数字赋能基层治理体系建设研究

郝慧娟 张晓芬 戎静怡

河北水利水电学院，河北 沧州 061000

0 引言

基层治理是国家治理的基石。实现城乡统筹发展、国家治理能力现代化，重点在基层，难点也在基层。基层治理的最终目标是满足人民日益增长的美好生活需要。在全面实施乡村振兴战略背景下，随着数字技术的快速发展，将数字技术融入基层治理体系成为提升基层治理水平的重要手段。数字赋能基层治理是新时代发展的必然趋势，然而数字赋能基层治理也不可避免会受到各种因素的制约。因此，为打造全方位、多角度的基层治理新格局，急需探寻数字赋能基层治理体系建设的路径，以此推动基层治理数字化向纵深发展，从而实现社会智慧化治理［1］。

1 数字赋能基层治理体系建设的内在逻辑

1.1 社会结构变迁引致的治理困境催生基层治理数字化转型

传统社会采取专业化的分工管理模式，突出标准化事件的交付。尤其是在农业经济背景下，社会基层治理更多采取单一管理模式。随着社会经济的发展，人们的行为习惯、思维方式发生巨大变化，基层文化观念逐渐从一元向多元、从乡土向市场转变，人们的价值观念发生巨大变化，权利意识日益提高，依托政治互动迈向治理参与，倒逼基层社会管理向社会治理转变。一方面，随着基层社会治理形势的变化，需要将数字技术融入基层治理体系，搭建使用便捷的数字化管理平台［2］。另一方面，随着人口迁移政策的不断完善，农村人口逐渐流向城市，基层治理工作所面临的压力日益增大，而“坚持人民至上”是新时代基层治理的核心思想，因此从社会管理到社会治理需要从参与主体、权利行使及治理方式等方面进行优化调整。

1.2 经济社会快速发展引致的治理困境推动基层治理数字化转型

如今，我国进入高质量发展阶段。面对高质量发展引发的系列改革调整，追求同一性和稳定性的社会管控机制失去了基础。如何在推进社会经济高质量发展的环境中维持基层社会秩序的稳定，成为基层治理不可回避的问题。基层部门是落实国家宏伟蓝图艰巨任务的主体，是推动社会经济高质量发展的重要力量［3］。面对农村生态环境保护、现代农业产业发展及人口迁移等方面的压力，基层部门所承载的工作任务越来越重，基层治理暴露的风险也持续放大。如果基层治理短板问题得不到有效解决，基层治理手段不能创新，社会发展动力就得不到释放。因此，在社会经济快速发展的驱动下，面对基层治理所面临的困境，需要借助数字化手段激活基层治理潜能、增强基层治理效能，提升基层消解矛盾冲突的治理能力。

1.3 社会风险放大引致的治理困境呼唤基层治理数字化转型

当前，我国正处于经济转轨与社会转型的关键时期，社会风险不断加剧，尤其是在数字经济环境下，不确定风险因素不断增加，成为制约基层治理工作的重要因素之一。不确定风险不仅会对人们的生活秩序产生影响，而且还会给国家治理带来压力。生态环境风险、突发事件风险及社会金融风险等新风险的交织加大了基层治理的难度，给社会经济高质量发展带来了巨大的挑战。由于大数据技术的发展，社会关系网日益紧密，不确定性社会风险的酝酿周期不断缩短，其所带来的社会负面效应也逐渐增强［4］。由于风险治理具有不确定性，因而治理成本和治理风险也不可预测。因此，为了尽快控制社会风险，基层部门必须将大数据等新一代信息技术，融入基层治理，构建事前、事中及事后相结合的风险管控体系，突破数据观念瓶颈、促使主体利益调和、补齐基层条件短板、融合应用场景，从源头上化解基层治理风险，从而提升基层风险治理的精准性与科学性。

2 数字赋能基层治理体系建设的作用机制

基层治理是地方治理和国家治理的重要组成部分。近年来，随着城乡一体化建设的不断推进，基层治理难度越来越大，尤其是在数字技术的推动下，基层治理的难点堵点日益凸显。面对人民日益增长的美好生活需要，基层部门必须要强化数字赋能，依托智能化措施破解基层治理难题。

2.1 数字赋能有助于拓宽基层治理边界，激发公众参与基层治理的积极性

乡村振兴战略的实施，有效激发了群众参与基层治理的积极性。但是，群众对基层治理决策仍存在认知偏差，其原因主要是基层治理部门受限于职能缺位，缺乏对治理相关政策的宣传，导致部分群众不理解相关政策。开展基层治理数字化转型可有效解决上述问题，可突破传统基层治理存在的边界限制，拓展基层治理功能。一方面，数字赋能基层治理夯实了基层民主治理根基，为群众参与社会治理提供了途径，有助于推动基层治理由单向管理向双向互动转变。另一方面，数字赋能基层治理弥补了基层网络短板，实现了基层治理数据的共享，可增强群众的满意度和幸福感。例如，基层治理部门通过构建“网格化”管理系统为群众提供便利的信息交流渠道，群众可以就遇到的难题及时向基层管理部门进行反馈，而基层部门通过数字化平台能够及时高效解决其难题，实现琐事社区解决、大事街道部门解决［5］。

2.2 数字赋能有助于优化治理流程，提升基层治理效能

随着乡村振兴战略的实施，基层治理迎来新的发展机遇。在大数据技术的推动下，通过数字聚类赋能而形成的点对点传输在多部门间汇集的在地化、系统化，强化了数据的关联性和价值重构，促使基层治理流程不断优化，实现了基层治理的协同发展和无缝衔接。例如，在基层环境治理方面，由于基层环境治理工作分属于不同部门，导致垃圾分类工作开展不顺利，而依托大数据构建智慧垃圾分类云平台，可以实现基层卫生管理部门之间的协同管理，从而有效提升基层环境治理效能［6］。

2.3 数字赋能有助于优化基层治理工具，增强基层风险防范力

基层治理的核心任务就是维护社会秩序，但是传统的以“管控”为主的基层治理模式往往会导致社会难题进入恶性循环模式，社会风险难以得到精准、前瞻性的应对与遏制。面对多元化的治理需求和复杂的社会治理结构，为有效化解社会风险，需要在调动多元治理主体的基础上，形成信息互通、资源互补、利益共享的治理体系，实现基层共治。基层治理数字化转型为实现基层共治提供了有力的支撑。一方面，数字赋能有助于优化基层治理工具，实现了基层治理工具增量互补，通过构建治理数字化平台，将传统的以“管控”为主的治理模式转化为以“化堵为疏、疏堵兼容”为主的治理模式，推进“人物互联”向“万物互联”转变，做到及时、全面、精准识别社会风险，达到“数字”向“数智”的转化［7］。另一方面，数字赋能基层治理，增强了基层风险防范能力，实现了基层治理资源的优化配置。因信息不对称等导致基层治理存在信息差，影响基层治理效能。而依托数字技术构建基层治理数字平台，能够实现不同行政层级治理主体、区域资源的有效关联，补齐公共服务短板，提高基层风险治理的识别力和预警力。

3 数字赋能基层治理体系建设的现实困境

3.1 基层数字化思维淡薄，基层治理工作者业务能力不强

数字化思维是指在基层治理实践中，能够建立对数字化技术重视的自觉意识。树立数字化思维是提升基层治理效能的基础。在数字赋能的时代环境下，虽然基层部门一直在推动基层治理体系数字化建设，但是根据调查，基层治理工作者普遍缺乏数字化思维，并未认识到基层治理数字化建设的重要意义，忽视基层治理与数字技术有效结合的重要性，还是习惯沿用传统的治理思维开展日常工作。此外，基层治理工作者面对日益复杂的工作环境，其业务能力不强的问题逐渐暴露出来。具体表现为基层治理工作者未能掌握科学运用数字技术手段化解基层矛盾的技能，不懂得如何运用数字治理手段破解基层治理难题。

3.2 基层治理数据资源整合不足，治理数据面临安全隐患

数据是数字赋能基层治理的关键要素。在数字环境下，基层治理工作所处理的数据越来越多。如何在海量数据中挖掘有用信息，并且实现数据信息的优化配置，是提升基层治理工作成效的关键。虽然基层治理部门在工作中加强了对数据信息的分析，但是仍然存在以下问题。一是数据信息整合力度不足，未能充分发挥数据信息的价值。目前，基层部门对于数据信息的处理更多只是“浅用”，达不到“深耕”与“深养”的程度，没有将数据信息应用到基层工作的深层次阶段，弱化了数据信息资源的价值。二是大数据基础设施建设不完善，数据要素价值不高。基层治理数字化建设是否成功，取决于大数据基础设施建设是否完善、大数据是否真正应用于基层治理体系。基层治理数字化建设依赖健全的网络设施、硬件平台及数据等基础条件作为保障。然而，受诸多因素的制约，基层部门在大数据基础设施建设上还存在不少短板，尤其是对数据要素价值的挖掘不够。三是基层治理数据面临网络安全隐患。基层部门在运用大数据技术过程中，由于缺乏网络安全意识或者硬件设施网络安全防护技术不到位，容易出现治理数据信息被窃取或者被破坏的现象，影响基层治理工作效能。

3.3 基层公共服务平台建设不完善，数字服务能力不足

数字赋能基层治理体系建设的出发点与落脚点是建立完善的基层公共服务平台，提供便民服务能力。“政务平台”是数字赋能基层治理的重要载体，是基层部门实现网上治理的关键平台。近年来，虽然基层部门不断完善“互联网+政务平台”的建设工作，但是通过实践调查不难发现，基层部门在推进公共服务平台建设方面还存在不少问题。一是基层公共服务平台功能单一，协同办公效能低下。基层公共服务平台集成了工商、卫生、质检、农业等诸多部门政务服务窗口，实现了“一站式办事”。然而，其在具体应用中仍然存在职能冲突、岗位职责落实不到位等现象。例如，在农村合作医疗保险办理过程中，虽然基层公共服务平台能够为群众提供便捷的服务，但是受限于多部门交叉审核的要求，仍然需要群众实地提交多种资料，增加了农民的负担。二是基层治理数字化服务能力不足，应用场景开发“碎片化”。数字赋能基层治理的关键环节之一就是开发系统的数字应用场景，为基层群众提供便利的服务平台。然而，受城乡数字鸿沟、乡村数字化治理环境等因素制约，基层治理体系数字化转型并不顺利。例如，在农村合作医疗方面，因医疗资源分配不均，远程医疗服务平台建设并不完善，群众“看病难、看病贵”问题依然存在。

4 数字赋能基层治理体系建设的具体措施

4.1 加强数字化思维渗透，提升基层治理工作者业务能力

随着基层治理数字化转型的推进，基层治理体系的构建需要一支高素质的工作队伍。一是强化基层治理工作者的数字化思维。数字化思维养成是一个长期的过程，需要基层治理工作者尤其是基层干部树立创新意识，积极学习各种文件精神，认识到基层治理数字化转型是必然趋势，是提升基层治理效能的首要举措。为了增强基层治理工作人员的数字化思维，政府相关部门要定期组织其学习数字技术，了解数字技术与基层治理的契合点，并在工作中能够熟练应用数字技术。例如，政府相关部门可聘请高校计算机领域专家开展专题讲座，增强基层治理工作者运用数字技术的能力。二是加强宣传，引导基层治理工作者利用数据开展研判、管理与服务，推动基层治理手段由“管控”向“智控”转变［8］。基于基层治理数字化转型要求，基层治理工作者不仅要掌握社会治理的相关技能，而且要懂得运用大数据技术开展基层治理工作。例如，随着电子政务平台的运用，基层管理部门要通过各类媒体广泛宣传电子政务平台的功能、操作流程等，使基层工作者以开放、包容的心态应对治理数字化转型的要求，激发基层工作者主动学习的动力。

4.2 健全数据共享开放机制，筑牢网络安全数据安全防线

基层治理数字化发展的关键就是实现了基层治理部门的协同联动，实现了基层治理数据共享开放，为群众提供了网络化、智能化的治理模式。数据安全是基层治理体系建设的核心。

一方面，政府相关部门要围绕社会治理需求，汇集整合基层数据资源，构建线上线下相结合的“基层大脑”生态体系，完善集智能感知、智能分析、智能决策、智能应用等功能于一体的“智能中枢”，实现对市域社会治理的精准分析、整体研判、协同指挥、科学治理。例如，基层政府部门可依托“互联网+政务服务平台”，通过掌上办、智能办、窗口办、自助办等多种方式融合互补，实现智能导办、跨省通办、随时能办，让政务服务跑出“加速度”。另一方面，基层治理部门要筑牢网络安全、数据安全防线。基层治理部门掌握辖区人口、企业相关信息。为构建高效的基层治理体系，相关部门要进一步完善涵盖采集、传输、存储、处理、交换、销毁等全生命周期的数据资源安全保障体系，筑牢抵御网络安全攻击的“防火墙”［9］。

4.3 构建基层公共服务平台，推进治理体系数字化

一是构建功能完善的基层公共服务平台。基层治理部门要以大数据为基础，以智慧社区建设为抓手，以精准服务为主线，积极探索数字化背景下社区服务供需对接机制，着力解决群众的揪心事、烦心事，持续增强群众的幸福感。基层公共服务平台是开展基层治理的重要载体。基层治理部门要通过建立全时段诉求响应、全区域服务覆盖及全过程闭环管理的基层公共服务平台，切实解决基层治理难题，实现“民有所呼、接诉即办”。各地应按照“一数一源、一源多用”数据共享原则，形成一套满足各部门、街镇需求的数据协同体系；通过数据整合，解决基层重复填报工作量大的问题，提高工作和服务的高效性、灵活性，做到随需填报、随需提取，有效实现社区工作减负，使社区网格员能够有更多的时间为居民提供服务［10］。二是推进基层治理体系数字化，提升基层治理水平。在电子政务环境下，基层部门要加快推进社会治理体系数字化建设，拓展基层治理数字化应用场景，充分运用新型数字技术，进一步优化就业、养老、教育等领域的资源配置。同时，基层部门要结合人口普查、网格巡查等工作建立基层治理基础数据库，并将其应用到居民医疗保险缴纳、城市居住证等业务结合中，打造智能化、精准化的数据体系［11］。

5 结束语

随着社会经济的发展，城镇化进程和农村人口流动加快，基层治理由传统的“人治”向“智治”转型。利用数字赋能基层治理体系建设是实施乡村振兴战略的必由之路，是建设现代化治理体系的内在要求。在打造数字社会背景下，我国要充分发挥新一代信息技术的优势，利用数字赋能基层治理体系建设，提升基层治理能力和水平，营造群众满意的生活环境。