提升我国产业链供应链韧性的思考和建议

■文/乔黎黎（国家发展改革委创新驱动发展中心）

2020年4月，中共中央政治局召开会议首次将“保产业链供应链稳定”作为“六保”之一。习近平总书记多次强调，必须维护产业链供应链的全球公共产品属性，产业链供应链在关键时刻不能掉链子，要在关系国家安全的领域和节点构建自主可控、安全可靠的国内生产供应体系。本文分析我国产业链供应链稳定面临的突出问题，提出保障产业链供应链韧性发展的思路和政策建议。

一、我国产业链供应链稳定还存在突出问题

在当前复杂国际环境下，美国主导的西方国家在产业链供应链上的“去中国化”政策，疫情后跨国公司短链化、分散化、近岸采购等趋势，对全球分工体系产生了严重影响。我国现代化产业体系还不健全，在关系安全发展的领域还存在短板，全国统一大市场发展不够充分等都制约了我国产业链供应链的稳定。

（一）从主体水平看，产业链供应链主体还不够强

当前供应链分工格局形成了发达国家以跨国企业“链主企业”位势在全球供应链体系占据“高端优势”。龙头企业对于控制产业链全球话语权、稳定供应链至关重要。历史上，日本对美半导体产业竞争失利，在很大程度上是由于索尼、东芝等终端产品龙头企业在制裁下较大受损，进而丧失了对产业链中上游创新的控制权。当前美国如法炮制，采用实体清单等方式精准打击我国龙头企业，阻碍我国关键行业龙头企业向全球产业链高端迈进。我国在重点产业链上位于技术中枢和市场中枢的企业还不多，国内“链主”企业创新能力还不够强，能够解决产业链供应链条上基础行业、细分行业专项技术“卡脖子”问题的隐形冠军企业还较为缺乏。

（二）从要素能力看，产业链供应链根基还不够牢

一是核心技术受制于人。习近平总书记在两院院士大会上指出，“我国基础科学研究和关键核心技术短板依然突出”。当前，我国产业处于全球价值链的中高端产品不足；即便是具有整机和市场优势的“长板”行业，产业链上游的材料、设备和中游的部件系统，往往也是严重依赖进口。工业软件需要和汽车、钢铁、化工等行业复杂工业流程相适应，从技术突破的“能用”到市场替代的“可用”“好用”难度更大。当前技术攻关取得突破后，居于生态链顶端的跨国企业往往以降价、系列产品断供等方式，延缓我国技术迭代节奏。二是关键人才缺乏以及流动受阻。产业创新发展的关键资源是人才。据统计，我国关键领域人才总量缺口大，更缺乏在世界优秀企业中历练的人才。美国智库CSET甚至估算了中国境外工作的顶级半导体设备公司的中国员工总数，从而建议精准盯防“通过人才流动带来的隐形专有技术转让”。三是金融系统风险对冲能力待提升。当前，金融监管政治化工具化，而我国金融系统在加强防控对冲金融风险、支撑产业链供应链韧性提升等方面还有很大提升空间。四是产业链供应链数据安全亟待维护。数据资源是数字时代的基础性战略性核心资源，当前美西方通过政治施压、反补贴等手段，强制介入企业供应链数据等敏感信息，直接使我国龙头企业研发进程信息暴露在外。

（三）从战略层面看，产业链供应链协同还不够足

美西方政府一直持续对产业链供应链融合发展同步管控。对比来看，我国产业链供应链还较为割裂。一是我国产业链供应链融合发展的顶层设计不足。全球供应链战略布局与我国国际贸易发展水平不匹配、对我国产业全球布局的保障还不够，“国货国运”还有不小差距。我国在重点大宗物资方面进口量大、对外依存度高，但定价权、贸易权和运输权方面相对较弱。二是国际战略通道和规则的构建能力尚待提升。我国海运仍过于依赖传统通道。目前进口企业对运输权益重视度不高，共同承担运输风险意愿弱，经常主动或被动放弃进口运输责任和权益。三是高技术产业供应链保障不足。在原有国际大分工下，集成电路和生物医药所用危化品、专业冷链等供应链专业环节由技术引领国家的专业性公司掌握，而我国专业供应链企业还不够强，与高技术企业联系还不够紧密，我国航空运输对高端产业的供应链保障不足，对于高技术关键部件保障衔接的货物贸易制度还有待健全。四是跨区域供应链与产业链协调力度弱。资本、人才等生产要素市场流动仍存在较大的分割效应。跨区域生产流通还存在管理机制和政策不协同，分割化的区域行政管理仍制约着超大规模市场优势发挥。

二、如何看待我国产业链供应链稳定命题

近十多年来，中国经济发展在WTO规则下取得巨大成功，“一带一路”倡议实施更使我国持续加大对全球供应链话语权。美国通过将供应链安全战略化，倡导“近岸外包”“友岸外包”，推进替代市场发展以承载我国供应链外移，核心是强化美国在全球关键产业的竞争力和控制力。应从综合视角，看待当前我国产业链供应链稳定命题。

（一）从本身特征来看，产业链供应链稳定具有复杂性

一是从结构来看，产业链供应链存在“长鞭效应”，某个关键环节、部位、节点出现的局部“扰动”，都可能演变成为冲击系统稳定运行的“灰犀牛”“黑天鹅”事件。二是从影响因素来看，产业链供应链稳定是复杂因素组成的系统性问题，涉及国际政治、宏观经济、产业结构、竞争格局、突发事件、技术进步等。这些因素相互关联、协同作用，共同对产业链供应链稳定走向产生影响。三是从动态发展来看，产业链供应链稳定相关议题多，随着内外部环境的变化而调整变化，不同时期维护产业链供应链稳定重要事项的要求有所不同。

（二）从国际对比来看，我国产业链供应链稳定具有独特性

美国历次供应链安全审查报告识别了所面临的供应链风险，其中同时也是各国共同面临的供应链风险包括：私营市场的激励机制错位和短期主义、人才缺乏、劳动力成本上涨、全球采购和客户的地域集中、有限的国际协调和地缘政治因素、公共卫生、自然灾害、突发政治事件等。而美国作为制造环节移出、技术领先国家，其风险包括制造能力不足、传统优势公司技术产品升级风险等内部风险，以及“竞争国采取的产业政策”“知识产权盗窃”等外部风险。对比来看，我国作为技术追赶的制造大国，独特风险包括关键核心技术突破不足、产业生态构建不足、龙头企业产业链控制力弱等内部风险，以及遭知识产权封锁、大国长臂管辖、联合盟友施压、跨国企业垄断等外部风险。而我国完整的产业体系、巨大的国内市场、跃升的创新能力等，都成为抵御和对冲风险的有利因素。

（三）从政策取向来看，产业链供应链稳定具有相对性

由于全球大分工体系的建立，一国在某个产业的全球竞争力和影响力，与该国对这个产业链的完全自主可控，难以同时兼得。产业链供应链稳定并不是不产生波动，而是通过构建韧性产业链供应链，能够对冲风险、在波动中得到相对快速调整恢复。一些产业链供应链在当前可能是相对较安全的，随着各种要素和条件的变化，也可能会处于不安全状态。要求一个国家所有产业的产业链以及产业链上的各个环节均实现绝对安全，会极大降低效率。因此，对于产业链供应链安全的范围不能无限扩展，而应该有合理边界，在有限范围内追求相对安全。需要把握重点领域、关键环节、优先顺序。

三、提升我国产业链供应链韧性的建议

产业链供应链安全稳定是构建新发展格局的基础，也是打造中国经济竞争新优势、把握未来发展主动权的需要。要坚定不移维护产业链供应链安全稳定，建立健全协调性更强、附加值更高、更加数字化绿色化、主体创新能力和控制力更强的产业链供应链韧性体系。主要从以下五方面提出政策建议。

（一）国家层面，健全产业链供应链韧性体系

发挥好习近平总书记提出的“五个战略性有利条件”，把我国有利条件转化为产业链供应链长期向好发展的战略优势，完善提升产业链供应链韧性。坚持顶层设计，坚持底线思维，坚持两个大局，坚持动态平衡。在产业链供应链语境下，处理好安全与发展的关系、安全与效率的关系、安全与开放的关系。建立健全产业链供应链稳定的预案、体制、法制、机制。因行业制宜制订产业链供应链稳定应对策略，既要加大对短板领域持续投入攻关和构建生态，“啃下硬骨头”，也要加强对未来产业的超前布局，开辟新赛道。

（二）国际层面，积极参与并引导全球供应链治理

密切监测政治扰动下全球产业链供应链调整的速度和广度，跟踪重点国家产业链成长性和完备性。加快推进战略通道建设，提升重点物资定价权、贸易权和运输权，布局境外转运体系和地面服务网络。在人员流动、资格互认、标准互通、认可认证、知识产权等方面，加强与主要贸易国家和“一带一路”沿线国家的磋商与合作，推动建立有利于完善供应链利益联结机制的全球经贸新规则。积极参与国际5G、物联网、人工智能、高端芯片等产业链供应链管理规则制定。

（三）区域层面，优化区域产业转移与生产力布局

跨区域打通生产、分配、流通、消费各环节，促进经济循环和产业链畅通。促进产业在国内有序转移，优化区域产业链布局。支持老工业基地转型发展，促进东部产业有序向西转移，建立东西部地区协作联动机制，助推和促进区域经济协调发展。通过向国内中西部区域产业转移，替代劳动密集型制造业外流，发挥河海联运、西部陆海新通道、中欧班列等供应链新通道作用，加大中西部区域投资吸引力和产业承接能力。

（四）企业层面，培育更多更强企业主体并促进合作

发挥龙头骨干企业作用，持续推进核心技术攻关和国产化应用，推动龙头企业提升供应链韧性，培育专精特新骨干企业，强化重点产业集群的协同性。通过政府采购服务、平台带动、事后奖补等方式，在重点产业集群内推进中小企业数字化转型。推动货主企业与航运企业签订长期运输协议，稳定双方成本和收益，以平抑市场运价波动对双方的不利影响。逐步提高国有航运承运比例，加强政策指引和支持，提升供应链运输掌控和应变能力。

（五）保障层面，打造产业链供应链保障体系

对新技术新业态新模式实行柔性智慧监管。加快建设综合运输通道、枢纽和网络体系，建立健全集装箱多式联运体系。推动专业冷链物流、危化品储运、应急物资运输等发展。建立完善我国商品国际流通金融保障机制，拓宽人民币跨境投融资渠道。加强重要产业中小企业供应链金融服务。精准引进高端产业人才，完善外籍产业创新人才服务保障机制。畅通技术技能人才成长通道。高水平建设数字基础设施，提高产业链供应链数据场景应用水平。健全数字化强链补链机制，提高精准测链、动态补链能力。