组织·制度·价值：大学治理的核心要素及提升策略*

马东影 卓泽林 谢 琴

学界有关大学治理的探讨已有不少,角度也不一。比如有从大学内部治理来探讨其治理结构、治理体系和治理能力,也有从大学外部治理来探讨其与政府、社会之间的关系。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题,而高等教育治理属于其中文化领域治理的组成部分。因此,“大学治理体系和治理能力现代化”也成为了学界关注的重要议题。本文试图通过探讨大学治理的核心要素、现实挑战及提升策略等问题,不断丰富大学治理的相关成果,有效促进大学主体治理能力的提升,重塑共同治理的合作共识。

一、国际比较视域下大学治理的核心要素

所谓要素,是指组织系统内的基本组成单元,受到组织系统的整体控制和调配,使其特性被改造、独立性被破坏。不同要素构成完整的组织系统,要素的性质与功能也需要通过组织系统的整体运动而表现出来。[1]大学治理可被视为由若干要素共同作用而形成的组织运行系统,各要素相互作用的总和决定着大学治理功能的实现。那么,何为大学治理的核心要素?根据要素与组织系统的关系,本研究认为大学治理核心要素的确立和运行需要满足以下几个方面的内容。一是构成大学治理的核心要素必须是涉及大学治理过程中最关键和最重要的部分。换言之,如果没有本质的依托关系,大学运行将陷入停滞不前的状态;二是支撑大学治理的这些要素之间必须有一种逻辑关系,即使得大学治理得以运行的要素彼此之间不是各自孤立、互不干涉,而是互为依赖和相互支撑的。三是这些要素的互动会影响大学治理的成效。从这一逻辑思路出发,大学治理离不开组织、制度与价值的相互作用,三者在大学治理过程中最为重要、不可或缺。而且,三者之间存在着一种明确的逻辑关系,主要表现为大学治理需要依托组织运作、制度规范以及价值指引。以中国大学治理为例,由党委和校长组成的组织体系是大学治理的主要主体,但非决定性的主体要素,而是受到各种制度的规范,并根据制度开展治理工作。除此之外,价值体系则是贯穿大学治理始终的,成为评判组织体系所领导和实施的治理活动好坏的尺度和参照。基于此,制度、组织与价值就对应了大学治理的三大核心要素,是大学治理活动开展的根基。

第一,组织主要是指大学的行政管理体系。以美、英、中三国的大学治理为例,美国大学治理的行政管理体系是由大学的董事会和校长组成;英国是评议会和校长;中国则表现为党委领导下的校长负责制。从形式上看,三者的共性在于,既包括团体又包括个人,是集体权力和个体权力的某种平衡,也可以说,三种大学治理均是某种形式民主集中制的表现。[2]如果要比较以上三种典型的大学治理行政管理体系,很难简单地说哪一种组织是最好的。但是有一点是明确的,任何一种组织的形成是由各自国家的历史、文化、政治、现状等决定的。但是由于国情、文化和历史等因素的差异性,世界各国的大学治理各不相同,形成了不同的价值理念和体制结构。[3]尽管不同的组织不存在好坏之分,但由于国家之间的情况不同,不同的组织也会呈现出各自的优势和弱势。就大学的治理而言,组织的确立与运行需有助于大学治理的推进与开展。因此,如何寻找和形成一个良好的结构框架以确保和维持组织的有效运行,是中国大学治理改进的出发点。[4]

第二,制度经济学告诉我们,经济运行要遵循一定的制度和规则才能发挥其应用的效率。这一基本原理同样适用于大学,即大学要实现可持续发展,也必须有健全的制度。[5]大学的复杂性和不确定性、不同治理主体之间的利益和价值的多元性与冲突性以及决策者理性的有限性,都决定了制度的重要性。[6]制度的安排甚至在某种程度上影响了大学的存亡。英国历史学家艾伦·科班(Cobban,A.B.)从一项关于中世纪萨勒诺大学兴亡的研究中得出结论：大学若要保持智力活动的契机不被消散,那么在取得一定的学术成就后必须迅速做出制度上的反应。也就是说,只有依靠制度的架构规范才能保证大学发展经久不衰以及有组织地进行。[7]有学者甚至把哈佛大学所获得的诺贝尔奖数量名列世界前茅的原因归功于背后制度因素的支撑。[8]再以我国香港科技大学为例,正是该校对制度建设的高度重视以及对制度的严格执行,推动了香港科技大学成为亚洲高等教育界的一个奇迹,也为该校赢得了高度的认可。[9]香港廉政公署曾高度肯定了该校的制度建设与执行,称其制度在香港各高校中最好,也最齐全,执法最严,最公平。[10]

制度主要包括正式制度和非正式制度,它们在大学治理中所发挥的作用亦是不同的。依据表现形式不同,正式制度主要分为法律法规、行政规章、文件规定等正式成文的制度规范。[11]非正式制度是指人们在长期的社会交往过程中逐步形成并得到社会认可的约定俗成、共同恪守的行为准则,包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等。[12]具体到大学治理领域,大学非正式制度是大学在长期历史发展过程中形塑而成的大学自身独具特色的精神文化以及一些独特的、具体的办学理念,但有时大学的制度设计其实并没有充分体现这些具体理念,而大学治理的一些明文规定的正式制度也没有清晰反映。[13]由于这些“不成文”的非正式制度与大学本身的成长历史相伴相随,具有一定的惯性,因此在大学治理过程中也发挥着至关重要作用。可见,在大学治理过程中正式制度与非正式制度共生共存,他们互为依赖,相互转化。大学治理的一个显著特征是,在大学缓慢的变革发展过程中,非正式规则,如学校的历史传统风尚和行为习惯规范,发挥着重要作用,有时候甚至比正式规则所产生的作用还要大。因此,在大学治理过程中,处理好大学正式制度与非正式制度之间的关系至关重要。

第三,价值贯穿于大学治理全过程,并发挥着引领大学走向的作用。唯有遵循大学之道的正确价值逻辑和高校办学规律,方能实现大学治理的现代化。[14]因此价值要素事关大学治理过程中“道路”选择问题,是人们用来衡量自己或者他人行为正确与否的主观依据。[15]例如,20世纪80年代以来,随着美国总统里根和英国首相撒切尔夫人的新自由主义改革,新自由主义的意识形态同样影响着欧美高等教育治理体系,也导致高等教育产品开始陷入“公共性”和“私有性”性质的争论。主张高等教育为私人产品的观念促使欧美国家政府改变了对高等教育的看法和态度,对其投资意愿下降,从而使得大学从政府获得的高等教育经费持续减少。在此背景下,大学在治理过程中开始调整与外部政府的关系,尤其是公立大学,一方面,试图挣脱与州政府原先的契约关系,并逐步推进形成大学自身具备更大自主性的新的契约关系;另一方面,设法拓展诸如校园辅助性单位、私人捐赠等其他收入渠道。[16]部分学术人员开始从事个体化的商业行为,担任公司顾问甚至以个人名义或合伙人身份开办公司,提供营利性专业技术服务,开展商业化培训等等。[17]而在大学内部治理的参与上,除了个别事关切身利益的决策事项外,教师整体参与大学治理的热情不高、意愿不强、效果不佳。[18]可见,过多地强调市场化在大学治理过程中的价值,引起了公众对大学学术人公共身份的质疑和对大学作为公共领域的侵蚀。高等教育市场化改革盛行成风,反映了西方国家对高等教育的治理模式相比之前发生了实质性变化,即形成了以市场竞争为基础的全新的、弹性的治理模式,这种治理模式具有政府放权、避免对大学直接干预、建立竞争机制等显著特征。[19]

二、我国大学治理面临的现实挑战

基于大学治理核心要素,我们亦可以从组织、制度与价值三个层面来分析大学治理所面临的挑战,深度剖析我国大学治理的现实困境。

首先是组织层面。大学的行政管理体系既包括大学内部权力运行规范的内部治理,也涉及与外部环境的关系问题,如政府、大学、社会三者之间的互动与博弈。由于大学内部组织及其权责关系结构的调整在一定程度上也是由外部环境引起的,是大学顺应外在需求变化,根据自身需要、条件和认知作出选择和决定的结果,而且,“就我国建设现代大学制度而言,最根本的和最重要的是改革政府与大学的关系”[20]。因此,本研究将着重分析大学行政管理体系与外部环境关系所面临的现实挑战,主要表现为大学难以摆脱政府意志而实现自主自治。

建国以来,我国高等教育管理模式虽然从计划经济体制下的一元化行政管理转变到改革开放后逐步重视引进市场机制的类市场化治理,但总体上两者都属于政府集权管理模式。在这样的管理模式下,政府与大学的关系主要表现为两个行政主体之间的上下级关系。[21]为此,我国政府通过一系列改革举措,如放管服、政府权力清单、项目治教改革等来调整这两者之间的关系。这些改革的主要逻辑和导向是既确保中央实现统一管控又能调动高校办学的自主性和积极性,既能维护自上而下的集权领导权威又能实现自下而上的自治理想目标。然而,现实是冷峻的。从实际承载功能来看,我国的大学不仅是学术与教学的共同体,同时也在政治和经济领域中扮演着重要角色。尤其是作为一个基层政治单元,大学通过课堂内外的教育塑造师生的意识形态以适应“以党建国”“以党领政”的现代国家建构需要[22],这在一定程度上就说明政府不会让大学实现完全的自主自治。再者,我国大学主要以公立大学为主体,在资源上高度依赖政府的供给。正如资源依赖理论指出,“给大学这样的组织提供资金来源的人能够对这些组织行使很大权力”[23]。而政府主要采用类市场化手段为大学提供专项经费与资源,且大学的资源配置与政府和民间各种指标化定量性评价和排行密切相关。[24]在这种情况下,与其说是高校面向社会自主办学,不如说是围绕政府意志以及来自政府与民间的各种绩效与声誉评价而被动应付,甚至陷入一种难以摆脱的“政府越关注绩效评价、高校越远离社会需求”的非良性循环之中。[25]

其次是制度层面。基于我国大学的现实发展情况,我们首先要对大学治理过程中制度的效用具有以下基本认识。第一,我国是“后发外生型”现代化国家,完全自动生成现代大学制度是不可能的,因此现代大学制度强调“人为”地去建设、去改革、去完善。[26]第二,制度在大学治理过程中具有相对的稳定性。无论是《中华人民共和国高等教育法》抑或是大学运作层面的大学章程规制,这些制度一旦形成就为大学治理提供了具有弹性的框架规范来指引行为和抵制变迁。但不可否认的是,制度的形成受到一定历史条件的约束,且对现代大学制度建设而言,也不是一蹴而就的。我们无法期待制度建设一次就能完成到位,关键是要开启制度建设,之后再逐渐完善。[27]正如理查德·斯科特(W.Richard Scott)所言,制度是社会生活中相对持久的特征,使社会系统在时空的变化过程中具有一定的稳定性。当然,制度的这种稳定性是相对而言的,最终会随着时间的推移而不断变化和不断完善。[28]第三,制度创新是实现大学治理创新的必由之路。没有对制度的需求就不会有制度的发展和改革。[29]改革开放40多年以来,大学原有的政策体系、体制机制和管理方式正面临着来自多方的挑战,体制僵化、机制落后等弊端日益凸显,必然要寻求变革和创新,只有通过系统化、体系化和本土化的制度创新才能实现大学的有效治理,推动大学的现代化改革。

那么,大学治理过程中的制度需要应对的主要挑战是什么呢?这一挑战可以表述为近年来常被提及的“如何将制度优势转化为治理能力”。习近平总书记强调,制度执行力、治理能力已经成为影响我国社会主义制度优势充分发挥、党和国家事业顺利发展的重要因素。[30]在大学治理过程中,要将制度优势转化为治理能力,首先就需要明确“制度优势是什么”。建国以来,我国高等教育飞速发展的奇迹离不开党对高校的全面领导制度以及始终坚持社会主义办学方向。党对高校的全面领导制度是高校治理体系的根本制度,这是管总的、管根本、管全局的制度,是学校制度体系之纲[31],在大学治理过程中可以发挥集中力量办大事、坚持全国一盘棋以及调动各方积极性等重要作用。但中国特色一流大学治理结构的变革路径并非遵循单一的变迁逻辑,而是兼容了多元模式,随之演绎出大学多元的建设路径。受高校现代化建设路径多样性的影响,国家对高等教育建设方式进行了具体部署,使得集中优势资源进行重点建设的制度优势难以得到充分发挥。[32]此外,由于过度依赖和期待制度发挥的效用,大学行政管理部门倾向于利用详尽的规章制度来约束大学治理开展过程中的每一任务,甚至是每一处细节,保证大学治理工作在制度规则的框架之下有条不紊地开展和运行。但正是这种观念的盛行,导致实践中大量繁复且无用的制度制定和出台,造成制度供给超过实际制度需求,致使大学治理滑入“制度过密化”的陷阱[33],从而使大学治理效益不仅没有因为大量制度出台取得明显成效,反而出现了相反发展倾向。

再次是价值层面。为保证制度改革或者制度创新获得理想的制度效益,我们要兼顾工具理性和价值理性的共同作用,也就是说,不仅需要在完善治理结构、优化资源配置等方面发力,而且要强调价值理性所赋予的精神支持。[34]结合大学治理的内在价值诉求以及关涉到的利益相关者,我们认为大学治理通常强调两个方面的价值。一方面,从大学治理的内在价值诉求来讲,大学治理本身是学术共同体的治理。有研究者指出,学术共同体首先是大学治理制度的一种形式。学术共同体治理制度是一种限制领导个人权力的治理制度,是一种知识永远优先于利益的治理制度,也是最适合大学内基础学术单位的治理制度。[35]因此,在大学治理过程中,一旦削弱了学术共同体的作用抑或过度强调行政领导者的绝对权力,大学就成为行政机构而不是一个学术机构,随之而来的则是教师不断被排除在大学决策过程外,“大学也逐渐成为了一个贪婪的机构”[36]。因此,如何建立一种基于认知理性价值观的学术共同体治理机制是大学治理面临的一个重要挑战。在帕森斯看来,认知理性是对认知活动的合理性所做出的价值观承诺。[37]对于大学治理来说,认知理性价值观是贯穿大学治理全过程的一种核心要素,是大学治理主体要遵循的价值,否则治理就会失去规范作用。

另一方面,从大学治理主体(行政管理者、教职工代表和学生等)来讲,大学治理强调的是公共服务的价值。与传统的以单一化主体、垂直化方式为基础的大学管理不同,新的大学治理模式是一种以公共服务为价值的共同治理模式,治理的形态发生显著变化,也就是说从原来的一元管理走向了多元的共同治理。这种共同治理必须建立在共同的价值之上,即治理主体在决策过程中必须超越狭隘的自私性和自利性,将公共利益置于个人利益之上,表现出明确的公共服务精神。共同治理的出现导致治理主体角色和治理方式发生了显著变化,即治理的主体必须是公共价值的追随者和创造者,他们在需要时会主动站出来为公众利益服务。以历史的眼光来看,传统文化中的“实用理性”和实用精神,以及传统宗法血缘的伦理观念和伦理精神对我国公民及公民社会的发展影响深刻。我国公民社会发育相对缓慢,公共精神欠缺,主要表现为缺乏“公共性思维习惯”和“公共性行为规则”,缺失“公共价值意识”和“公共伦理责任信念”。公共精神的欠缺,不仅造成个人很少意识到自身对社会应尽的责任,而且导致个人社会参与意识的弱化。[38]所以,如果大学治理改革的重点只关注治理环境、治理制度和治理结构的完善,而忽视治理主体的价值或信念的影响,那么将难以达到改革的理想效果。但是治理主体的公共服务精神和认知理性价值观的提升也并不意味着大学治理的效益就能自动实现,因为大学治理还受制度安排和组织架构的影响,是组织、制度和价值机制三者的互动结果。

三、我国大学治理的提升策略

组织、制度和价值在大学治理系统中相互依存,共同发挥效用。对这三者的关注和强调不仅不能偏失,亦不可偏废。正如在推行大学治理改革过程中我们通常会看到,如果着重强调大学治理过程中某一项工作的改善和优化,如大学制度的创新或组织结构的完善,往往难以取得显著成效。因此,厘清大学治理的核心要素,探求不同要素在大学治理过程中所发挥的优势以及所面临的问题,对于大学治理优化路径的提出尤为重要。

首先,在组织方面,以有效的改革举措实现大学治理运作的平衡与协调。高等教育机构既受外部影响,特别是政府与市场的影响,又要保持一定的自主性;既受到内部控制又要对外保持一定的开放度。正是这种内外对等的影响与制约决定了大学治理的复杂性[39],这种复杂性在一定程度上也说明了大学治理是一个不断演进和调整的过程。就大学本身而言,随着外在需求的变化,大学需要根据自己的需要、条件和认知来作出选择和回应。治理作为大学回应外界变化的决策载体,如何对变化的需求给予足够的供给,并在某种程度上引领变革?这就需要组织在大学治理过程中进行调整、优化和创新。调整和优化手段通常是我国大学治理中常用的改革方法。正如有研究者指出,从我国大学改革的着力点来看,大学治理改革主要关注大学外部治理环境的改良、大学内部治理结构的完善、大学治理过程的优化以及大学治理文化的营造。[40]大学治理的渐进性改革使得改革过程保持一种稳定的秩序。但稳定和协调的改革步调也是相对的,不是绝对的。当改革进入深水区,涉及复杂关系、触及深层利益、指向深层结构的关键领域和关键环节时,这种趋向稳定的渐进性改革便难以发挥应有的效力,也难以达到预想的改革结果,如大学去行政化,争论了几十年还在争论。因此,渐进性的改革一旦碰到难题与硬骨头,就表现出保守的一面,这也为大学治理过程中对组织的变革性改革提供了必要性和可行性。变革性改革强调创新,而创新往往要打破现有的组织约束,因此,变革性的改革会对已有秩序带来震动和冲击,必要时会触及各方相关者利益,甚至动了别人的“奶酪”。而一旦问题浮出水面,只有通过采取强有力的突破性举措,才能有效实现由量变到质变的跨越,切实推动改革深化与破旧立新。[41]如其不然,对大学治理中的改革仍囿于修修补补,将很难实现量变到质变的转化。在推行国家治理体系和治理能力现代化的背景下,对大学治理改革的推进将加大力度,变革性的改革举措相较于以往,可能也会更加频繁。

其次,在制度方面,将制度优势转化为治理能力。除了前面提到的前提要明确制度优势是什么之外,关键还在于转化制度的执行力。制度执行力是将制度优势“运转”起来的能力,体现着治理主体遵循治理的规章制度和治理体系的规定开展治理活动的水平。在共同治理的背景下,大学治理主体涉及到诸多利益相关群体,我们这里探讨治理主体中的大学领导者和教师的治理能力。

大学领导者应该是各种利益、各方诉求的整合者。在利益关系复杂的现代多元巨型大学中,如何实现各种利益的整合以及维护和协调多元主体之间的平衡是作为领导者非常重要的职能。尽管关于大学领导者需要具备什么样的治理能力的说法有很多,如有学者通过分析指出大学领导者需要具备思想力、决策力、文化力、资源力、制度力和组织力等等[42],但当我们把大学治理定位于公共政策执行和公共服务提供时,那么使用政策工具的能力是较为重要的。政策工具是大学治理的具体手段和途径。在大学治理过程中,大学领导者会通过政策工具来调节资源,进而影响人们的行为。因此,为有效地制定公共政策和提供公共服务,大学领导者不仅要理解他们可能选择政策工具的范围和局限,而且也要洞察不同政策工具之间存在的差异。[43]为此,身为大学领导者,需具备正确使用政策工具的能力。一般而言,特定的政策工具都是针对特定问题的。大学领导者选择什么样的政策工具来解决问题也必然会受到多方面因素的影响。但有一点是明确的,使用政策工具的恰当与否会在很大程度上影响到制度和政策制定的效果。[44]例如,有关复旦血案引起的高校“非升即走”制度在学界引发了巨大热议,有的认为“非升即走”制度是复旦血案发生的“始作俑者”,高校应该废除导致大学“青椒”群体们学术内卷的“非升即走”制度;有的则认为,“非升即走”制度不仅不应该被废除,还应该珍惜,因为“非升即走”的预聘制制度是中国高校质量提高、学术进步必不可少的一步。而在这种人事制度的改革过程中,到底是选择命令型(通过行政命令或制定的法规、标准等直接对行为和方式做出要求和规定)的政策工具,还是选择激励型(通过政策或经济手段对行为结果产生激励)的政策工具,抑或是选择系统变革型的政策工具(当现有政策无法达到既定目标时,通过组织变革等达到目标),很显然,每一种不同的选择都会影响具体的政策走向。

作为大学的重要主体和利益相关者,教师在大学治理中具有重要而独特的地位和价值。[45]但现实中,因为部分教师秉持“不在其位不谋其政”的立场抑或是一些教师的意见或建议遭到忽视,教师群体总体上参与治理意愿并不高。[46]显然,如果教师不积极参与、不尽情投入,大学共同治理模式将难以发挥实效。[47]因此,提升教师参与大学治理的激情和意愿是提升教师参与能力的关键,而认清教师所具有的两种身份共存的特征是提升教师参与大学治理激情与意愿的前提。教师既是社会人,又是个体的自然人,这一双重身份特征决定了他们所承担的使命抑或所产生的需求也是双重的,但又是统一的。在费希勒看来,教师的使命主要是为社会服务,而为社会服务就是要优先地、充分地发展个人本身的社会才能、敏感性和传授技能。[48]为了更好地为公共群体服务,教师必须对随时变化着人们的不同需求有广泛的了解,甚至在必要的时候牺牲个人利益。比如,教师通过参与大学发展规划的研制、学校章程与其他相关制度文件的制定等活动融入大学治理,促进大学的整体发展。尽管这些并不会直接给教师个人本身带来显性具体的益处,甚至会牺牲个人的时间和精力,但是教师为公共服务的使命促使他们主动站出来为大家的公共利益服务。而教师作为个体的自然人身份是建立在人性之自利的假设基础上,即“利己是人之本性、人性之本,是人的第一自然性,是人生存和发展的第一内驱力,是人一切活动的动力来源”[49]。所以,自然人的身份使他们在参与大学治理过程中不可避免地要考虑自己的个人利益,如福利待遇、职称晋升等。对教师身份的认识让我们能够有的放矢地提升教师参与大学治理的激情,包括两个方面。一是以精神激励促进对公共精神的培育;二是从满足个体作为自然人自利一面的物质激励出发,保障教师参与大学治理的权益。必须指出的是,利己与利他并非天然对立的。反之,强调公共价值也并非要牺牲或排斥个体的利益。正如马克思所言：“任何人如果不同时为了自己的某种需要和为了这种需要的器官而做事,他就什么也不能做……他们的需要即他们的本性。”[50]

再次,在价值方面,为重塑大学共同治理的合作共识而努力。为什么20世纪80年代兴起的新公共管理改革运动超越传统公共管理而建构起一个新的管理模式?为什么这种改革的影响逐渐从社会、经济等领域慢慢向教育领域等全范围渗透?究其原因是政府过于强势和过多介入而社会乃至个人参与不足所造成的管理与政策实施效果不彰。在新公共管理的社会语境下,大学治理的内涵与外延都发生了根本性变化,愈发强调多元利益相关者的责任,决策过程也强调各类主体平等参与、民主协商,决策形式也呈现自上而下和自下而上等形式相互谐动,但这种民主协商无论主导主体是谁,过程特征是垂直的还是扁平的,其所指都带有一定的“共同治理”内涵。“治理本身即包含了共同治理之意,在大学,共同治理有其悠久的历史渊源。”[51]

价值或信念会对治理主体的行为产生可预测的作用。[52]在构建共同治理新合作秩序的大命题下,在外部治理的关系上,政府的角色要发生转变,即政府不再只是制度的制定者和供给者、服务的创造者和提供者,还应该成为共同治理的推动者和参与者。这就意味着,政府在处理与大学的关系中要突破长期以往的上下级关系,打破现有的自上而下的垂直结构,鼓励推动与大学形成一种平行的、网络状的结构形式,这就要求政府要主动转变观念,充分认识自身的功能权限。只有这样,政府与大学的关系才能突破以往的附属关系,重构一种新型的关系。而在大学内部治理过程中,需要大学治理的主体超越“领导者思维”和“专业本身”,共同走上合作解决大学治理具体问题的轨道上;用“目标平衡”代替“博弈平衡”,即用合作共赢的目标思维,超越传统公共管理遗留下来的强制性和垄断性;用“合作共识”代替“价值观共识”,打破大学行政化现象突出的自上而下的等级结构,培育建立一种大学领导者、教职工、学生等互相信任、互相理解的文化。大学治理的主体间只有强有力的理解、合作以及协同才能在治理过程中帮助大众群体创造更多的利益。