新时代党建引领基层治理的、内在机理、价值旨向和实践向度

侯月英

［摘要］中国独特的政治制度模式、文化底蕴和现代化发展实践决定了中国共产党的基层社会治理的领导核心地位。党建引领基层治理是加强基层党建、推进基层治理现代化的重要制度安排，彰显了人民本位、公平正义、社会善治的价值旨向。新时代实现治理现代化要以黨建引领“社会化”提高基层社会治理共治能力，以党建引领“法治化”提供基层社会治理法治保障，以党建引领“智能化”推动基层社会治理科技赋能，以党建引领“专业化”提升基层社会治理精准施治。

［关键词］党建引领；基层治理；价值旨向；实践向度

［中图分类号］D267   ［文献标识码］A   ［文章编号］1009-0169（2023）10-0021-06

进入新时代，基层党建的内涵进一步拓展，逐步实现了基层党建与社会治理的深度融合，党建引领逐渐从政策话语向实践话语和学术话语拓展。党的二十大报告指出，“增强党组织政治功能和组织功能”，“推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建成为有效实现党的领导坚强战斗堡垒”[1]。既为基层党组织建设提供了基本遵循，也进一步明确了党建引领对推进基层治理体系和基层治理能力现代化的重要意义。在打造共建共治共享基层治理格局的过程中，党建引领既是落实“坚持党对一切工作的领导”这一根本政治原则的内在要求，又是贯穿基层治理实践的现实机制。基层社会治理处于政党组织延伸和社会自组织网络运转的交汇处，主要涉及“政党如何有效整合社会”与“社会如何生动活泼、安定团结”两个基本问题。

一、新时代党建引领基层社会治理的内在机理

同时拥有革命党、领导党和执政党“三重身份”的中国共产党在现代化发展进程中发挥着广泛的治理功能。党的全面领导为基层治理提供了持续有效的政治保障，党的政治功能保证了基层治理现代化发展的政治方向，严密组织体系凝聚了基层治理的有效资源。领导、政治、思想、组织、制度五维要素为基层社会治理的有序运转提供了基础保障。

（一）领导要素：党建引领基层治理的核心前提

中国共产党是基层治理的总体领导者、多元社会资源的整合者、公共事务多方参与的倡导者和社会主义核心价值观的引领者。坚持党对基层治理的全面领导，关键要正确理解基层治理中的“总揽全局”和“党委领导”的内涵。“总揽全局”意味着各级党委要在治理过程中立足全党工作大局、社会发展全局和时代发展变局，抓住主要矛盾，注意战略性、方向性和前瞻性问题，把好政治方向，维护社会稳定，保证党的路线、方针、政策的贯彻和落实。“党委领导”体现在政治方向把握、公共价值引领、区域性共治平台搭建、治理资源整合优化等方面。其中关键在于要处理好两对关系，一是党委领导和政府负责的关系，即社会治理过程中的党政关系问题；二是党委领导和社会协同的关系，即如何在治理过程中既坚持党的领导又培育社会自主性的问题。党的领导优势具体体现在：党组织拥有的政治权威性使党的指示、决策、态度等能够获得基层社会的广泛信任、认可；党组织拥有强有力的组织动员能力，通过其政治权威性能够对基层社会、群众进行组织动员；党组织拥有最高创制权，其意志主张能够经过合法程序转化为具体的可持续的政策、制度和规范；党组织相对于其他治理主体拥有最高配置权，通过其组织体系能够调动基层党组织、党员，进而调动和配置党组织所在单位人、财、物、权等资源。

（二）政治要素：党建引领基层治理的方向保障

政治属性是政党本质的彰显，政治方向是事关党生存发展第一位的问题。首先，政治领导力是党对社会治理各主体所表现出来的影响能力，是对社会力量、市场力量以及自治力量的整合、动员、统筹和协调。一是要正确理解政治要素同行政要素的区别，政治要素在基层治理中的作用主要表现为凝聚共识、资源协调、利益整合、诉求表达、服务供给、动员群众等；我国政治体制下，行政从属于政治，其作用的发挥主要表现在具体政策的执行中。党建引领机制可以有效弥补行政治理体制的不足。以党建引领为轴心，充分发挥党组织的体制机制引领，将党的政治优势和组织优势转化为社会治理优势，以基层问题为导向解决基层治理中存在的条块分割、资源悬置问题。二是正确认识政治和业务的辩证关系。政治和业务具有高度一致性。“坚决防止和纠正把政治和业务割裂开来、对立起来的错误认识和做法，确保政治和业务融为一体、高度统一”[2]。其次，提高基层党员干部的政治辨别能力。政治辨别能力就是运用马克思主义立场观点方法，透过表象看到事物的本质并作出决断的能力。要求党员干部具有忧患意识和风险意识，切实提高把握方向、大势和全局的能力，对基层治理形势做出及时的分析和预判。最后，营造基层治理的良好政治生态。政治生态是指各类政治主体在一定政治环境下的互动状态，良好的政治生态环境是基层治理顺利开展的重要保障。

（三）思想要素：党建引领基层治理的理念导向

思想是行动的先导，思想建设是党的基础性建设。重视思想建设是党的优良传统和取得社会主义革命和建设伟大胜利的重要保障。在社会多元的背景下，人的价值观念日趋多元化，各种思潮、观点空前活跃，这就要求基层党组织必须掌握思想意识工作的主动权，把党的精神文化、社会主义核心价值观和社区文化建设融合起来，在基层治理中增强党的思想引领。首先，高度重视理想信念在思想建设中的重要地位。理想信念教育是社会主义核心价值观的核心内容。理想信念不仅是在经济基础上确立起来的，同时也是凝聚着知识、情感、观念等各种意识理性要素和感性要素的复合体，蕴含着对世界、社会和人生深刻的认知和感悟。理想信念表现在社会群体中就是群体团结奋斗精神源泉的共同理想，是一个国家、民族、政党团结奋斗的精神旗帜，表现在个体上就是超越个体生命有限性的精神追求，其本质是社会主流核心价值的凝结。其次，勇于回答人民群众关心的重大理论问题和现实利益问题中，增强话语说服力。深化改革新阶层出现形成的多元利益格局，必然引起思想领域的多样多变，因而要求在理论创新中增强对社会矛盾和热点问题的阐释力、说服力，话语表达的内容要贴近广大人民群众生活。我国正处于社会转型的关键阶段，利益群体不断分化，新兴阶层不断涌现，要时刻关注不同阶层和社会群体的利益诉求与政治表达，用党和政府具体政策的实效，切实解决好人民关心的现实利益问题。最后，党的思想、理论和话语能否被群众真正地理解并内化，关键在于党员群体的身体力行。共产党员尤其是党员干部在基层治理中发挥核心主体作用，马克思主义意识形态思想观念影响力的发挥既要依赖思想的科学性和真理性，更要依赖于主体能否亲身践行，发挥榜样示范作用。

（四）组织要素：党建引领基层治理的行动依托

党的力量来自组织。中国共产党是按照马克思主义建党原则建立起来的，不断构建和形成了严密的组织体系，是具有强大组织优势的政治组织。中国共产党是由党的中央组织、地方组织和基层组织构成的严密的组织体系，在这个体系中，党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署落实的基础。党的基层组织深度嵌入国家和社会中，是党联系群众、服务群众的政治组织。首先，党的基层组织直接与广大人民群众相联系，发挥着“战斗堡垒”作用。基层党组织承担着直接教育、管理、监督党员，组织、宣传、凝聚和服务群众的职责。中国共产党按照工作和居住区域组建党的基层组织，有党员的地方就有党的组织，使党的组织嵌入到社会的各个领域中。党的组织能够涉及社会的各个角落。从纵向组织设置来看，党的组织体系贯穿了中央、省、市、区县、乡镇、社区和农村。从横向延伸来看，党的组织体系覆盖了机关、事业单位、学校、城市社区、两新组织、农村、互联网，实现了“纵向到底，横向到边”的组织设置。基层党组织的有形有效覆盖使党的领导能够落实到基层治理前沿。其次，基层党组织能够不断适应经济社会发展的新形势新情况，在适应新发展格局的基础上，不断创新党的基层组织设置和活动方式，夯实党的组织体系根基。基层党建的内容和形式逐步扩展，从传统的单位党建、居民区党建、农村党建，逐步拓展形成依托农业合作社、金融商业楼宇、各类园区、商业协会的楼宇党建、园区党建、产业链党建、商圈党建、行业党建等新形式。

（五）制度要素：党建引领基层治理的法治保障

“经国序民，正其制度”，制度建设和法治化建设是党领导社会治理的重要依托。“现代化的国家治理体系是以法治为基础建构的，法治是执政党执政兴国的重要支撑，是国家长治久安的根本保证”[3]。“制度要素”不仅包括党员所必须共同遵循的一系列党内法规、条例和规定，还包括工作中的制度意识，以党建制度化带动党建引领基层社会治理的制度化。基层治理的有序推进依赖于一定的法律和规范，以制度化的方式推进党的群众路线，以法律法规的形式对党员、领导干部的权力、责任和义务予以明确，以相应的规范程序推进群众参与基层治理。党的十八大以来，出台了一系列针对党的基层组织建设领导基层治理的规章制度。党章中关于基层党组织功能定位和职责任务进一步具体深化，二十大党章修正案第三十三条对基层党组织领导基层治理的政治定位进一步明确为“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，统一领导本地区基层各类组织和各项工作，加强基层社会治理，支持和保证行政组织、经济组织和群众性自治组织充分行使职权”[4]。《关于加强社会组织中党的建设工作的意见（试行）》《中国共产党农村基层组织工作条例》《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》《中国共产党组织工作条例》等各类党内法规和规范性文件进一步明确了基层党组织在基层治理中的领导地位，对新时代下基层党组织的组织设置、基本任务、工作机制等作出进一步说明，充分体现了全面从严治党向基层延伸的要求，有效提升了基层党组织运转的规范化水平。同时，为党建引领基层治理提供了可靠的制度性依据，为党的组织覆盖到各类企事业单位、社会组织、群团组织等各个领域提供了制度和法治保障。

二、新时代党建引领基层治理的价值旨向

（一）人民至上：党建引领基层治理的行动起点

理念是行动的先导。社会治理本质上是对人的服务和管理。坚持以人民为中心是党建引领机制的根本政治立场，关系到社会治理为了谁、依靠谁的主体性问题。人民至上是党建引领机制的核心理念，具体体现在基层治理的实际行动中，始终坚持为人民服务的原则，紧紧围绕民生等群众最关心的“急难愁盼”的实际问题。基层党建和基层治理的紧密结合，就是探索把基层党建和人民群众最关心的民生问题直接联系起来的机制建构问题，巩固党的群众基础。基层是群众生活最生动的部分，人民群众是历史的推动者，是推动城乡发展的主体，蕴藏着巨大的治理能量，同时基层也是群众利益和矛盾冲突最复杂的部分，治理过程是人民利益得以实现和矛盾得以化解的过程。有效的社会治理是党落实为人民服务基本原则的生动体现，治理目标、治理过程、治理效能充分彰顯人民本位的价值旨向。首先，“人民对美好生活的向往”是基层治理的核心目标，只有将民之所盼转化为政之所向，才能真正在实践中反映人民意志、凝聚人民智慧、团结人民力量。其次，要把“始终关注民生”作为基层治理的落脚点，通过党建引领机制充分发挥党的政治优势和组织优势，切实改善人民生活。以人民为中心，切实解决群众生产生活中的困难和问题，做好服务群众工作，满足群众多方面需要。最后，将“人民满意”作为党建引领机制的最高标准，在治理中提升群众获得感、幸福感和安全感。一切治理创新和改革发展举措的有效与否都应以能否真正实现人民对美好生活的向往来衡量。

（二）公平正义：党建引领基层治理的本质要求

公平正义，是基层治理中党建引领机制有效发挥的本质之维。公平正义直接关涉人民群众的切身利益，是社会主义社会的核心价值之一，更是党长期执政的合法性基础。公平问题直接关涉社会利益的分配、社会规则的制定、社会秩序的运行，既是一种规范性的价值判断，也是一种普遍性的事实判断。公平正义的具体内涵需要体现社会发展规律，其现行目标能够符合社会的经济发展水平。公平正义是中国特色基层社会治理的题中应有之义。公平正义不能仅是一种抽象的理念，需要切实体现在社会治理的全过程中。中国特色社会治理是一个回应社会诉求、维护人民根本利益、实现社会长期稳定发展的过程，其落脚点就是实现社会公平正义。将公平正义置于改革发展的优先地位，实现从“效率优先”到“公平优先”的发展理念转变。社会发展从更加注重效率到更加注重公平，是社会进步的重要指征。社会主义革命建设和改革的过程，就是逐步实现公平正义的过程。中国特色社会主义的公平正义的实现就是要在全体人民共同努力奋斗、经济社会稳定发展的基础上，建立和完善保障社会公平正义的体制机制，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，营造公平正义的社会发展环境，维护人民平等参与、平等发展权利。

（三）社会善治：党建引领基层治理的目标指向

改革开放以来，中国保持了经济的持续高速发展，实现了最大规模的脱贫和最深刻的社会变迁，社会结构由相对封闭到全面开放，城乡结构、社会阶级基层结构、就业结构发生了巨大变化，新兴社会群体日益活跃。生产力快速发展、城市建设高速转化的同时，基层社会治理方面还存在诸多短板，相应体制机制有待建立，治理水平有待提升。尤其是全面建成小康社会后共同富裕问题提上关注议程，如何调整利益分配格局，继续考验着党的领导能力和社会治理能力。“善治”是对理想治理状态的描述，体现了国家治理水平和制度体系的整体效果，是治理的目标指向。“善治”即社会公共利益最大化的实现过程，是“社会治理现代化”的内在意蕴。既依赖于治理主体治理体制机制的创新，也蕴含着社会力量的培育与发展；既体现在社会秩序的稳定有序和对社会公共事务的高效治理，也是对群众需求的充分尊重和满足。“社会治理现代化”以人民群众实际生活质量的提升和所处社会环境的改善为目标，是以群众获得感和幸福感为核心指标的“现代化”，是为全体人民服务、让全体人民共享治理成果的“现代化”。党建引领机制创新过程与实现社会善治的过程具有内在统一性，社会善治是党建引领机制创新的战略目标。只有及时呼应人民群众多层次、差异化、个性化的新需求、新期待，才能积极推动基层治理理念、制度、机制、方法创新，就能不断夯实国家治理体系和治理能力现代化的基石，以“基层善治”开辟“中国之治”新篇章。

三、新时代党建引领基层治理的实践向度

现代化发展进程中的经济体制的转换和社会关系的重构，必然带来更深层次的政治结构的改革，特别是民主政治的发展，政治参与意识和政治参与的能力的随之增加。网络信息技术的普及应用也在手段上拓展了公民政治参与的空间。党的二十大报告指出，“完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”[1]。对加强基层治理提出了新要求。社会治理社会化、法治化、智能化、专业化是未来社会治理发展的基本趋势，离不开党建引领机制的完善和支撑。

（一）以党建引领“社会化”提高基层社会治理共治能力

基层治理是一个系统工程，要求综合施治、协同配合、资源共享。“社会化”向度的治理是指治理主体的多元化，强调多元社会参与和主观能动力量的发挥，强调治理方式由单一的自上而下的行政手段转向多样化的方式方法；强调在统筹社会治理资源的过程中，要理顺各治理主体间的利益关系，最大程度上提高治理效能。传统的社会治理模式具有“国家—社会”对立的管制思维误区，单向的约束和维稳式管控，常常是党和政府的“独角戏”，而党建引领机制能够密切联系不同治理主体，同时作为公共利益的代言人，能够更有效地协调不同主体的利益差异和诉求矛盾，合理配置治理资源，提升基层治理的协同性。公众参与是基层社会治理“社会化”的基础内容。以党建引领“社会化”提高基层社会治理共治能力的核心在于将群众的“选择性参与”和“形式化参与”转化为“主动式参与”和“有效参与”，以有效化解基层社会矛盾、提高基层治理效能。首先，基层党组织发挥政治和组织优势，围绕治理内容，通过搭建社区动员的联动平台和联动机制，充分发挥基层政府、居委会、居民个体、社会组织各自的优势作用，打造资源共享、优势互补、多方联动的社区组织化动员格局。其次，拓展社会治理参与主体范围，吸纳更多群团组织、企事业单位、群众自治组织、民间组织等社会力量参与治理活动，进一步加强党建引领，群团互动的广度和深度。创新社会组织力量参与基层治理的有效方式，鼓励和扶持各类民间组织、公益性组织、志愿服务组织健康有序发展。最后，探索创新“项目化动员”群众参与渠道。通过项目化动员和项目化服务实施文化建设、志愿服务、社区营造等社区治理项目。

（二）以党建引领“法治化”提供基层社会治理法治保障

法治体现规则之治。“法治社会是构筑法治国家的基础”，党的二十大提出了“加快建设法治社会”要求，并指出要“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平”[1]。“法治化”就是坚持以法律和法规为准绳，界定权利义务、明确责任界限、规范社会行为、保障基层治理有序运行。传统中国基层社会治理依靠一套基于传统文化、情理的熟人社会规则，现代国家建设则要求建构起依据法治进行有效治理的社会秩序。社会治理现代化的发展要求必须充分发挥法治、制度在社会治理中的保障作用，提高党运用法治方式领导社会治理的能力，提升各项社会治理事务科学化、规范化、法治化的水平，用制度保障党在社会治理中的领导地位和领导权的实施。以党建引领法治化推进基层治理法治建设是保障治理有序运行的关键。首先，以党的制度建设推进社会治理体制的完善。全面推进党支部标准化、规范化建设，着力整顿软弱涣散基层党组织，落实基层党建责任制。有权必有责、有责要担当、失责必追究，建立起一个包括党建责任清单、指标体系与评价标准、考核机制、奖惩机制、责任追究机制等在内的基层党建综合评价体系。其次，培育基层治理的法治自觉，将基层治理工作机制纳入法治化轨道，形成办事依法、遇事找法、解决问题靠法的行为逻辑，使其外化为干部依法决策、依法行政的行为准则。一是要完善社区法律工作队伍，加强对街道机关和居民区干部的法治教育。推进法律队伍进社区、下基层，为居民提供专业的法律服务；二是建立法律顾问站，通过开展群众性法律宣传、开设法治课堂、提供法律服务等方式，加强法治宣传，加强群众尊法、守法、学法、用法的意识，让法治思维、法治方式成为群众生活的常态和共识。

（三）以党建引领“智能化”推动基层社会治理科技赋能

“智能化”就是依托互联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术，构建智能化社会治理平台体系，实现部门协作和信息共享，实现更加精确、高效、便捷的治理。“智能化”是基层社会治理发展的必然趋势，“科技支撑”是社会治理体制的重要部分。大数据、人工智能、云计算等网络信息技术的高速发展，在打破信息壁垒的同时，信息极易被资本裹挟，加大了社会治理的难度。新媒体平台已广泛融入经济社会各个领域，信息化时代的实时性、共享性、开放性、互动性、虚拟性特征，深刻改变着社会治理领域中党建引领机制创新的环境、对象和方式。主动适应信息化飞速发展的新要求，推进党建引领“智能化”，树立“互联网＋基层治理”的发展理念，为基层治理进行科技赋能，是党建引领机制创新的重要内容。首先，要着力打造智能治理平台，推进基层党建与基层治理网络化管理平台的融合发展。使党建管理平台与城市治理过程中的大数据运用、人工智能发展有机结合，提高运用新媒体工具和手段的能力，优化治理流程。完善党在城市、地区、街道的信息管理服务体系，构建上下级、党组织、人民群众以及可享资源与资源需求的信息管理桥梁，形成地区互动、数据共享和信息互联，实现党建工作与治理服务深度融合。其次，要加大对群众利用智能化平台参与治理和解决自身问题的科普力度，使群众能够更加广泛运用智能化平台表达自身诉求、反馈治理意见等。

（四）以党建引领“专业化”提升基层社会治理精准施治

“社会治理是一门科学”，要“深化对社会运行规律和治理规律的认识，善于运用先进的理念、科学的态度、专业的方法、精细的标准提升社会治理效能”[5]。面对日益复杂与充满不确定性的现代社会，传统城市粗放式、松散性、低效能的管理方式与治理模式，难以适应复杂多元、联动多变的社会需求，这就要求以党建引领“专业化”提升基层治理精准施治的能力。党建引领专业化是建立在遵循社会治理发展规律基础上，依靠专业化的组织体系和专业人才，以科学化的方式提升治理效能的趋势，是实现基层治理效率与效能的统一的必然要求。构建系统性、综合性、全方位的党建引领机制，实现基层党建工作与社会治理现代化发展的有效对接和深度融合。首先，建设专业人才队伍，建立健全對社会治理专门人才的培养机制和治理队伍的考评和激励机制。要壮大基层工作者队伍，尤其是在编制、数量、待遇等方面加大对街道社区的扶助政策，建设一支数量充足、结构合理、管理规范、素质优良的社区工作者队伍。其次，着眼于专业化工作方法与能力的提升，打造“家门口”服务体制，使党建引领机制能够“精准式”对接公共服务，“焦点式”破解服务难题，优化服务结构，推动基层治理工作高质量发展。推动社会治理重心下移、资源下沉，提供就近、便利、稳定可预期的七大类基本服务，将党建引领“专业化”体现在具体的实事项目中。

参考文献：

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2022-10-26（1）.

[2]中共中央关于加强党的政治建设的意见[N].人民日报，2019-01-31（1）.

[3]曲青山.共产党执政规律研究[M].北京：人民出版社，2020：343.

[4]本书编写组.二十大党章修正案学习问答[M].北京：党建读物出版社，2022：35.

[5]中共中央文献研究室.习近平关于社会主义社会建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2017：147.

责任编辑：王玉倩