范性文件具有针对不特定人的普遍约束和反复适用的效力，因而就有可能出现不同的行政相对人重复对同一文件提出一并审查申请的状况，这不仅造成司法资源的浪费、行政成本的提高，亦会出现同案不同判、同一文件不同审查结果的局面[8]。鉴于此，通过搭建全国范围的审查结果信息共享平台，将有效扭转这一局面。

由于规范性文件种类众多数量庞大，制定主体多样，对规范性文件“关联性”认定结果的信息共享大致可以通过以下两个方向来探索：一是全面建立法院内部的文件审查结果信息共享系统，在最高人民法院牵头指导下，各地方法院将一并审查规范性文件的行政诉讼案件的“关联性”认定标准与裁判文书及时录入系统，从而为后审法院查询前审法院审查结果提供便利，有效化解各审法院或就同一规范性文件“关联性”审查作出不同裁判结果的矛盾[9]。二是由制定机关主动对经法院审查的文件在政府信息公开平台进行标注，以便法院在审查文件前能够对文件信息进行查询。

目前我国法治人才队伍建设取得了较大发展，随着大量专业型人才进入各级法院系统，组建针对规范性文件一并审查这一具体领域的信息共享平台不仅具备了客观条件，同时也回应了现实问题。

（二）“关联性”认定应立足宽泛态度

1.摒弃直接依据的认定标准

法院基于种种因素的考量在审理此类案件时，大都以“直接引用”作为认定的前提。这种以“直接引用”判定“关联性”的认定标准，虽然看似简单明了、易于法院甄别，但实际上更易导致一并审查制度被搁置，无法达到《行政诉讼法》第五十三条的立法目的[10]。仅仅从形式层面识别行政行为之载体是否明确引用审查文件条款的做法作为识别的前置措施，会导致行政机关为避免日后可能申请的规范性文件审查，而故意规避在作出行政行为时明确引用相关文件，加大审查难度。此外，作出行政行为的过程并非只有唯一的依据，作为一个动态行为的每个环节每个阶段都有可能依据不同的规范性文件，这其中只要存在不合法的文件就会对行政行为的合法性产生影响。

因此，在判定规范性文件是否具有“关联性”时，法院应当摒弃一成不变的、直接的认定标准，采取更为宽松的要求。被告在答辩过程中及庭审调查陈述时，作出被诉行政行为在职权、事实、法律适用、程序、裁量等各方面依据的规范性文件的相关规定均可纳入审查范围[11]。依据的认定标准应当放宽至所诉行政行为与申请审查之文件具有“关联性”即可。只要行政相对人的权利和义务会因该文件的适用而受到直接影响，那么无论这种关联是唯一还是其中之一，直接还是间接，全部还是部分，都应当将该规范性文件纳入可以审查的对象范围[3]61。

2.采取有利于原告的价值取向

在审理过程中当原、被告对规范性文件是否为行政行为的依据出现意见分歧时，法院应当作出有利于原告的判断。这一方面体现了保障公民对行政权的监督，另一方面将更多的原告申请文件纳入审查之列，有利于对规范性文件的规制以实现立法目的。

在目前的司法裁判中，存在法院因原告未提供明确证据证明，申请审查之文件系所诉行政行为之依据而不予审查的情形，不仅要求原告提供相关证据，并且对证据的认定也略为严苛。也有部分被诉行政机关对“关联性”予以否认法院即不予审查的情况，很大程度上过分限缩了可纳入审查的规范性文件范围。在原告提出一并审查申请后，法院应当尽可能站在有利于原告的立场上对该文件的依据进行识别，主动查证可支撑其申请具有“关联性”的证据，减轻原告在“关联性”认定中的举证责任。特别是当被告自认申请审查之规范性文件是其作出的行政行为之依据时，法院应依照有利于原告的原则，直接就该文件合法性予以审查。

此外，有利于原告原则还应体现在提出审查申请的时间界定。若行政主体为行政行为时并未对其依据的规范性文件予以释明，致使行政相对人在提起行政诉讼时因不知情而未提出审查申请，甚至于直至法庭辩论中才发现。对于当事人在此种情形下能否追加规范性文件一并审查的请求，笔者认为，行诉解释规定的最晚提出时间为法庭调查中，但基于有利于原告原则可根据《行政诉讼法》第一百零一条规定①《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。放宽至法庭辩论结束前[12]。

（三）二审对“关联性”审查严格限制

在审理程序中，一审中已认定为依据的规范性文件，二审中就无须重复对其“关联性”作出评判，更不应作出与一审相反的认定。原因在于一审已经将该文件纳入一并审查范围，那么足以表明经法院审理查明，该文件与涉诉行政行为之间应存在一定的“关联性”，即已符合宽泛的“关联性”认定标准，满足了规范性文件一并审查的启动要件。因此，二审法院无须再对“关联性”重复认定，仅就该文件是否合法进行评价[13]。

与此相反，若一审法院认定申请审查之文件与所诉行政行为之间不存在“关联性”，二审法院应当就二者之间的“关联性”重新进行认定。在湖南省金凯园林集团有限公司、铜陵市公共资源交易监督管理局招标投标行政监督一案中①参见安徽省铜陵市中级人民法院（2017）皖07 行终14 号行政判决书。，一审法院认定涉诉文件并非行政行为之依据不予审查，原告不服提起上诉。二审中，法院将该文件是否能够构成行政行为的依据明确列为争议焦点，并对二者“关联性”予以肯定，且认定该文件相关内容违反了上位法的规定。

这种较为宽松的认定标准可以将更多的规范性文件纳入审查之列，从而达到对规范性文件进行监督的目的。

六、余论

对规范性文件一并审查制度“关联性”的司法认定，仅仅是审查启动程序中的一个环节。符合“关联性”、“属性”要件及“附带性”要件后，规范性文件才进入合法性审查范围之内。因此，若将“关联性”标准的司法认定进行严格的限缩，那么法院附带审查权限内的规范性文件数量亦会被收紧，这显然是与《行政诉讼法》设立该审查制度的目的相违背。既如此，不妨在明确“关联性”认定标准的基础上，采取更加宽容的立场，使法院对规范性文件的审查权与公民对行政行为的监督权得以充分行使。