认罪认罚案件中量刑建议问题研究

席大伟　芝春燕　张兴娟

推进认罪认罚从宽制度的关键在于“量刑协商”，核心在于“量刑建议”。但实际运行中却暴露出诸如量刑标准化依据不足、量刑建议不均衡不规范、值班律师实质性作用发挥不够、量刑建议形成过程缺乏实质控辩协商等问题。因此，有必要从认罪认罚案件中量刑建议适用的具体问题出发，从细化量刑建议标准、构建稳定的控辩审关系、建立健全量刑协商程序机制、提高检察人员专业素养和健全量刑建议配套机制等方面提出完善认罪认罚案件量刑建议的路径，推动认罪认罚案件量刑建议规范化、适当化、实质化、均衡化和精准化，以期对司法实践给予一定的指导。

认罪认罚从宽制度是适应新形势，准确及时惩罚犯罪、维护社会稳定的重要举措，是充分体现现代司法宽容精神、贯彻宽严相济刑事政策、强化人权司法保障的重要路径，是推动刑事案件繁简分流、优化司法资源配置、提升诉讼效率的重要探索。推进认罪认罚从宽制度的关键在于“量刑协商”，核心在于“量刑建议”。

一、认罪认罚量刑建议的实证分析

本文以调研景泰县检察院2019年至2021年办理认罪认罚案件及量刑建议提出情况为样本，经统计，2019年至2021年适用认罪认罚制度办理829件1021人，平均适用率82.2%。具体分析如下：

从量刑建议提出率看，认罪认罚案件量刑建议呈现确定型量刑建议逐年提升，但提出率整体不高，幅度型量刑建议逐年下降的趋势，三年平均提出率为60%。2019年适用认罪认罚案件237件288人，认罪认罚适用率55.4%，起诉202人，不起诉85人，其中认罪认罚案件提出幅度型量刑建议183人，提出率90.6%。提出确定型量刑建议54人，提出率为26.7%。2020年适用认罪认罚案件277件352人，认罪认罚适用率92.4%，起诉250人，不起诉97人，其中认罪认罚案件提出幅度型量刑建议109人，提出率43.6%。提出确定型量刑建議133人，提出率为53.2%。2021年适用认罪认罚案件315件381人，认罪认罚适用率73.6%，起诉237人，不起诉139人，其中认罪认罚案件提出幅度型量刑建议8人，提出率3.4%。提出确定型量刑建议237人，提出率为96.6%。

从认罪认罚案件附加刑提出情况看，其中2019年认罪认罚案件幅度型量刑建议提出附加刑84人，占比45.9%，确定型量刑建议提出附加刑51人，占比94.4%。2020年认罪认罚案件幅度型量刑建议提出附加刑48人，占比44%，确定型量刑建议提出附加刑102人，占比76.7%。2021年认罪认罚案件幅度型量刑建议提出附加刑3人，占比37.5%，确定型量刑建议提出附加刑164人，占比71.6%。

从认罪认罚案件量刑建议采纳率来看，检察机关的确定型量刑建议精准度逐年提高，另外在认罪认罚案件中庭审程序及量刑均从宽的影响下，法院对认罪认罚案件的审理上相对较为自由宽松，对检察机关提出的确定型量刑建议基本上都予以采纳。2019年至2021年，认罪认罚案件确定型量刑建议被法院采纳406人，采纳率98.6%，幅度型量刑建议被法院采纳284人，采纳率94.7%。其中法院直接采纳检察机关提出量刑建议701人，占比97%，检察机关根据庭审情况对检察建议作出调整后被法院采纳31人，占比4.6%。检察机关调整检察建议的主要情形包括审判环节退赔获得被害人谅解以及主动退赃行为。其中，2019年提出确定型量刑建议53人，采纳51人，采纳率96.2%，提出幅度型量刑建议183人，采纳174人，采纳率95.1%；2020年提出确定型量刑建议133人，采纳132人，采纳率99.2%，提出幅度型量刑建议109人，采纳104人，采纳率95.4%；2021年提出确定型量刑建议237人，采纳234人，采纳率98.7%，提出幅度型量刑建议8人，采纳6人，采纳率75%；确定型量刑建议平均采纳率均在96%以上。

从认罪认罚量刑建议被采纳后的上诉情况看，被告人提出上诉的比率仍然较高，影响了认罪认罚制度适用的整体效果。2019年至2021年，法院采纳检察机关量刑建议作出生效判决后被告人提出上诉82人，认罪认罚案件上诉率为15.7%。其中2019年认罪认罚案件上诉17人，上诉率7.2%；2020年认罪认罚案件上诉49人，上诉率20.2%；2021年认罪认罚案件上诉16人，上诉率6.5%。

从值班律师的参与情况看，2019年至2021年，检察机关适用认罪认罚817件1019人，值班律师参与776人，占辩护人和值班律师总数的76.2%。值班律师申请阅卷的比例不到10%，大部分值班律师仅作为见证人参与认罪认罚告知和具结书的签署，参与案件事实和证据审查并提出辩护意见的比率较低，认罪认罚案件的量刑绝大部分均由检察机关根据案件事实自主作出，律师参与质效不高。

二、认罪认罚量刑建议的困境剖析

（一）认罪认罚从宽制度量刑标准化依据不足

认罪认罚案件的量刑建议存在不规范的原因之一是由于涉及认罪认罚从宽的法律法规比较少。法律层面有《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则》原则性的规定了认罪认罚案件适用从宽处罚的制度。原因之二是有关认罪认罚制度的规定主要集中在司法解释和部门规范性文件。比如“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称指导意见）及各省的实施细则，规定了认罪认罚从宽的程序、内容、要求等但未明确从宽处罚的量刑幅度范围等内容。原因之三是目前有关量刑的法律法规较少，只有最高人民法院《关于常见犯罪的量刑指导意见》《补充八种常见犯罪量刑指导意见二》和各省的实施细则，量刑规定仅仅涵盖23种常见犯罪，涵盖罪名的量刑不够明确细化，无法满足认罪认罚覆盖全部犯罪类型的量刑要求，尤其缺乏对认罪认罚案件从宽幅度范围和从宽边界参考，认罪认罚案件量刑建议仍然适用一般案件的量刑范围，同时对于认罪认罚与坦白自首并存的从宽幅度，认罪认罚与缓刑、累犯等特殊制度并从的处理，部分认罪、选择性认罪或认罪不认事实等问题涉及还不够深入细致。

（二）检察机关提出量刑建议不均衡不规范

认罪认罚量刑建议在司法实践中发挥了积极作用：一是有助于公诉机关全面把握案情，提高公诉质量；二是有利于法院简化诉讼程序，提高司法效率；三是促进了被告人及其家属主动赔偿被害人损失，也让当事人之间的矛盾尽可能得到化解。但是司法实践中，认罪认罚案件中检察机关提出的量刑建议存在一些问题：一是量刑建议不够规范。一方面是由于现有的法律法规和制度规范对于认罪认罚案件量刑规范化不够全面标准，难以满足认罪认罚案件的发展需要，影响认罪认罚从宽制度的统一适用。另一方面受限于检察人员的认识和能力水平，对认罪认罚从宽制度和量刑建议制度的理解不一、认识分歧导致规范化程度不高。比如，实践中量刑建议文书呈现多样化状态，包括起诉书、量刑建议书、认罪认罚从宽具结书三种量刑建议的载体。又比如提起公诉的案件调整量刑建议具体方式不够规范，有的庭前出具调整书，有的当庭发表意见时调整，有的通过量刑建议书调整；对于量刑建议的调整是否需经检察长同意，也存在不同做法。二是量刑建议不够适当均衡化。这种不适当不均衡性主要体现在量刑建议的提出或畸轻或畸重或较为模糊。根据《刑事诉讼法》《刑事诉讼规则》规定，犯罪嫌疑人认罪认罚的，检察机关应当就主刑、附加刑、是否适用缓刑等提出量刑建议。但实践中检察机关量刑建议针对主刑的量刑建议不够均衡，针对罚金和缓刑的适用提出的量刑建议还不够精准，甚至较为模糊，一方面是由于认罪认罚的量刑建议是在法定框架内控辩双方协商合意为基础，一定程度上加剧了量刑不均衡化，另一方面是由于检察人员对认罪认罚量刑建议工作的专业能力不足。不少法官表示，实践中虽然采纳了量刑建议，但裁判结果与自由心证得出的结论存在或多或少的差异。

（三）值班律师的实质性作用发挥还不够到位

有效的法律帮助是认罪认罚从宽制度程序正当性的核心问题，也是量刑建议获得公平性和真实性的重要制度保障。虽然《刑事诉讼法》规定了值班律师制度，明确了值班律师提供法律帮助的范围，提出法律意见的权利，《指导意见》甚至进一步明确了值班律师会见阅卷权利，但是实践中值班律师大多是配合检察机关协助犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书，并未通过阅卷会见讯问等方式为犯罪嫌疑人提供实质性法律帮助，部分值班律师对案件罪与非罪、此罪与彼罪、量刑适当与否关注不高。造成上述问题的原因一方面由于制度设计不够完善，另一方面也有值班律师保障不高，供给不能满足案件需求的原因。多年的司法实践看出，只有辩护律师全程参与、及时指导，被追诉人的辩护权利才能实现，前者是后者的基本保障。客观上值班律师职能定位不清、作用发挥有限、关注参与不高、供给保障不足等问题都影响着值班律师值班履职从形式向实质转变，也制约着认罪认罚案件认罪协商量刑建议规范运行。

（四）量刑建议形成过程缺乏实质充分的控辩协商

控辩双方之间平等充分的实质性协商既是保证认罪认罚自愿性的要求，也是对检察权客观公正正确行使的要求。实践中，提出量刑建议的主动权一般掌握在检察机关，辩方处于相对被动的地位，造成认罪认罚案件量刑建议提出过程中控辩双方的协商流于形式，缺乏实质性的控辩协商的原因在于：一是由于律师辩护并未实现全覆盖，值班律师在认罪认罚案件中的参与度不高，甚至缺乏对案件的基本了解，犯罪嫌疑人无法获得实质性的有效辩护，导致双方地位不够平等；二是由于犯罪嫌疑人的法律专业水平和获得有效法律帮助的渠道和能力有限，甚至对认罪认罚制度一知半解，导致量刑建议处于被动接受局面，无法提出于己有利的量刑意见。三是由于控辩双方协商程序规定不明确，程序不完善，导致实践中控辩双方的协商不够深入严谨，出现认罪认罚后反悔、上访等问题。控辩双方地位不平等、信息不对等、专业知识不对等等原因一定程度上制约着认罪认罚案件量刑建议规范化、正规化的发展。

三、认罪认罚量刑建议的完善路径

（一）细化量刑建议标准，推进量刑建议规范化

量刑标准化规范化是提高认罪认罚制度适用的参照，是实现案件公正办理的重要保证。虽然目前最高人民法院发布了两个量刑指导意见，涵盖了常见的23个犯罪罪名，也对量刑事实证明标准进行原则性确立，但是学界普遍认为量刑程序与定罪程序的证明标准有所不同，因此需要进一步区分定罪事实和量刑事实的证明标准，同时量刑指导意见对于认罪认罚从宽的幅度标准规定不详细，并未从认罪阶段、认罪内容、认罪认罚与法定量刑情节交叉存在等情况加以区分处理。因此有必要从总结法理和实践的角度出发，从科学立法的角度进一步细化量刑指导规范，明确量刑建议的证明标准，以更高法律規范层面建立科学的认罪认罚从宽评价体系，从认罪阶段、认罪内容和认罪态度等方面出发，一是区分认罪的诉讼阶段给予量刑阶梯减让，设置不同诉讼阶段的从宽幅度，激励犯罪嫌疑人尽早认罪，进一步节约司法资源，简化诉讼程序，提高诉讼效率。二是进一步明确从宽制度和坦白、自首、立功、重大立功、退赔退赃等法定酌定量刑情节交叉存在的处理规则，从定性分析和定量分析的角度排除重复评价因素，同时规定量刑从宽上限，从合法适度的角度确定最终罪责刑相适应的量刑建议。三是明确科学合理合法的量刑计算体系，增强认罪认罚量刑建议的规范性、准确性和均衡性。

（二）构建稳定的控辩审关系，促进量刑建议适当化

认罪认罚量刑建议适当化需要控辩审三方进一步秉持同一司法理念、同一标准办案，需要进一步主动邀请人大代表参与控辩审监督，共同推动认罪认罚稳定运行。一是进一步明确三方的主要职责，尤其要推动控辩双方关系平等，明确辩方的合理合法权利，强化控方的义务，促使控辩双方认罪认罚协商能够平等规范运行。二是进一步发挥控辩审三方作用，检察院在认罪认罚制度中发挥指控犯罪的主导作用，但需要通过法院的居中裁判，充分保障辩方诉讼权利，通过发挥实质化庭审的作用，推动认罪认罚量刑的精准规范性。三是聚合三方力量，充分发挥大数据服务司法工作的能力，推动公检法律职业共同体协同作用的整体发挥，共同为努力实现惩罚犯罪、保障人权的司法价值追求。

（三）建立量刑协商程序机制，推动控辩协商实质化

有效的法律帮助和平等的控辩协商是确保量刑建议整体正当性不可或缺的配套制度和程序機制，也是认罪认罚从宽制度的核心问题之一。面对实践中值班律师的困境，需要进一步明确值班律师的角色定位，强化值班律师的辩护权利保障，落实经费保障，运用科技手段丰富值班形式，通过整合区域资源等方式充实值班律师力量。同时需要细化量刑协商规则，一方面明确基本的量刑协商机制，在构建提出初步量刑建议、告知辩方并详细说明理由，听取辩方意见，根据辩方合理意见调整量刑建议，达成一致签署认罪认罚具结书等量刑协商，另一方面建立分类处理机制，区分案件难易程度，从量刑建议协商时间、答辩时间、协商次数等方面进一步区分简单轻微案件和复杂疑难案件的协商程序，协商过程应保障辩方对案件证据材料、量刑计算方式、法律规范的知情权和平等商议、表达意见的机会和时间，同时应当保障被害人参与协商程序的权利，在民事赔偿谅解的基础上量刑协商，促进社会矛盾正向化解。

（四）提高检察人员专业素养，促进量刑建议均衡化

认罪认罚案件中的量刑建议具有司法上的刚性约束力，因此对检察人员的专业能力和素养提出了更高的要求，而目前检察官在量刑建议方面存在释法说理不充分、综合分析能力不足等问题，无法适应认罪认罚案件量刑精准化的高要求。一方面需要从固强补弱方面人手，通过专家讲授、专题培训等方式加强业务能力建设，提高提出量刑建议尤其附加刑精准化的能力，另一方面需要加强对量刑建议的释法说理，增强法院和辩方的可接受率和采纳率。同时应当从案件质量和量刑建议提出精准均衡方面综合评价检察官工作业务，适当引入人大代表等外部监督力量参与检察官业务考核工作，以考核促提升，推动检察人员综合业务能力和量刑建议精准均衡性双提升。

（五）健全量刑建议配套机制，确保量刑建议精准化

认罪认罚量刑建议配套机制从以下几个方面建设：一是完善社会调查评估制度。通过与公安机关的沟通配合，借助社会调查报告制度，全面收集案卷中未反映出犯罪嫌疑人的证据，包括成长环境、家庭关系，亲友关系、经济能力和工作情况等，同时进一步明确辩方对于社会调查报告的查阅权利，通过量刑答辩和协商进一步促进刑事和解，提高量刑精准性，实现罪责刑相适应。二是充分保障值班律师的实质参与量刑协商的权利，而非简单的听取值班律师意见。“意见听取式”模式存在明显的缺陷：如果在认罪认罚案件中没有实质性的量刑协商，被追诉人便无法明确知道其是否得到了真正的从宽以及具体得到了多少量刑优惠；即便是检察官真正给予了量刑优惠，因信息不对称或者缺乏律师的有效帮助，被追诉人可能也会不满意甚至会引发上诉。三是借助量刑辅助软件提高量刑建议的精准度。通过引入同案同判系统、量刑建议系统等信息化智能辅助办案工具，为检察官的精准量刑建议提供数据分析或大数据参考。

“倘若你和我组成了一个犯罪团伙，而某日我们不幸被抓获。如果你供认不讳，而我拒不认罪，那么你将被释放，而我将被判无期徒刑，反之亦然。如果我们都不认罪，我俩都将被释放；但如果我们都认罪，则会被判个适中的刑期。奇怪的是，对我俩来说，最好的策略居然都是认罪，”这是著名的“囚徒困境”。同理，认罪认罚量刑关键在于控辩协商，通过控辩协商达到各自利益的预期，尤其是辩方要在平等关系下达到确定预期，否则认罪认罚从宽将不能发挥真正的作用。量刑建议由于其追求价值的多元化，考虑因素的多样性导致其本身工作具有复杂性。认罪认罚案件中量刑建议制度的具体建构，应当避免僵化的量刑规范、不充分的量刑信息来源、低标准的证据规则以及形式化的量刑建议审查机制所带来的结构性风险，应当保持量刑建议机制必要的开放性和量刑结果的可预测性，并且严守量刑公正的底线，尽量减少不必要的量刑偏差，以此确保认罪认罚量刑建议工作行健致远。