“学院办大学”何以践行：基于“放管服”改革的高校校院权力配置关系研究*

毋 磊 马银琦 张天雪

推动高等教育内部治理体系与现代化进程是实现其高质量内涵式发展的关键路径。提升治理能力的根本路径是变革并完善高校治理体系,从而把各方制度优势转化为大学治理的总体效能。随着我国高等教育迈入普及化阶段,高校内部需要解决学科分化引起的治理难题,保证管理权力在各个层面运行中的合法性。所以解决好校院关系问题,优化校院权力配置,推动“学院办大学”的实现,成为完善高校内部治理体系的重要环节。《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》(简称《高教放管服改革意见》)出台之后,诸多高校积极深化校院两级管理体制的“放管服”改革,以落实和扩大学院办学自主权作为改革关键,将相关举措引入高校校院两级权力配置当中。“放管服”改革能否改进校院权力配置关系,进一步扩大学院办学自主权,践行“学院办大学”,从而完善大学内部治理体系现代化,提升“双一流”建设水平是值得我们关注的议题。

一、“学院办大学”的合理阐述

(一)“学院办大学”的实质是重构校院权力配置

“学院办大学”最早体现于西方中世纪大学的学院制中,形成了“原型学院制”“大学中的‘大学’”“‘哑铃’的一端”“学院-学系制”等模式,学院享有充分自主权。近年来,“学院办大学”逐渐成为我国学界校院两级管理研究共同关注的话题。在“建设现代大学制度”的试点过程中,复旦大学、上海交通大学等高校在扩大二级学院人、财、物等自主权方面进行了有效探索,推动“校办院”向“院办校”转变,学者们对“学院办大学”的内涵与价值形成了基本共识。“学院办大学”和“大学办学院”是两种对立的管理类型。“大学办学院”状态下,校院之间是一种管理者和被管理者的关系,办学相关的权力与资源集中于学校层面,这种模式也是长期制约我国高等教育发展的瓶颈。[1]而“学院办大学”是从管理走向治理的表征,“由谁治理”“治理什么”“如何治理”与教育行政权力的配置及其运行关系密切相关。“学院办大学”是一种由科层线型转向扁平化的新型校院关系,实质上是以学院为办学实体重构校院权力配置关系,赋予学院更大的办学自主权,激发办学活力,通过学院自治实现大学发展。探索“战略在学校,协调在部门,办学在学院”的三级运转机制,实现“学院办大学”的根本转变,是优化内部治理结构的重要举措。当前,我国高校的校院关系仍表现为学校权力过于集中,“学院办大学”模式改革进展缓慢。关于高校校院权力配置的现状研究集中于人、事、财权下放不一致、不匹配等问题。[2]相对而言,“学院办大学”作为我国高校内部治理研究的新动态,还没有过多的实质性进展。“学院办大学”的研究需要更加关注我国的本土化实践。

(二)“学院办大学”重构的是办学自主权

“学院办大学”与“大学办学院”是两种不同的权力分配模式,一种是制度分权,一种是授权下放。“学院办大学”的实现需要通过制度分权优化权力结构。按照《中华人民共和国高等教育法(2018修正)》(简称《高教法》)规定,高校拥有招生自主权;学科、专业设置自主权;教学自主权;科学研究与社会服务自主权;境外科技文化交流和合作自主权;机构设置与人事自主权;财产管理使用自主权七项自主办学权力。“学院办大学”要按照责权利一致原则,赋予学院《高教法》规定的自主办学权力。围绕学院职责,可以将权力划分为资源型权力和业务型权力。学院要成为相对独立的办学实体,资源是不可或缺的。学院所拥有的资源型权力即在人事、财务以及资产配置方面拥有的权力,具体指教职工的岗位设置、聘任、人才引进、职称评定、绩效考核等一系列的人力资源管理的权力,编制预算、经费统筹等一系列的财务资源管理的权力和资产配置的权力。学院是履行高校职能的主要载体,做好教学、科研以及社会服务等活动是学院的基本业务,所以学院所拥有的业务型权力具体指学科建设与招生权、教学管理权、科研管理权、学生管理权、社会服务权等权力。

“校院权力配置”指高校自主办学权力在各级主体之间的配置情况。以配置层级为依据,可分为纵向和横向配置,纵向配置强调不同层级间的权责划分及资源分配,横向配置强调不同利益群体间的权责划分及资源分配[3];以配置属性为依据,可分为静态和动态配置,权力分配在静态上要求职权法定,同时因为差异性的存在,权力配置还要求动态配置的法治化和行使的正当化[4]。权力配置的本质是组织实体的静态结构与动态管理过程,要遵循责权对等、权责分明、系统优化等原则。所以本研究强调的“校院权力配置”指的是资源型权力和业务型权力在校院纵向主体间的静态与动态配置,其中静态配置主要指的是校院之间的机构及职责划分,即高校规章制度中对于校院权力结构及分配的规定,而动态配置就是改革实践中校院权力的具体分配及落实,即高校内部治理中校院权力结构的实际运行。

(三)“放管服”改革是落实“学院办大学”的重要抓手

公共治理理论认为治理强调“宏观层面的政府市场制衡”与“微观层面的内部权力博弈”。如何厘清学校和学院间的权力配置,重塑新型校院关系,推动办学效益的提升,是教育公共治理领域亟须解决的问题。高等教育“放管服”改革是深化管理体制改革的必由之路,是构建高等教育治理体系的重要抓手。“放管服”改革强调“简政放权、放管结合、优化服务”的协调发展,“简政放权”是前提,“放管结合”是核心,“优化服务”是目的。从公共治理的角度看,“放管服”适用于高校校院权力的纵向合理配置,充分体现学校、中层职能部门以及二级学院各主体的利益诉求并发挥作用,推动“学院办大学”的实现。

“简政放权”强调扩大学院的办学自主权,但并非简单地向学院放权,而是更好地发挥学校的引领作用,做到不缺位、不越位、不错位,实现资源型权力合理放,业务型权力充分放。“放管结合”强调学校监管体系的变革与创新,在理顺监管机制、创新监管方式的基础上,规范并保证权力的顺利下放。“优化服务”就是在放权和监管的同时,学校通过提高服务水平,不断满足学院的利益需求,提高学院办学效率。以此形成以“学术自治”为基本逻辑的高校内部治理结构,实现“学院办大学”。即：学校在确定办学理念和发展战略的基础上,承担设定目标、研究政策、宏观调控、监控考核、提供公共服务的角色,通过转变职能,减轻学院负担,保证权力运行的效率与质量;学院成为比较独立的办学实体组织,拥有相对合理的资源型权力和充分的业务型权力,处理学科建设、教学质量、社会服务等事务,从名义上的“独立”主体走向实质上的“治学”主体。

二、研究设计

自2017年《高教放管服改革意见》出台后,多所高校积极探索校院关系的“放管服”改革模式。浙江省作为我国“放管服”改革的先行与试点地区,在高等教育领域“放管服”改革领域具有许多先进经验。研究结合“放管服”改革和“校院权力配置”的内涵,选取混合研究范式研究“放管服”改革优化高校校院权力配置的现状、问题以及未来路径,以此推动“学院办大学”的实现。

如图1所示,选择文本分析法和调查问卷及质性访谈法对浙江省的高校①进行抽样调查,从“扩大学院办学自主权”“完善校院两级监管体系”“提供优质满意公共服务”三个维度检验“放管服”改革是否优化了高校校院权力的静态配置和动态配置,存在何种问题与矛盾,进而为实现“学院办大学”提供建议与启示借鉴。

图1 “学院办大学”研究分析框架

(一)样本选择与研究方法

1.文本分析：高校章程是对内部治理结构规定的最高纲领,对样本高校的章程进行文本分析,深入了解其校院机构之间的机构及职责划分,从而明确其校院两级权力的静态配置关系。因此选取6所样本高校的大学章程(详见表1),借助质性分析软件——NVivo 11进行文本分析。

表1 章程文本分析的样本高校

2.问卷调查：在校院权力静态配置分析的基础上,使用调查问卷对高校校院两级权力的动态配置情况进行分析,揭示样本高校校院权力配置现状。选取12所样本高校(详见表2)的学院领导及老师(中层以上领导与一般行政管理人员的比例约为4∶1)作为调查对象。问卷主要围绕五个维度展开：学院基本情况、校院两级权力配置的权力下放情况、校院两级权力配置的权力监管情况、校院两级权力配置的优化服务情况以及校院权力配置的总体评价等。

表2 问卷调查的样本高校及人员分布(单位：人)

3.质性访谈：选取7位高校教授(详见表3),围绕“放管服”改革对校院两级权力配置的影响对其展开深度访谈,明确“放管服”改革的成效及问题。

表3 质性访谈样本的基本信息

(二)数据采集与处理

第一步：整理提取6所大学章程中关于校院权力配置的相关内容作为分析文本,按照“章程文本—发现类属—维度归纳—范畴提炼”的流程进行剖析：开放编码阶段通过对6所大学章程的文本贴标签,把意思相近的内容归为一个类属,共得到24个类属;主轴编码阶段对24个类属进行深层次的逻辑凝练,形成11个维度;选择编码阶段将各个维度概念进行逻辑整合,最后得到4个范畴(详见表4)。

表4 范畴与维度及内涵对应表

第二步：通过3个月的问卷收集工作,收回问卷172份,排除回答不完整与随意性以及主观色彩过于浓厚的11份问卷,最终得到可分析的有效问卷161份。对回收的161份问卷进行描述性统计分析,以揭示高校校院权力配置的现状。

第三步：在文本分析和问卷调查的基础上,通过实地或者电话访谈的方式对7位教授进行深度访谈,整理得到将近30000字的访谈文本。对文本进行编码处理,归纳出高校校院权力配置的问题及原因。

三、“学院办大学”的校院权力配置关系透视

调查发现“放管服”改革推动了部分高校(如Z大学、S大学等)校院权力配置的完善,学院拥有比较充分的自主办学权,基本实现“学校办学院”向“学院办大学”的转变。但是整体来看,目前“放管服”改革并没有与高校内部治理结构改革完全适配,在放权、监管与服务提升方面仍存在问题。

(一)权力下放流于形式化,校院主体深陷冲突泥潭

调整校院权力配置的基础是学校向学院合理放权,赋予学院相应的自主办学权力。但从调查中发现,校院权力配置的“放管服”改革中的“放”总体呈现权力下放流于形式化,校院主体深陷冲突泥潭的态势。

首先表现为校院两级权力下放无序,“授权下放”取代了“制度分权”。大学章程中更多强调学院的责任与定位,缺乏对校院权力下放相关内容的合理性规定,尤其表现在学院经费的来源与管理、资产使用与管理、师资队伍建设、学院招生、对外交流与合作等方面,且缺乏规章制度来明确校院的职责与权力。这种不规范的放权,使得权力集中于学校及职能部门层面,学院办学受到过多的行政干预,并且“会因为学校政策及领导的变更、学院规模的变化等问题而不断随意调整放权内容(1-XY教授)”。其次表现为校院两级权力下放有限,缺乏“学院办大学”的充足性权力。根据调查发现,学校集权型、学院分权过渡型及学院分权型是目前高校存在的三种模式：学校集权型呈现“学校办大学”的特点,学校通过权力控制推动学院工作;学院分权型呈现“学院办大学”的特点,学校通过放权激励学院发展;学院分权过渡型位于中间状态,呈现学校渐进分权的特征,学院基本可以自我发展,其中学校集权型和学院分权过渡型的比例占到了84%。整体而言,在资源型权力方面,自主用人权、自主理财权、资产配置自主权还主要集中在学校层面,其中教师职称的评审权、教师的解聘权以及自主理财权还需要进一步下放。在业务型权力方面,学院缺乏学科专业设置、国际交流合作及机构设置自主权。权力下放的有限,某种程度上体现了“权虚责实”的放权悖论,业务型权力的扩大,资源型权力的不足导致学院缺乏岗位设置、职称评审、教师引进、绩效分配、经费管理等方面的决策权和剩余控制权,主体性不足,造成了学院责权利的失调,降低了学院处理随机事件、突发事件的应急能力,影响了自主办学效率。最后表现为校院两级权力下放失衡,学院之间“放权”差异较大。校院两级权力配置会因为学校层次、学院发展水平的差异呈现不同的权力下放状态,高层次高校权力下放程度高于地方高校,“高水平学校的学院办学自主权多点,地方性学校的学院办学自主权少点,这是合理的(3-LJH教授)”。同层次高校权力下放程度差异较大,同为省属重点高校的C大学和S大学,因为战略定位的不同,S大学权力下放的规范性与充足性不如C大学。同一高校不同学院间的差异也较大,“学院规模、学校的政策倾向、学院领导的专业素质对校院权力下放有着重要影响,但这种不均衡不能忽视,学院要加强内部建设,缩小差异(4-LJ教授,5-ZTX教授)”。

总的来看,“放管服”改革并没有充分推动权力下放,陷入“管死放乱”的怪圈。这可能是因为高校对于大学章程的认知程度不够,忽略了学院制的地位以及出现了校院之间的不信任。我国高校长期处于一种科层制结构当中,强调集中统一,注重管理效率,忽略了学院作为基层学术型组织的地位,独立性不强。部分高校存在校院双方不信任的现象。学校领导担心放权会出现“权力滥用”、“权力腐败”,担心“学院领导只会从本学院的自身出发,忽略整体发展(1-XY教授)”,学院可能会过于重视利益而轻视责任,“接不住,用不好”。学院领导认为权力不会真正下放,“仍需要大量费时费力的审批备案(2-YL教授)”。

(二)权力监管未得到有效保障,协同治理停留于口号层面

加强放权的监管,有利于避免权力的失范与滥用。校院两级权力配置中需要建立健全监管体系,实现“放管结合”。在调查中发现,目前高校的监管体系缺乏实效性,权力监管未得到有效保障,协同治理停留于口号层面。

在监管主体上,学术和民主权力的主体参与度不够,调查结果中只有38%的教师认为“监督体制合理运行”,党委、纪委、行政部门等党政机构还是监管主体,“学术委员会、教授委员会、教职工大会、学生会等不能发挥完全的监管作用(6-CX教授)”,整体来看,党内监督、行政监督为主、学术监督、民主监督为辅的监管形式还是高校的基本模式。在监管内容上,与权力下放的适配度不足。如经费统筹与使用、人才队伍建设、学术交流活动等内容的监管还不到位,“学院和教授拥有经费使用自主权,但无论是预算审批、中期考核、事后决算,和放权之前没有本质区别(5-ZTX教授)”,目前还是对学院权力运行的动因、过程、结果的统一监管,事前、事后监管更多。在监管方式上,65%的教师认为“学校实施分类考核、目标考核制度,校院两级监督考核体系在不断完善”。但是考核体系的完整性、科学性,考核标准的明确性与可实施性,考核形式的客观性与创新性,考核结果的运用与反馈等方面还有不足,导致目标责任制效用一般。

总的来看,目前高校未形成监管体系,这主要是因为利益相关者之间没有形成协同治理的模式,呈现一种高校内部治理主体、目标、机制的碎片化。监督制约机制普遍缺失,政府层面的监管制度不健全,师生等利益相关者未充分发挥监督作用,监管没有与放权形成合力。

(三)公共服务配套措施不完善,学院承接权力的流畅性堵塞

公共服务为合理的校院两级权力配置提供保障,高校中层职能部门应该承担服务型角色,为权力下放提供对接配套服务,保证权力的正确运行。但调查发现,目前高校职能部门更多的还是一种监管者的身份,55%的教师认为在学校权力下放过程中,行政部门就是学院的上级部门,没有提供完善的公共服务配套措施,影响了学院承接权力的流畅性。

首先权力下放缺乏有效的对接配套服务措施,如资源型权力中的科研经费管理问题。报销难、报销烦现象严重,“报销程序复杂,我们这些教书的还要自学财务管理知识,每天浪费在报销上的时间很多,财务处应该重视,好好解决(5-ZTX教授)”。学院经费使用自主权受限,“有些专项课题经费的审批报销太复杂,学院领导、学校领导的时间无法预知,耗在签字上的时间特别多,有些金额少的项目,都懒得报(7-CDB教授)”。如业务型权力中的教师专业培训、专家讲座、国际合作等学术交流事项的流程复杂,存在“无章可循、互相推脱等现象(3-LJH教授)”,同时有59%的教师认为学校应该提供更多教学与科研、国际交流与合作等工作的业务培训及交流平台。其次是权力下放的对接配套服务存在差异。调查发现,以S大学为代表的高校以“最多跑一次”改革为抓手,将“放管服”改革与校院两级管理改革有机结合,全面优化审批、服务事项,形成责任、审批及服务清单,深化机关服务工作。而发展相对较弱的学校(如Q学院)改革进展较慢,学校与学院之间的工作对接方面还存在复杂的审批盖章材料、较长的工作处理时限等问题。

总的来看,高校职能部门的越位及缺位现象较为严重。从内容上看,对院系发挥“管理”的作用,从形式上看,成为了院系的“上级部门”。导致这种现象出现的原因可能是“官”文化的持续影响,职能部门成为政府管理体制在高校建制中的延续,且在制度设计中缺乏全面清晰的制度规定,导致工作人员行政思维、权威等级观念较重,忽略了“服务”“协调”的基本职能。学校行政部门还没有针对减轻学院办学负担提供足够服务以推动学院的发展,“需要进一步增加公共服务供给,提高公共服务的纵深感(5-ZTX教授)”。

四、“学院办大学”的实践路径与展望

推动“学院办大学”的实现,需要从完善大学章程体系、推动服务型高校和实体性学院建设三个方面克服放权合理性不足,权力监管体系不完善及公共服务不配套等深层次问题。

(一)完善大学章程体系建设,推动权力下放法治化

依法调整大学章程,完善高校校院权力合理配置,推动学校和学院的角色转变。要重视章程在大学治理中的地位,规范章程立法程序、充分保证章程建设和执行的民主性和自律性,提升政府和学校民主权力主体对章程执行的监督问责,完善大学章程体系建设。同时在章程文本以及配套的政策制度中明确赋予学院更多的办学权力,推动资源型权力合理放权、业务型权力充分放权,实现校院两级权力配置的法治化。

为了避免“近亲繁殖”“贪污腐败”等现象,需明确权力下放的边界,资源型权力强调合理放权,即学院拥有相对自主的理财权、用人权及资源配置权。自主理财权,是学院经济上的相对独立,“统一领导、一级核算、二级管理、专项调控”,合理配置校院经费,自主统筹学院经费,自行收支,减少学校审批。自主用人权,是在学校总体控制范围内、基本政策条件允许内,学院有权自主设岗、聘用及考核人员。自主资源配置权,是在学校提供的资源条件及政策标准下,扩大学院采购、分配、使用和管理教学、科研资源的自主权。学科专业的不同导致学院的发展各异,学校管理标准很难兼顾统一。将学院的教学、科研、学科建设、人才发展、对外交流合作、社会服务等事务交由学院管理,使得学院回归学术组织本质,才是“学院办大学”的发展方向。所以业务型权力强调充分放权,即在法律允许的范围内,学院应该在规划制定、党建工作、人才培养、学科建设、科研、国际交流合作与社会服务等方面拥有充分自主权。

(二)积极推动服务型高校建设,保证权力下放合理化

学校要理顺监管机制,重视对学院的发展性评价,完善信息公开制度,确保信息沟通的多渠道和平衡纠偏机制,实施目标责任分类考核制,探索“一院一策”“一院一表”,不同主体以规模、质量、结构与效益为标准对学院资源型权力和业务型权力进行目标管理和绩效考核;重视考核结果,将其作为学院办学资源配置的重要依据和学院领导班子的考核与奖惩依据,注重对学院的成长性评价。[5]探索建立学院资源型权力权责清单、业务型权力负面清单制度,着力解决“由谁监管”“如何监管”“监管标准”等问题。创新监管方式,明确学院、项目负责人和相关管理部门的职责,探索“包干制”“法人责任制”“年度目标考核制”等,通过沟通备查、随机抽查、专项巡查、日常检查等方式对学院教学活动的组织、人才培养计划的实施、师资队伍的建设、科学研究和社会服务活动的开展、国际化项目推进以及资金的合法合理使用等内容进行适时监控,利用“互联网+”等科技手段探索科研项目和经费等内容的全程网上监管,提升数据赋能的深度,重视事中事后和关键环节监管,同时探索校院统一的信息交互平台建设,实现校院共管、协同治理。[6]

同时学校要以“学院需求”为导向,变革行政管理体制,探索“大部制”改革,改变职能部门的评价考核方式,突出其履行岗位职责的专业程度和实际工作产出,明确行政职能部门的服务定位,以对学院的指导、服务、协调、监督以及争议解决为工作重心,以“最多跑一次”为抓手,整体优化工作流程、审批程序等环节,完善内部控制管理制度建设,提升学校层面的服务效能,减轻学院负担,彻底释放办学活力。

(三)持续推动实体性学院建设,提升学院接权能力

对于学院来说,应该以“实体性”改革为抓手,理顺学院内部治理体系,健全领导管理制度、加强学术自治建设、构建风险防控机制、强化监督管理,建立学院内部自我管理与提升的协同治理生态。通过大学章程明确学院党委(党总支)和学院行政班子职责,加强领导干部培训,提高学院领导专业水平,增强校院之间的信任;健全并规范党委会、党政联席会议、学术委员会、教职工代表大会以及学生代表大会制度建设,探索外部主体参与学院事务决策和监督评议制度,优化内部评估问责机制,落实学院“三重一大”决策制度,构建以学生为中心、党政联席会议领导、班子成员行政、教授治学、民主管理、制度保障的六位一体权力制衡范式,完善学院治理结构,规范学院内部决策、执行和监督权力的合理高效运行,推动依法、科学、民主管理的实现;同时重视“学院办大学”理念文化的培育,提升多主体的价值认同,推动“学院办大学”的治理理念、制度以及行为的和谐共生,形成“精神—制度”融构的协同治理模式,以此保障权力的合理承接。

本研究仍存在不足。受到教育行政体制、现有高校权力结构运行以及资源可获取性不高等因素的影响,实证研究的样本量没有达到理想状态,导致数据处理与分析可能不够充分,无法帮助作者进一步深入探究权力配置的本质;建议措施如改变职能部门定位、探索清单管理制度等现阶段的可实施性可能会受到阻碍。所以在后续研究中,作者会提升实证研究的样本量与分析饱和度,同时探索研究建议的落地机制与路径,提高研究的可利用性与参考价值。

注释：

①考虑到内部治理结构的差异性,将中外合作办学的学校排除在外,选取类型不同的高校作为研究样本。