乡村振兴背景下湖北省宜昌市农业生产托管发展现状及对策建议

田 薇

(河海大学公共管理学院,江苏 南京 211100)

党的十九大报告中指出,三农问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,实施“乡村振兴战略”,二十大报告同样对全面推进乡村振兴进行了重要战略部署[1]。 全面实施乡村振兴战略,既是推动乡村可持续发展的重大战略,也是破解“三农”问题,全面建设社会主义现代化国家的必然要求[2]。 农业现代化是乡村振兴的重要战略方向之一,作为从传统农业向现代农业转化的过程和手段,其发展离不开农业社会化服务的辅助和推动。 其中,农业生产托管是农业社会化服务的重要形式,能够有效推动农业服务规模化经营,加快农业现代化步伐,助力乡村振兴的实现[3]。

在此背景下,2019 年中办国办印发《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》强调,要健全面向小农户的社会化服务体系,提升生产托管对小农户的覆盖率。农业生产托管是指在不流转土地经营权的前提下,农户将农业生产的前、中、后部分或全部环节委托给服务组织代为管理的一种经营模式[4]。 根据农户不同需求,托管形式可分为单环节托管、多环节托管和全程托管[5]。 多样化的托管形式提供良好的适应性,激发了农业生产托管服务发展的潜力。 随着农业生产托管在各地的实践,部分地区也出现一些问题。 例如农户在购买全程托管服务后,作物产量未达理想预期,从而与托管组织发生争执。 还有一些地区面临托管异变风险,并未真正发挥出农业生产托管的服务带动作用[6]。 目前,学者们对农业生产托管的研究主要集中在农业生产托管的概念[7]、形成机制[8]、服务模式[9]、利益分配模式[10]、组织方式[11]等方面。 也有学者对农户托管需求行为和影响机制进行分析[12]。 已有研究中,学者们较多的从理论方面进行阐述,较少的基于具体托管实践进行研究分析。 因此,本研究结合湖北省宜昌市农业生产托管服务的具体实践,通过分析农业生产托管发展现状与当前困境,提出相应的对策与建议,以期为推动宜昌市的农业生产托管发展提供参考。

1 宜昌市农业生产托管发展现状

1.1 各级政策利好宜昌农业生产托管发展

自十九大报告提出健全农业社会化服务体系以来,中央财政每年特批专项资金用于支持农业生产托管为主的社会化服务。 湖北省作为全国首批农业生产托管项目支持试点省份,充分发挥省、市、县、乡、村、服务组织各级联动作用,推动托管服务走向深入。 在试点的最初两年间,省级政府共安排资金3.5 亿元,用于支持58 个县农业生产托管服务项目的开展[13]。 截止2021 年,湖北省农业生产托管服务组织共计30 507 个,农业生产托管服务面积达到7 480 万亩次,服务小农户396 万户次[14]。 为了进一步推进农业社会化服务的发展,湖北省农业农村厅发布《关于加快推进农业社会化服务工作的实施意见》强调,到2025 年,力争实现生产托管对小农户覆盖率达到60%以上的目标要求。 在此背景下,宜昌市作为省级试点的重点县市,贯彻落实省农业厅相关政策,大力支持农业生产托管发展。

1.2 宜昌市农业生产托管发展成果显著

宜昌市位于湖北省西南部,地处长江上游与中游的接壤处、鄂西武陵山脉和秦巴山脉向江汉平原的过渡地带,“上控巴蜀,下引荆襄”。 其地势复杂,高低相差悬殊,全市地貌70%为山地,20%为丘陵,10%为平原,俗称“七山二丘一分平”。 宜昌市主要农作物有水稻、小麦、柑橘、茶叶、油菜和蔬菜。 近年来,宜昌市认真落实“三农”工作专题会议精神,积极推动柑橘、茶叶等农业产业链建设。但由于宜昌市土地细碎化严重,想要实现农业产业化、规模化的发展,单纯依靠土地规模化流转操作难度较大,因而更适合社会化服务带动规模经营发展。 实施乡村振兴以来,宜昌市积极推动农业生产托管服务发展,在农业生产区,农户将耕、种、防、收、储等全部或者部分环节委托给服务组织进行托管,形成全程托管、半托管等多种托管模式,农业生产托管发展成效显著,表现为以下几方面:

一是托管作业面积稳步增长。 2018 年宜昌市农业生产托管服务面积为42 700 hm2,2021 年增至44 260 hm2,托管作业面积4 年间一直稳居湖北省内第2 名。 具体情况见表1。

表1 2017～2021 年宜昌市农业生产托管作业面积

二是托管服务组织蓬勃发展。 据统计,全市农业经营单位6 272 个,其中以农业生产经营或服务为主的农民合作社就有2 810 个。 各类服务组织中,主要以农机合作社为主。 2018～2021 年,拥有农机原值100 万元(含100万)以上的组织机构和人数总体呈现增长的趋势,农业生产托管服务主体实力在不断壮大。 具体情况见表2。

表2 2017～2021 年宜昌市农机服务组织人员情况

三是因地制宜,探索特色农业生产托管的新路子。宜昌市在保证粮食安全的前提下,各类农业托管主体因地制宜,积极探索出适合本地特色农业生产托管的新路子。 X 专业合作社是一家以农产品种植销售和农业服务为主的综合性服务组织,主要从事柑橘产区的农业社会化服务。 2017 年合作社开始在柑橘产区探索使用无人机进行病虫害防治,到2020 年,合作社经过3 年的努力,总结出来一套在山区无人机统防统治的可行性方案,使得柑橘大实蝇危害率由严重时的20%,下降到1%以内,为农作物病虫害专业化的统防统治起到示范作用;2017 年合作社根据地形和种植密度,攻克山区土地落差大的难题,开始设计推广安装田间单轨运输机。 截止到2021 年共安装轨道33 745 m,实际收益农户200 多户。 因地制宜的特色农业生产托管,为山区农户生产运输难题找到了合适的新出路,提高农产品的产出率和商品率的同时增加了种植农户的纯收入。

2 宜昌市农业生产托管发展面临的问题

2.1 农户参与发展程度不高

农户对托管认知不足。 根据宜昌市统计年鉴数据,2021 年宜昌市农村外出从业人员为69.82 万人,其中男性占比60%,外出从业者年龄50 岁以下占比79.3%。 由此可以看出,留在农村从事劳动生产活动的多为妇女和老人。 这部分生产者年龄较大,文化程度较低,对于国家惠农政策较为陌生。 农业生产托管作为近年来逐渐推行的新事物,其服务规模化的经营形式有悖于农民对传统农业生产方式的认知。 部分农村受访者表示“没听说过”,即使有听说过的农户也容易将农业生产托管与土地流转的概念相混淆,对于农业生产托管组织提供的具体服务一知半解。 农户对托管认知不足,严重阻碍了农业生产托管的发展。

农户对托管组织信任程度有待加强。 在乡土场域中,熟人社会的信任逻辑就像费孝通先生论述差序格局中“丢石头形成同心圆波纹的性质”那样,存在差序信任[15,16]。 每个人以自己为中心,根据关系的强弱程度将亲人、熟人和一般人划分出一个个圈子,这种关系是血缘、地缘、业缘等的综合考量。 对于农户来说,托管组织属于圈外人,部分农户即使看到农业生产托管带来的经济效益仍采取观望的态度。 一方面担心生产托管后会丧失土地的经营权;另一方面担心托管服务过程中遇到问题时发生争执,容易出现“扯皮”现象。

农户需求多样化难以协调。 分散的小农户在无组织的情况下自由选择作物品种和耕种方式,这就给统一作业的托管服务造成困难。 以柑橘果园托管为例,由合作社统一全程托管的柑橘园,经过前期的土地平整,品种升级,果园基础设施建设完善,适合统一机械化作业。 而分散的小农户种植的柑橘品种尚未升级,且地块较为分散。在统防统治过程中,由于地块分散及品种的差异性,无人机喷洒药剂配制方案和喷洒方案也需要相应的调整,增加了托管的时间成本和技术成本。

2.2 托管服务体系发展不完善

托管服务组织多元化发展尚处于起步阶段。 近年来,宜昌市农业服务组织数量虽然总体呈现上升的趋势,但在托管服务组织构成中,主要以农机合作社为主,其它新型农业经营主体参与发展起步较晚。 其中,专业化的合作社主要由公司性经营,其托管服务范围通常限于合作社内部,对于分散的小农服务意识较弱。 以村级集体经济合作社为代表实行整村托管模式尚处于探索起步阶段,具有带头示范作用的龙头企业或专业服务公司数量较少。 因此,托管组织的多元化发展仍需进一步推进和完善。

高素质专业技术人才较为缺乏。 农业生产托管对托管主体的专业技术和经验水平提出了较高的要求。 以乡村农机从业人员为例,2021 年宜昌市同时持有拖拉机、联合收割机驾驶证人员为463 人,持有农机维修职业资格证书人员为96 人。 农业生产专业技术人员数量无法满足新增的托管服务主体需求,间接导致托管服务的质量下降,影响托管主体的经营管理质量。

经营管理的统一规范程度有待提升。 各级政府对农业生产托管服务没有形成统一的认识,且重视程度有所差异,因此各地政府的托管实践力度差别较大。 由于缺乏对农业生产托管经营过程以及经营管理方式的统一规范,以及尚未出台专门的法律性文件。 一些农业企业和合作社,为了获得国家激励托管实践推出的相关补贴,会进行投机行为,从事一系列不符合托管事实的行为,严重损害了小农户参与农业现代化发展的权益,造成托管服务主体实力良莠不齐。 这类托管组织运作不规范的情况无疑使得政府部门监管难度增加,使得托管服务体系建设存在问题。

2.3 农业生产托管面临风险挑战

农业生产托管面临着一系列潜在风险,可归结为两类:一是自然风险。 由于农作物生产周期长,一旦遭遇干旱、洪涝、病虫害等自然灾害,势必会对农产品造成不可逆的伤害,直接影响农产品的质量及产量。 农业生产托管是一种利益共享,风险共担委托关系,在农业生产托管过程中一旦遭遇农产品减产危机,极容易造成农户和托管服务主体之间的纠纷。

二是经济风险,包括价格风险和契约风险。 价格风险是指农产品价格受市场供需关系影响,具有不稳定性。如果农户和托管服务组织对市场没有敏锐的预期,那么最后农产品的收入就容易受到价格波动影响。 农资价格,机械成本,人工成本等各种因素会影响农业生产托管服务价格。 如2020 年,受疫情影响,宜昌市农资价格短时间内大幅上涨,最终导致托管服务价格的上升。 农户由于自身规模小、实力弱,往往处于托管服务市场价格谈判的弱势方,定价的话语权被托管方掌控,可能会出现服务价格偏离的风险。 契约风险是指交易达成后,发生其中一方未按约定项履行职责的风险。 在托管过程中,农户虽然有监督的权利,但仍存在托管主体因为一些不可抗力因素不能及时按约定内容履行承诺,使得农户权益受损。 农村社会下,生产托管合同的约定往往以口头约定的形式来展示彼此信任关系,缺乏法律保障。 在实践过程中常出现由于双方权责不明晰产生矛盾纠纷的案例,严重影响农户参与生产托管的积极性。

3 乡村振兴背景下农业生产托管发展对策建议

3.1 多元措施并举,提高农户参与程度

提高农户对托管的认知。 各级政府部门通过线上社交媒介与线下实地宣讲相结合的方式,向农户普及农业生产托管知识和相关政策。 每年定期组织农户开展多种形式的专业技术培训,聘请农业技术专家到田里直接与农户面对面交流,推广农业生产托管的优势之处。 要深入农户内心,解决农户顾虑,在帮助解决农产品品质劣、产量少等制约小农生产的瓶颈问题的同时。 让农户意识到服务规模化的便利之处,真切地了解托管服务内容、主体以及模式。 引导农户根据自身需求,自愿选择合适的托管模式,提高农户组织化程度,增强农业生产托管发展的内驱动力。

建立农户与托管组织的信任关系。 通常有以下几种途径:一是通过关键群体拓宽信任网络。 就托管组织而言,通过多渠道与村干部或者村庄能人建立良好的信任关系,形成联结效应,有助于进一步扩展与其他农户的信任网络结构。 二是通过感情色彩较强的关系运作方式加深信任。 托管服务组织凭借自身良好声誉和口碑获得信任,这种声誉型信任手段不仅能够吸引更多的农户选择托管服务,还能加深与已托管农户之间的信任程度。 同时,稳定的情感交流方式也能加深信任关系,关心农户所想,解决农户所虑。 这种情感型信任手段,能够有效约束双方的行为方式,进一步达成合作。

发展多元托管模式,满足农户多样化需求。 农户是否愿意选择托管服务以及选择何种托管服务都取决于家庭劳动力供给状况和技术保障程度[17]。 结合宜昌市各地的实际情况,一方面,政府通过完善农田水利设施、高标准农田建设为农业生产托管创设良好条件。 另一方面,吸引社会资本等多元服务主体加入托管组织,发展多元托管模式,实现农户多样化需求与托管服务供给有效衔接。

3.2 多元主体并重,规范托管组织运行

突出龙头企业示范引领作用。 积极鼓励托管市场中的龙头企业,尤其是具有创新精神和公德心的组织,发挥“领头羊”的实力优势作用,带动更多的新型农业经营主体加入农业社会化服务,推进服务规模化迈入新台阶。坚持学习新理念,推广新技术、新设备和新产品,科学合理的配置人才、技术、资金等现代农业生产要素,实现节本增效,促进小农户增产增收。 要树立以用户为中心的服务思维,把提升服务质量和小农户满意度放在重要位置。 学习其他省市的典型案例,认真总结农业生产托管服务工作中的经验教训,提高农业生产托管的发展水平。

重视人才培养。 全面推进乡村振兴,努力实现农业现代化,这就给农业生产经营人才的思想和能力建设提出了更高的要求。 积极鼓励返乡创业大学生以及乡村能人,加入培育新时代农业生产托管人才队伍,努力学习新理念,新知识,发展新产业新业态,为农业服务规模化发展注入活力。 推动人才引进、人才优惠政策,吸引有经验、有技术、懂经营的人才加入农业生产托管的社会化服务工作中。

规范托管组织运行。 政府部门应高度重视农业生产托管工作的进展,加强政策上的顶层设计。 农业生产托管是实现乡村振兴,推动农业现代化的重要手段,加快推进《农业生产托管服务条例》的颁布,以立法的形式对农业生产部门进行规范。 发展行业协会、产业联盟等行业组织的监督引导力量,能有效推进农业生产托管市场的自治、自律和自强[12]。 政府部门与行业组织协同,形成监管合力,促进农业生产托管服务的健康、规范发展。

3.3 多种防范机制并行,切实保障托管双方的权益

建立农业保险补贴机制。 一方面,政府加大对农业保险的支持力度。 鼓励农户和托管组织积极参与农业保险,使其在面对自然灾害时,将可能遭遇的风险损失转嫁给第三方保险机构,从而降低农业经营风险,避免带来直接性冲击。 在保障权益损失的最小化的同时,既增强了小农户和托管组织抗风险能力,又能促进托管市场的活跃度。 另一方面,明晰农业保险中服务对象的界定。 在农业生产托管服务过程中,农业保险服务对象包括农户、托管组织、因自然灾害发生造成的农产品损失等,农业生产过程中出现的意外与纠纷,都可以考虑将其纳入农业保险的范畴。

打造阳光透明的托管服务信息管理平台。 在数字化乡村建设的大背景下,充分利用现代互联网技术,构建连通小农户和托管组织的服务信息交流平台。 通过畅通信息渠道,有效缓解由于信息不对称造成的,农户难寻托管组织以及托管组织难寻服务对象的双重困境,促进小农户与托管组织的有效衔接。 充分的信息资源可以让农户更加了解农产品市场动态,更加科学有效地预期农产品未来的价格,避免农户与市场脱节造成的盲目生产。 通过打造阳光透明的托管服务信息管理平台,有效降低托管交易成本的同时预防农业生产托管过程中可能存在的经济风险,进一步提升托管服务质量,切实保障托管双方的权益。