铁路建设项目水土保持管理工作的思考

洪根田

（中国铁路上海局集团有限公司 杭州铁路枢纽工程建设指挥部，浙江 杭州 310000）

为加强水土保持管理、减少铁路建设可能造成的水土流失及对周边环境的影响，根据新时代水土保持高质量发展的要求[1]，我国先后修订了《中华人民共和国水土保持法》《生产建设项目水土保持方案管理办法》，提出开工前完成水保方案编制报批、投产前完成水土保持设施验收、土石方及弃渣综合利用，以及集中堆置防护要求、表土剥离、防护及利用等要求。铁路建设工程具有施工周期长、占地面积大、土石方量大、大临设施复杂、影响范围广等特点，近年来铁路响应国家生态文明建设号召，对铁路建设项目的水土保持工作进行实践和探索，取得了一定的成效和发展[2-7]，结合铁路建设项目建设特点先后印发了《高速铁路环境保护、水土保持设施竣工验收工作实施细则》《铁路建设单位考核办法》《铁路建设项目弃渣场技术管理手册》《铁路建设项目水土保持方案工作管理办法》等，不断细化铁路项目不同阶段工作方案和管理办法，评价各参建单位水土保持工作情况，为铁路项目高质量建设和高效率管理提供了依据。本文从不同阶段分析铁路建设项目水土保持管理的工作重点，以期为更好的开展水土保持管理工作提供参考。

1 施工图设计阶段

施工图设计阶段，应将批复后的水土保持防治措施和投资纳入主体工程概算，并优化各项措施设计和土石方平衡。建设单位审核施工图时，对比批复的水土保持方案和施工图设计，复核是否涉及水土保持变更，同时重点关注弃渣场选址、设计方案及周边环境变化情况、土石方调配情况，及时解决存在的问题。

1.1 土石方跨区域调配及解决思路

铁路建设项目一般跨多个市、县、区且线路较长，设计为确保土石方调配更为合理经济，通常会进行不同行政区之间的土石方调运，但实际施工中可能难以落实到位。例如，某铁路项目施工图审核中发现，项目土石方利用涉及跨不同市县调运，因相关政策，地方不允许本市土石方外运至其他行政区进行利用，对此设计单位应在编制水保方案和施工图设计阶段提前关注，在水保批复前应避免出现此类土石方调运问题，做好土石方合理调配或寻求社会资源化综合利用。

1.2 弃渣场选址设计及解决思路

铁路工程在设计过程中受地质条件、环境敏感区、沿线城镇规划等影响，在弃渣场选址设计中可能存在被地方规划利用、涉及生态红线等情况需后续调整，导致工程沿线土石方数量变化，影响沿线弃渣场位置、规模。根据《生产建设项目水土保持方案管理办法》(水利部令第53 号)[8]的要求，新增弃渣场或弃渣场等级提高，生产建设单位应开展弃渣场减量化、资源化论证，并编制弃渣场水土保持方案补充报告，报原审批部门审批。

如果在施工图审核阶段发现铁路项目弃渣场位置设置不合理，受施工时序影响弃渣场可能无法落地，这将影响项目相关工程推进和实施。因此，建议设计单位或水保方案报告编制单位在方案报审前，针对拟选的弃渣场位置由项目建设单位组织设计和地方有关部门等进行现场踏勘，充分考虑后期项目实施阶段的影响因素，尽量避免出现此类问题，或者尽早发现问题及时启动弃渣场变更，确保后续项目较好的实施推进。

2 项目开工准备阶段

2.1 制度建立健全及解决思路

为了保证水土保持措施落实到位，在项目开工准备阶段，应重点关注水土保持管理制度的建立和加强各参建单位水土保持工作培训及宣传，制定更为具体的工作流程以利于水土保持管理，应做好以下重点工作。

（1）加强宣传。编制水土保持工作指南、宣传册等材料，定期组织开展各参建单位水土保持技术培训与交流，提高水土保持意识，确保水土保持“三同时”制度的落实。

（2）加强标段环水保专项方案审批。按照建设单位管理实施细则要求，施工单位应重点对照铁路项目环境影响报告书及水土保持方案，全面梳理项目环境敏感点、弃渣场设置方案等要素，编制标段环水保专项施工方案，由监理审核后报建设单位(代建单位)审批。编制标段环水保专项施工方案，益于施工单位全面掌握全线环水保重点工作内容，提高施工单位认识。

（3）明确工作流程。由水土保持监理单位审核施工单位提报的水保实施细则、工作大纲及专项施工方案；同时参加建设单位(代建单位)组织的日常检查，按照规范及水保方案批复有关规定，做好月度、季度检查工作，月度检查频次不少于1 次，并及时下发水土保持监理工作联系单。

（4）加强问题的整改闭环。水土保持监理单位应建立问题库，负责对每个问题整改情况进行跟踪管理，定期向建设单位(代建单位)反馈遗留问题，对不能按期整改的问题，协调建设单位(代建单位)进行重点督促整改销号。整改闭环流程如图1所示。

图1 问题整改闭环流程

3 项目施工阶段

项目施工阶段重点关注工程表土剥离、弃渣场防护及变更管理、土石方台账管理等方面。

3.1 表土剥离及防护

表土是难以再生的宝贵资源，施工过程中有的施工单位在文明施工、重视程度等方面存在不足，有未单独剥离表土或已剥离未集中堆放的情况。水土保持监理单位应结合各施工单位编制的标段环水保专项方案，核查表土剥离及防护情况，必要时可进行水土保持质量评价打分。

3.2 弃渣场防护问题及解决思路

项目施工阶段，弃渣场是整个项目水土流失最主要的防治区，施工过程中有未拦先弃、顺坡弃渣、无排水设施等现象，弃渣场存在滑坡、垮塌等风险。因此，通过建立健全的弃渣场管理制度、有效的检查管控机制，对弃渣前、弃渣过程中、弃渣结束后发现的防护问题及时下发问题整改通知单和书面通报，并按照有关规定进行考核，督促施工单位做好未弃先拦、逐级压实、排水沉沙、削坡分级及复垦恢复等措施。

3.3 弃渣场变更管理

设计阶段选定的弃渣场未签订占地协议或签订简单意向协议，施工期由于各种原因可能产生弃渣场变更，则需加强弃渣场审批管理。例如，某铁路项目水保方案批复弃渣场位置被地方规划方案占用，原设计位置弃渣场不能使用，新增弃渣场需由施工单位先取得地方国土、林业、水利等部门审批手续，为避免产生不必要的二次倒运和征地费用，需做好以下重点工作。

3.3.1 规范弃渣场变更审批程序

（1）施工单位提交变更设计建议书，待建设单位(代建单位)同意后，由建设单位(代建单位)牵头，组织设计、施工、监理、地方相关部门(包括水利、自然资源、林业、环保、土地使用方)对新选点位进行现场查勘，如现场点位满足堆渣(土)要求，则签订弃渣(土)场变更会议纪要，纪要明确变更原因、变更位置、变更面积、容渣(土)量、运距、费用等基本要素，并由各方签字确认。设计单位相关专业参与选址并签字确认。设计单位根据变更会议纪要开展弃渣(土)场变更设计，并提交施工图咨询单位审核后出具施工图。

（2）施工单位取得地方有关部门的变更弃渣(土)场选址意见。施工单位须及时将变更弃渣场报地方水利、自然资源、林业、环保，铁路工程建设指挥部等部门，并取得各部门关于变更弃渣(土)场选址的意见。选址意见须签字、盖章确认，并明确是否同意选址的具体意见。

（3）建设单位(代建单位)委托设计单位编制水保方案弃渣(土)场补充报告书，开展变更审批工作，并取得原水行政主管部门审批意见。

3.3.2 严格弃渣场启用制度

在开始弃渣前，监理单位按照编制的《弃渣场启用前置性条件表》逐项审核签认，报建设单位同意后，施工单位方可进行弃渣，严禁“未批先弃”。

通过上述方法有助于加强弃渣场变更管理，及时发现并解决问题，杜绝弃渣场随意变更、未审批先实施的行为。对施工单位的依法合规施工起到促进作用，形成建设单位、代建单位及地方认可的一套完整、闭合的弃渣场变更审批流程，对加强地方国土、水利等相关行政部门间的联系也起到积极作用，从而提高弃渣场变更审批效率。

3.4 土石方综合利用管理

建设单位在施工准备期需做好相关水土保持宣传，施工期需做好土石方台账管理，避免土石方台账统计口径不一致等问题。做好各施工单位与地方政府间的协调和土石方综合利用管理工作，充分考虑废弃矿坑、低洼荒地填筑、桥下绿化、碎石和其他在建项目场地平整等的综合利用，进一步优化土石方资源化利用空间，实现弃渣(土)减量化和生态保护相结合的目标。例如，某铁路项目弃渣场数量从批复的101 处减至13处，工程余方总量1 035.07万m3，通过加强综合利用管理，利用了767.65 万m3，减少了弃方数量，参建单位与地方政府通过加强弃渣综合利用、优化调整弃渣场布局，调整后的弃渣场位置更有利于碎石利用，使地路双方实现共赢。

4 项目验收阶段

项目后期如果水土保持专项验收问题整改时间不足、恢复标准不能满足要求，则可能导致项目不能通过水土保持验收。因此，建议在项目竣工验收时提前半年至一年时间，对照《水利部水土保持验收技术要点》等文件，提前谋划项目竣工验收事宜，重点核查项目是否存在变更情况、大临复垦(弃渣场和施工临时场地)是否到位等，针对验收存在的问题及时督促施工单位予以整改，避免后期施工单位撤场或集中整改导致恢复标准降低，确保专项验收顺利通过。

4.1 核查项目变更情况

根据《生产建设项目水土保持方案管理办法》(水利部令第53号)[8]中重大变化条件，在水土保持监测过程中定期更新变更数据，及时发现项目变更情况、履行变更手续，满足铁路建设项目水保专项验收要求。

4.2 关注弃渣场防护问题

弃渣场是生产建设项目水土保持工作中的重点、水行政主管部门监管的重心、项目水保验收的核心。在项目竣工验收阶段核查弃渣场的以下内容：一是弃渣场防护及排水措施按照设计图纸实施，提前组织弃渣场核查工作，梳理存在问题，在开始验收前完成整改，重点关注弃渣场挡墙尺寸、高度，边坡率及绿化情况；二是堆高大于20 m、弃方量大于50万m3的弃渣场，提前做好稳定评估工作，发现问题及时整改，确保弃渣场稳定。

4.3 大临场地复垦问题及解决思路

根据多年铁路水土保持设施验收管理经验，在建铁路工程水保验收制约性因素之一是大临场地的复垦(弃渣场恢复及其他施工临时场地恢复)，弃渣场临时用地复垦一般由施工单位实施，存在不能达到地方要求和标准的情况，建议可委托地方政府实施。复垦方案也需要结合弃渣场防护方案进行优化设计，并满足水保专项验收弃渣场稳定性要求。以某铁路项目弃渣场复垦为例，根据地方复垦方案，实施梯田排灌设施即可满足农田灌溉要求，可以结合弃渣场的堆渣形态和截排水设施进行优化设计，使其既满足梯田的排灌设施要求，又满足弃渣场防洪排导的要求。

另外，对于部分大临场地，地方有其他规划项目使用可以签订移交协议，明确后续水土保持防护责任。同时，可利用多期高分遥感影像等手段，快速、高效判别施工临时场地修建、拆除、迹地恢复等情况，及时掌握铁路沿线临时用地复垦情况，排查遗漏的施工场地及恢复较差的施工场地，并及时进行整改，确保大临场地复垦满足水保验收要求。

5 结束语

水土保持管理过程中应重点关注水土保持设计方案审核、弃渣场变更审批、水保管理制度建立、弃渣综合利用及弃渣场复垦等方面，不断总结积累经验，通过发挥建设单位的管理优势，提高项目管理人员认识及技术业务水平，提升各参建单位水土保持工作效率，以确保水土保持管理质量。