美国科技政策演化对创新体系的作用分析及相关思考

钱翰博，马祥涛，赵青，于进

（1.国防科工局军工项目审核中心；2.大连理工大学力学系；3.东北大学冶金学院）

美国自建国起，历经240余年，通过发展经济、引进和培育人才为科技创新提供了双轮驱动，加之政府和市场交替主导、协同作用，并随国内外形势动态调整科技政策，形成了强大的国家科技创新体系。本文通过梳理美国科技政策的历史沿革、演化特点和对创新体系的作用，以史为鉴，为我们建设好国防科技创新体系提供启示。

一、美国科技创新政策历史沿革

在美国建国后到南北战争期间，汉密尔顿主义（大政府、小市场）战胜了杰斐逊主义（小政府、大市场），政府投入巨资建设基础科研设施，通过引进—消化—改良的做法，加速形成科技创新体系。一战、二战期间，美国抓住机会大力发展军事科技，从欧洲挖掘科技人才（尤其是犹太科学家），为战后美国在科技领域超越欧洲，夺取全球科技领先地位起到了决定性作用。

20世纪70年代，美国的科技创新活动主要由大公司与联邦政府主导，并进一步加强了对科研的投入力度，许多军用技术被转往民用领域，促使美国引领了以信息和通信技术为代表的第五次技术革命。20世纪70年代至90年代，面对日本和西欧在高科技领域的竞争，美国政府推出了研发税收减免、降低资本收益和公司税率等一系列改革政策支持工业创新。

克林顿政府时期，成立了用来协调重大科技计划的内阁级别的国家科学技术委员会（NSTC），明确由总统科技政策办公室（OSTP）统筹全国科技政策，实施了科技创新“新政”，核心是将科学摆在优先位置，将技术定位为经济增长的引擎，强调科学和技术要契合国家战略目标。小布什政府时期，提出“重视科技，有效决策”，确保“信息化基础上美国科技领先地位”，为此增加基础研究投入力度，重视国防军事科技发展，加强反恐和国土安全科技力量部署。奥巴马政府时期，依靠科技创新体系优化，重振美国经济，主要包括：注重科技创新体系的顶层设计，突出政府对科技创新的导向作用；加强对创新基础要素的投入力度，确保美国科技创新的持久活力；大幅减少国防开支，着力提升国防科技投入产出效益。另外，在对华科技合作上，从初期的“合作+限制”逐步转向后期“遏制”为主。

特朗普政府时期，将科技与国家安全的关系作为美国科技创新体系改革重点，采取了以下措施：弱化政府干预职能，精简科研管理行政机构；削减非国防领域预算；聚焦创新链后端，重视技术成果转化；扩大高技能移民规模，加大低技能移民限制；对华“全面遏制”，继续加大科技封锁力度。

拜登上台后，科技创新政策更加注重美国基础创新能力提升和综合创新环境优化，重新重视基础研究和创新人才培养，布局前沿领域，加强与盟友科技合作，加大对华科技打压，维护美国全球科技领导地位。

二、美国政府科技创新政策演化特点

纵观美国科技创新政策和体系发展历程，围绕人才与经济、政府与市场之间关系，历届政府因时而动、随势而制，主要体现出以下三个特点。

（一）经济与人才双轮驱动

克林顿提出“技术是经济增长的发动机，科学是发动机的燃动力”，奥巴马强调“经济的问题需要科技的发展来解决”。美国科技创新体系遵循“经济问题科技解决，科技问题人才解决，人才问题经济解决”的大逻辑。当然，科技、经济、人才三者不是简单的线性、单向关系，而是立体的、交互的，构成的“经济—科技—经济”“人才—科技—人才”双轮循环体系，结构稳定、耦合互补（见图1）。

图1 基于科技、经济、人才的美国科技创新体系关系图

首先，看“经济—科技—经济”。科技和经济是相互促进的。快速且大规模的经济发展，保证美国有足够财力持续投入科研基础设施建设、开展前沿基础研究探索、收购全球先进技术，也为新理论、新技术提供了良好的应用场景和宽松的试错空间。同时，科技创新也是经济问题的解决方案，是蓝海市场的活水之源。需求不仅是用来满足的，也可以是用来创造的。美国政府长期支持新兴技术和前沿技术发展，开辟新领域、制定新规则，创造新的经济增长点，摆脱大国竞争的“贴身肉搏战”，带动美国经济持续发展。

其次，看“人才—科技—人才”。人才是科技的重要载体，也是科技发展的源动力，一流的人才基础是保证美国科技创新体系持续、稳定、高质量输出高科技成果的主要原因。反过来，科技为人才的持续培养提供土壤，会促进高校教育、科研范式的变革和新学科的发展；此外高水平的科技环境会形成良性的内部竞争驱动力，促进人才争夺科技高地。

（二）政府和市场交替主导

美国科技创新体系背后有一只健壮的政府之手，政府在基础研究、科研基础设施、政策环境等方面提供相对稳定的公共服务，主动承担企业无力或不愿承担的长周期、高风险、大投入、低回报工作。同时，美国市场对科技创新也起到至关重要的推动作用，但政府和市场的作用并非齐头并进的，因受科技创新周期等因素影响，二者交替发挥主导作用。

在科技创新周期前半段，政府发挥主导作用，政府的作用突出表现在对国家创新能力的塑造，如新建科研机构、增加财政研发经费规模等，面向中长期的技术发展做储备；企业则通过市场竞争促进技术应用，扩大新兴产业产能。在后半段，企业积极发挥市场主体作用，加速开展技术改进、产能转换、兼并重组等活动；政府作用逐渐淡化，主要体现对创新体系的调整以更好地促进成果转化，如促进产学研合作、加速技术扩散等。当市场资源配置趋于稳定时，政府又会再次发挥全局统筹、整体协调的配置作用，使得产业能够良性循环运转。

（三）基于国内外形势不断调整

美国为应对美苏争霸、日德追赶、中国崛起，不断在合作与遏制中调整科技发展的平衡点，在利己与排他中寻求自身利益的最大化，钩织了一张张动因不同却目标相似的科技合作伙伴网络。

每当面对强大的外部竞争压力，美国政府在组织动员国家科技力量方面的战略主导作用就会被激发，如美苏争霸背景下，从设立科研管理机构、建立国家实验室等多方面，美国政府迅速强化了科技创新体系。外界压力一旦减弱或者消失，美国政府对科技创新的关注度就会下降，科技创新体系中“他组织”和“自组织”天平就会向后者倾斜。在“自组织”情况下，科技创新体系的主导因素将恢复到经济自由主义思想下的市场竞争，政府则主要发挥宏观调控作用。

从美国两党政治看，共和党和民主党对科技创新重要性的认识没有本质分歧。相对而言，罗斯福、肯尼迪、克林顿、奥巴马、拜登等民主党总统执政时期，科技创新政策普适性色彩较浓。艾森豪威尔、里根、特朗普等共和党总统执政时期，对创新链前端关注度不高，但在外界压力下，会应激性加强科技创新能力。

三、关于美国科技创新政策与体系的思考

当今中美博弈大环境下，“美国优先”“科技脱钩”“小院高墙”等科技民族主义甚嚣尘上，我们需要以史为鉴，梳理美国科技创新政策与体系的发展历程和演化特点，深入分析变革背后的推动因素。主要有以下几点思考：

（一）供给侧与需求侧两端共进

美国科技创新包括两个相向而行的演进路径。一是基于科学发现端的“供给侧”路径，即基础研究（科学家：科学发现）—应用基础研究（科学家或工程师：应用研发）—关键技术研发（工程师：技术发明）—工程化集成与验证（工程师或企业家：产品化设计）—商业化应用（企业家：满足市场需求），如量子通信。二是基于市场需求端的“需求侧”路径。市场洞见（企业家：发现需求）—产品或项目策划（企业家：产品规划）—产品开发（工程师：技术攻关）—科学研究支撑（科学家：科学难题破解）—工程化集成与验证（工程师或企业家：产品化设计）—商业化应用（企业家：满足市场需求），如5G技术。

强化“供给侧”演进路径，支持基础研究发展，具有国家长期战略意义；重视“需求侧”演进路径，以市场需求为牵引，具有现实经济发展意义。供给侧薄弱，科学技术资源就短缺；进路不通畅，难以发挥驱动作用。需求侧薄弱，科学技术资源无法为经济发展服务；进路不畅，难以获得科技支撑。因此，我国科技创新高质量发展道路必须考虑长期战略发展和短期成果转化利益的平衡关系，兼顾两条路径，不可偏废。

（二）科技创新与经济发展融合统一

一方面，美国对创新的理解很长一段时间局限于科学和技术本身的突破，忽视了经济性和实用性，被讽刺“热衷于搞小玩意儿”，忽视制度创新、管理创新、生产创新、营销创新，使科学技术与市场经济脱节。二战之后，日本坚信“技术要在离产品最近的地方下功夫”，日本的快速追赶迫使美国重新审视科技创新与经济发展的内在关系，极大地刺激了美国此后科技创新体系的战略布局，形成了如今“经济—科技—经济”循环。

另一方面，美国传统的冷战思维模式和重军用、轻民用的科技政策带来了持续影响。美国一直以“世界警察”自居，实施全球霸权主义战略与国民经济军事化。里根政府时代，美国50%以上研究经费用于军工综合体，最优秀的科学家与工程师大部分从事武器系统的开发与研制。而对民用工业的研究与开发相对轻视，使美国制造业国际竞争力一度濒临危机，科技创新持久力显露疲态。这也正是奥巴马政府掀起“再工业化”浪潮的根本所在。

因此，我国应坚持目标导向和自由探索“两条腿走路”，推进“战略导向体系化”“前沿导向探索性”“市场导向应用型”基础研究，实现科技创新与经济、军事、民生、文化的多元融合统一发展。

（三）国会是科技政策波动的稳定器

美国的选举制度决定了两党因政见不合拒绝执行，甚至彻底推翻前任政策的情况屡屡发生，对科技创新体系的战略规划和持续完善埋下了巨大不安定因素。但如果相关政策涉及国会立法，那么总统无法直接修改法案，需要寻求国会中本党盟友的支持，而这并不容易办到。美国的国会立法程序相当复杂且充分体现分权制衡原则，一个法案颁布需要两院均表决通过，且法案内容需与草案内容完全一致，这相当于在激烈的党派竞争中间加了一个稳定器，使美国科技创新体系的构建能够基本平稳，呈现“螺旋上升”“收敛演化”的特点。

因此，我国要坚持基础研究的顶层设计，强化基础研究的前瞻性、战略性、系统性布局，加强统筹协调和政策支持，推动基础研究实现高质量发展。

（四）人才战略是科技创新体系核心

美国科技创新得以长期保持持久动力的关键核心不在于一味地打压和遏制竞争对手，而是在于加强自身强大科研创新能力建设，尤其是对人才等科技创新要素的高度重视与长期布局。总体来看，美国科技人才来源主要包括人才引进和本土培养两种方式，不同时期侧重点有所差异。

人才引进方面，一是在工业化早期通过颁布专利法、成立专利局、提供稿酬高薪等方式，从英国等欧洲国家招募技术人才，通过人才引进推动本国工业化进程。二是战争年代尤其是二战期间，美国因其稳定的生活环境、良好的科研设施、优厚的科研待遇，吸引了大批欧洲流亡科学家赴美工作，这是美国抓住的最大的人才引进机遇。三是制定大量移民法案，推动科技人才源源不断地输入美国。

本土培养方面，一是兴办技术性教育。如南北战争期间颁布了《莫里尔法案》，鼓励各州兴办农工学院，培养出大量的工农业技术人才。二是兴办现代大学。19世纪末期创办以约翰·霍普金斯大学为代表的研究型大学，首创将本科生教育（传授知识）与研究生教育（生产知识）分开的模式，为美国培养了第一批高素质科学人才。三是利用引进人才培养本土人才。二战爆发以后，大量科学家涌入美国，恰逢美国现代大学办学模式改革基本完成，为高技术人才提供了大量教职岗位，培养出的青年人才继续投身美国科研和教育事业，形成了人才梯队的循环流动，实现了国内外人才资源的有益整合。

美国“虹吸效应”实际是人才的“自我搬运”，“吸浆抽髓”“聚天下英才而用”不仅滋养了美国的创新沃土，也让其他国家的人才堤坝警报长鸣，“拆东墙补西墙”拉开了东西方科技实力差距。人才问题不同于经济问题，不是“你高我低”，而是“你有我无”。“为谁培养人”“塑造什么样的神”是我们需要深思的问题。因此，我国应完善优化科技人才培养机制，打造体系化、高层次基础研究人才培养平台，加大各类人才计划对基础研究的支持力度，推进高水平科技人才的“引培留育用”。