耕地保护党政同责的现实价值和立法表达

孙佑海，孔垂鹏，2

（1.天津大学法学院，天津 300072；2.天津大学中国绿色发展研究院，天津 300072）

习近平指出：“党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。”[1]《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（以下简称2022年中央一号文件）明确释放“实行耕地保护党政同责”的政策信号，擘画了“由中央和地方签订耕地保护目标责任书，作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责”的制度蓝图。2022年9月，自然资源部起草的《中华人民共和国耕地保护法（草案）》（征求意见稿）（以下简称《征求意见稿》）中明确规定“国家实行耕地保护党政同责”，预示着耕地保护党政同责将从政策话语转化为法律表达。通过立法及时回应耕地保护党政同责在实践中显现的制度优势，规范解决耕地保护工作中重政府监管责任、轻党委决策责任等体制性困境，进而科学把握党政同责在我国耕地保护法治建设中的逻辑和进路，成为重要的学术命题。

在现有研究中，学者们对耕地保护党政同责的关注相对较少，学术成果主要集中在耕地保护和党政同责各自的单向度研究。在耕地保护方面，法学界的研究基本上围绕规范内涵[2]、主要制度[3]、规范路径[4]等方面。同时对耕地用途管制与耕地发展权[5]等方面的研究一定程度上助推了耕地保护补偿制度的续造和完善[6]。管理学界对耕地保护实现路径[7]、域外国家耕地保护措施[8]等方面的研究为耕地保护法治理论的完善提供了借鉴。在党政同责方面，法学界对党政同责的研究始于安全生产[9]，并随着时域的延展不断拓展[10]与深化[11]，管理学界主要围绕其所实施领域展开完善路径[12]研究。耕地保护领域实施党政同责是党中央新近提出的重大制度安排，目前呈现出地方探索报道居多，少有的探讨在破坏耕地法律责任[13]的研究中有所涉及，但无法窥见耕地保护党政同责的整体面貌。

综言之，当下关于耕地保护的研究立足传统视域不断推陈出新，关于党政同责的研究由安全生产领域发端，并在环境保护等领域拓展，一定程度上对推动耕地保护党政同责的研究具有参鉴意义。但是，缺乏专门针对耕地保护党政同责的系统研究，无法为其规范化实施提供坚实支撑。故此，本文在梳理耕地保护党政同责历史沿革的基础上阐释其内涵要义，分析其现实价值，认清面临的问题并提出完善建议及理论依据，以期为推进耕地保护“党政同责要真正见效”[14]有所助益。

1 耕地保护党政同责的历史沿革和概念解析

1.1 耕地保护党政同责的历史沿革

在耕地保护法治领域引入党政同责体现了我国对耕地保护体制机制的逐步完善和耕地保护客观规律的深化认识。通过梳理历史沿革发现，我国耕地保护党政同责的产生和发展呈现出参考借鉴和本域深化的历史样态（表1）。

表1 耕地保护党政同责的历史沿革（按时间顺序排列）Tab.1 History of the Party and government co-responsibility for cultivated land protection(listed in the time-line)

1.1.1 参考借鉴

所谓参考借鉴，是指耕地保护领域的党政同责，是借鉴于安全生产等领域的党政同责制度。党政同责制度的发展顺序表现为：安全生产——其他重要领域（生态环境等）——耕地保护的渐进式发展过程。

党政同责肇始于安全生产，并随着实践的发展而不断扩展领域。从制度缘起看，党政同责是应对全局性、紧迫性等重要公共治理和社会管理领域风险挑战的制度性创设。通过对党政责任体系的结构性统筹和优化，改善政府单一责任制下责任追究不力、政府治理失灵的问题，从而实现和强化党委和政府法治责任的合理归位和有效落实。从规范形式看，党政同责从提出到实践中循序提升、规范化程度不断提高，业已形成了相应的党内法规和国家法律条款。从规范内容看，党政同责的内涵和配套规定日趋丰富和充实。在实施领域形成了关于适用主体、原则、职责、考核监督、表彰奖励、责任追究等具体规范。以上党政同责制度的发展，为耕地保护法治领域党政同责的引入和实施提供了有益的历史参照和借鉴实材。

1.1.2 本域深化

所谓本域，是指耕地保护法治领域。在耕地保护法治领域推进党政同责的轨迹是：耕地保护责任目标考核制度——耕地保护党政同责地方探索——国家层面政策和法律部署的全面实施。

首先，耕地保护责任目标考核制度的创立和实施。自2005年国务院办公厅发布《省级政府耕地保护责任目标考核办法》以及地方各级政府后续发布考核办法细则以来，耕地保护责任目标考核不断完善，逐步成为一套有目标、有考核、有问责的制度性措施，从根本上改变了耕地保护责任缺位的现象。其次，各地立足实践的耕地保护党政同责探索。地方党委和政府通过联合出台相应的制度规范建立党政耕地保护共同责任机制，为推进耕地保护党政同责积累了可复制、可推广的制度经验。再次，中央耕地保护政策以高瞻远瞩的顶层设计和战略布局凝聚了耕地保护党政同责的共识和力量。以2022年中央一号文件为代表的多部中央政策文件均对耕地保护地方党政责任作出规定，夯实了耕地保护党政同责的制度基础和立法基石。最后，就实质而言，耕地保护党政同责是对既有耕地保护责任目标考核制度的再次强化与完善，各地先行先试与中央政策部署互联互动为其造就了必要的立法准备和实施环境。

总体而言，耕地保护法治领域引入党政同责，背后蕴含着党对耕地保护工作领导的日渐显化。梳理耕地保护党政同责的历史沿革，对于充分认识党领导耕地保护工作的重大意义，深刻认识耕地保护党政同责的法治机理，推动形成耕地保护党政同责在国家治理层面规范运行的现实逻辑，有效推进耕地保护事业具有重要意义。

1.2 耕地保护党政同责的概念解析

耕地保护党政同责为最严格的耕地保护制度的完善注入了新动能，对其准确理解是开展研究的前提，也是立法文本中规范表达的基石。因此，从以下三个维度进行解析。

1.2.1 对象维度：“耕地”的具体界定

耕地是土地中的精华，一般意义上的耕地是指用来种植农作物的土地。根据现行版《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2017）对耕地的界定，可以将耕地定义为利用地表耕作层种植粮、棉、油、糖、蔬菜等农作物，每年可以种植一季及一季以上的土地，主要包括灌溉水田、水浇地、旱地等。

1.2.2 主体维度：“党政”的指向认定

根据党政同责的历史梳理和现有理论研究可知，一是对“党政”一词的认识基本趋于一致，主要包括县级以上地方各级党委和政府及其领导干部；二是在党政同责实践运行逻辑中将履行职责主体和追究责任对象具体化为“县级以上地方各级党政领导干部”这个关键少数。由此形成当下对“党政”范围的基本界定。而《征求意见稿》第48条中将“党政”规定为省级党委和政府及其主要负责人。鉴于县级和地市级在我国耕地保护中的重要地位和作用，需要充分发挥县级以上地方党政机关和负责人的主观能动性。故建议将该条中的“党政”界定为包括县级以上地方各级党委和政府及其主要负责人。

1.2.3 内容维度：“同责”的理解认知

耕地保护党政同责中的“同责”，强调党委和政府在耕地保护中根据角色定位共同而有区别地承担职责，而不是只由政府一方承担责任，旨在体现公平、达致“同”效。根据《现代汉语词典》[15]，“责”有着义务和违反义务应当承担的不利后果两层含义。由此可知，耕地保护党政同责中的“同责”包含两层含义：一是在履行义务层面，党政应当共同承担义务,是一种角色责任（也可称作职责）；二是责任追究层面，党政应当共同担责，是一种后果责任。与此同时，从源头治理、全过程治理的角度看，应当偏重党政主动履行耕地保护义务，只是在党政不履行义务的情形下，才追究党规责任和法律责任。

随着全面依法治国的纵深推进，党内法规在我国社会主义法治体系中的地位不断凸显，因此要高度重视耕地保护领域的党规责任。但同时要注意区分党规责任和法律责任的各自特点。在适用主体上，党规责任适用于党组织和党员，法律责任适用于包括党员和党组织在内的全体公民和社会组织；在适用范围上，触及法律责任的行为必然同时违反了党规责任，但违反党规责任的行为不一定违反法律责任；在追责主体上，党规责任由党的各级组织予以实施保障，法律责任由国家机关予以实施保障；在惩戒方式上，党规责任主要以资格罚为主，严重者可以开除党籍，而法律责任包括资格罚、财产罚、自由罚等，最严重者可以剥夺生命，总体上看惩戒力度大于党规惩戒。此外，鉴于党政领导干部在身份上具有很大重合性，党规责任和法律责任要在总体上实现相互衔接，避免出现责任的替代、遗漏、偏轻或偏重等问题。

总括而言，耕地保护党政同责是在党的领导下，地方党政领导干部主动履行耕地保护职责，并对违反耕地保护职责、造成耕地破坏的行为承担共同而有区别的责任，从而推动耕地保护事业的一种制度安排。其本质是依靠党的坚强领导，充分发挥地方党政领导干部的主体作用，促进地方各级党委、政府及各职能部门按照党内法规和国家法律协同保护耕地。

2 耕地保护党政同责的现实价值

在厘清耕地保护党政同责概念的基础上还需论证实施必要性，否则将影响其生命力和应有效能的发挥。鉴于此，主要从正义价值追求、契合政治体制、解决现实问题三个方面展开论证。

2.1 趋近正义的价值追求

“正义是社会制度的首要德性”[16]属于一定经济基础上的上层建筑的范畴，是随着社会经济基础的发展而变化的，是对政治、法律、道德领域中的是非、善恶、应当或不当做出的判断标准，它代表着一种终极的合理性和道义性[17]。耕地保护党政同责体现了我国耕地保护事业在党的领导下对正义的长远追求。

正义具有永恒性与历史性。如罗尔斯所言：“公平的正义以一种可能是大家一起作出的最一般的选择开始，亦即选择一种正义观的首要原则，这一原则支配着对制度的所有随后的批评和改造。”[16]也即是说，正义的最高价值目标是促进人的自由而全面发展，这是永恒不变的，但正义的实际内容和形式是随着历史条件变化而相应变化的。耕地保护党政同责的发展历程反映出其是在正义的前提下，科学把握正义的历史意涵，契合当下耕地保护实际所设计的制度安排，这对提升党政耕地保护的主动性和积极性至关重要。具体而言，党政同责是耕地保护领域责任体系的重大创新，是根据现实耕地保护形势，遵循耕地保护客观规律，调适我国体制机制中影响正义的因素，实现耕地保护责任机制的转变，最终达到趋近党政机关权责一致的正义状态。

正义是一种义务（职责）分工，彰显公共利益。在柏拉图的《理想国》中苏格拉底认为不同的人要“各起各的天然作用，不起别种人的作用，这种正确的分工乃是正义的影子——这也的确正是它之所以可用的原因所在”[18]。亚里士多德认为“正义以公共利益为依归”[19]。由此可知，正义是一种正确的分工，关涉到全体社会成员的共同利益，具有明显的整体主义倾向，需要全体社会成员履行好份内义务（职责）。在党委领导、政府负责的现代治理体系下，耕地保护党政同责正是党政机关以公共利益为旨归，明晰耕地保护责任，推动实现相互间的整体协同保护[20]，并对违背或超出公共利益造成耕地破坏的有悖正义的行为追究各自责任，不断提高耕地保护领域国家治理现代化水平的正义设计与安排。

正义是法治的最高价值。正义是对法治建设成功与否的重要判断标准，是法治道路的最好归宿。“正是正义观念把我们的注意力转到了作为规范大厦组成部分的规则、原则和标准的公正性与合理性之上”[21]。规范是法治的基本元素，法治是实现正义的基本方式。法治通过对制度规范的建构使得正义具有确定性，其使命就在于对公平正义的坚守和提升。党政同责的现实目标就是推进党政耕地保护责任的科学配置，实现耕地保护职责的合理归位。这一目标的实现必须依靠法治，以法治方式推动党政耕地保护责任不断趋近正义。

2.2 契合党领导政府的政治体制

在中国特色社会主义的政治体制下，国家治理的一切活动都应在党的领导下进行。随着我国社会主要矛盾发生变化，全面深化改革深层次推进，法治水平不断提升，国家治理体系和治理能力面临着新挑战。因此，要在党的领导方式上寻找新的突破口，不仅考量政府行政职责是否得到全面履行，更重要的是，要从贯彻落实党中央决策部署的向度，合理规范地方党政的党内法规责任和国家法律责任。这就对既有党政关系下党政职责的厘定和责任的承担提出新要求，特别是地方党委要主动承担耕地保护的决策职责。

当前地方耕地保护工作不可避免地出现党政责任交叉，但相较于地方政府，地方党委的耕地保护责任往往难以追究。具体而言，在政府层面，耕地保护的职责比较清晰，《土地管理法》等法律法规对此有明确规定。在党委层面，《中国共产党中央委员会工作条例》 《中国共产党地方委员会工作条例》等党内法规规定了党委的重大事项决定权，这就意味着事关耕地保护的重要决策、人事任免、项目安排、大额资金使用等事项，不仅是行政权所及的范围，更需要党委讨论决定部署实施。但对党委的耕地保护责任，目前缺乏明确的义务要求和追责规定。虽有《中国共产党问责条例》 《中国共产党纪律处分条例》等党内法规规定了相对完整的监督问责制度，但耕地保护法治领域需要追究党委责任的具体规则不甚明确，遮蔽和忽视了实际掌握耕地保护决策权的党委责任，出现了权责背离。

按照现代法治的基本逻辑，“必要的、正当的和规则明示的责任机制乃是权力必要性的闸门”[22]。因此，通过党政同责这一制度设计进一步理顺耕地保护党政职责，进而廓清和约束职责与责任所及的行为主体，形成公平有序的党政耕地保护责任体系。值得注意的是，“政党只有真正推进了现代国家体系的成长，其主导才有价值和意义”[23]。耕地保护党政同责就是通过党领导方式的创新和优化，厘清党政权责边界，弥补和改进当下耕地治理体系和能力的短板和不足，促成党对耕地保护的领导落到实处，集中体现中国特色政治体制优势。

2.3 解决重大现实问题

我国关于耕地保护的义务分布在不同阶段和环节，包括耕地占用、转用和征收，中低产田改造、高标准农田建设、耕地复垦、开垦，耕地整理，补充耕地验收，耕地修复等。耕地保护法治领域党政不同责的问题主要变现为责任承担主体错位、责任承担程度失衡和责任追究力度偏弱。

2.3.1 责任承担主体错位

责任承担主体错位表现为本不该追责的被追责，应该被追责的却未被追责，主要是基于党委、政府及其部门在耕地事项上权责不一诱发，主要表现为重执行不力轻决策失误。在“党委决策，政府执行”体制下，最终决策权往往在党的“一把手”中，而发生耕地破坏需要追究地方党委责任时却缺乏党内法规依据，加之实践中普遍存在结果归责导向，使得作为执行者的行政官员需要承担全部责任，而真正决策的“一把手”却置身事外。

2.3.2 责任承担程度失衡

责任承担程度失衡表现为责任承担轻重不当或类型有误。一为党规责任内部失衡。党内法规中追究耕地保护党规责任的情形不明确，在实际追责中难以避免党内自我监督的缺陷，一旦出现耕地破坏时，责任的“偏袒”使得“责任者”一般承担更轻的责任。二为法律责任内部失衡。法律规定监察机关的政务处分和任免机关、单位的处分，主要是体现监督责任和主体责任的贯通协同，但部分地方行政机关对违法公职人员抢先处分，从而规避监察机关的政务处分，也有监察机关不加区分都作出政务处分。三为党规责任和法律责任之间失衡。党政领导干部的违规行为按程序应当是先追究党规责任，再根据情节研究是否追究行政责任和刑事责任。但实践中利用这种程序上的“便利”，对党政领导干部进行党纪处分，造成已经对其“严肃处理”的印象，营造出党规“抵”国法的责任悖论。

2.3.3 责任追究力度偏弱

责任追究力度偏弱表现为责任的松弛、遗漏、不实等方面。首先，责任的松弛。耕地破坏发生具有潜伏性特征，有的党政领导干部存有机会主义和侥幸心理，为了追求“政绩”[24]，不顾地方实际，忽视耕地保护要求，晋升“政治锦标赛”[25]盛行，形成了只要任期内不发生耕地破坏即平安无事的短视认知。实践中，对耕地保护督察发现的问题进行虚假整改，即使产生耕地破坏责任，时常以集体责任方式承担，逃避对个人责任的追究。其次，责任的遗漏。对不求有功、但求无过的不作为视而未见。再次，责任的不实。实践中追责部门虑及自身地位处境等因素，不敢追究党政领导干部耕地保护责任，而党政领导干部调离、退休后对其任职期间的耕地保护违法失职行为鲜有追究。

以上问题，都需要在耕地保护党政同责的制度设计中，采取有效措施有针对性地加以解决。

3 耕地保护党政同责的立法表达

在耕地治理现代化背景下，耕地保护党政同责逐步引起党和国家的高度重视。《征求意见稿》第48条、第49 条对耕地保护党政同责作出明确规定就是最佳的证明。与此同时存在相关制度设计不周全，尤其是相关党内法规与国家法律之间如何衔接成为突出问题。因此，有必要在《征求意见稿》的基础上完善耕地保护党政同责条款，也即在宏观指引上必须坚持和加强党的全面领导，中观维度上做好党内法规与国家法律的衔接，微观层面上通过制定相应配套制度落实党政耕地保护责任。

3.1 坚持党对耕地保护工作的全面领导为根本

坚持和加强党的全面领导原则，即在中国特色社会主义事业建设的伟大进程中必须毫不动摇坚持和巩固党的领导，并践行和落实到中国式现代化建设的全过程。我国作为后发国家，与西方发达国家内生式现代化转型不同，由强有力的组织通过适当方式促进国家有效治理是必然之选[26]。“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的宪法表述，阐明了我国国家治理一切工作和活动都必须在党的全面领导下展开。基于此，依靠党的权威“高位推动”来推进政策和法律的实施是中国共产党主导下推进国家治理体系和治理能力现代化的特色治理机制[26]。易言之，耕地保护工作必须坚持和加强党的领导，如果得不到地方党委的有力支持，将很难取得最大实效。因此，离开党的全面领导，忽视党政在耕地保护方面的权责对应，耕地治理体系和能力的现代化就成了无源之水、无本之木。

具体而言，一要夯实党全面领导耕地保护的政治基础。通过加强党在耕地保护政治方向、政治原则和人事任免等方面的领导，一方面，提高党政领导干部的政治判断力、领悟力、执行力，从政治高度对待耕地保护问题；另一方面，提高党对耕地保护事业的宏观把控能力，强化党对耕地保护工作的监督和指导，确保党的耕地保护方针政策不折不扣得到落实。二要筑牢党全面领导耕地保护的思想基础。始终坚持习近平新时代中国特色社会主义思想，党政领导干部必须带头深入学习领悟并将其中的立场、观点、方法贯穿到耕地保护全过程，从思想上构筑和压实党政耕地保护责任。三要健全党全面领导耕地保护的组织体系。加强党对耕地保护的组织统领与协调，党政领导干部要发挥以上率下、率先垂范的辐射效应，带头遵守和落实最严格的耕地保护制度，推动形成分工明确、上下贯通、执行有力的党政耕地保护组织体系，提升党的耕地保护组织效能。

基于此，应当明确党的领导作为“耕地保护法”的基本原则地位，一方面保障党对耕地保护领导的制度化、法治化，推进党内法规与“耕地保护法”的衔接；另一方面与耕地保护党政同责条款形成呼应，使其实施和解释拥有明确的指引和方向。笔者建议在《征求意见稿》第4 条增加1 款作为第1 款，即：耕地保护工作坚持中国共产党的领导。

3.2 强化党内法规与国家法律的衔接

党内法规和国家法律分属不同的规范体系，前者框定的是更严约束，后者划出的是行为底线[27]，做好两者的衔接有利于推动耕地保护党政同责的公平和有序。所谓衔接，是指制定相关法律时不宜对党政领导干部违反党内法规的行为做出处罚，同样，党内法规对涉及党政领导干部涉嫌耕地违法的法律责任追究时，不宜作出具体规定。党内法规和国家法律各有自己的调整范围，不宜跨界作出规定。

制定地方党委领导干部耕地保护责任的党内法规可以参照党政同责先前实施的有效经验。一是，关于名称可以定为“地方党委领导干部耕地保护责任规定”。二是，确立依法依规、客观公正、权责一致的原则。三是，明确党委领导干部的范围为县级以上地方党委领导干部。四是，责任内容上要重点明确追责的情形，主要包括：贯彻落实类，如对党中央关于耕地保护的决策部署落实不力甚至违背；怠于履职类，在永久基本农田建设，黑土地保护，耕地开垦、复垦、整理、修复等方面不作为；故意违法类，作出的决策与耕地保护的法律法规相违背；职务影响类，利用职务影响耕地保护相关的执法、司法工作，干预、插手耕地用途管制、占补平衡、进出平衡等事务。五是，在责任追究方面，对造成耕地破坏的党政领导干部要严格依规追究相应党规责任，同时，加强与监察机关的沟通协作，保证相应法律责任的追究到位。

综之，最终要达致在耕地保护党政同责原则性下，国家耕地保护法律对党政同责作出原则规定，党内法规具体规定地方党政领导干部的耕地保护责任，并实现党内法规与国家法律规范表述的不相冲突。笔者建议《征求意见稿》中以引致条款方式规定地方党委领导干部耕地保护责任，在第60条增加1款作为第2款，即：对地方党委领导干部耕地保护责任的追究，按照“地方党委领导干部耕地保护责任规定”处理。

3.3 健全配套法律制度安排

正向约束与负向担责的二元维度，为耕地保护党政同责配套法律制度的构建提供了一个分析框架。正向约束的初衷在于明晰党政的耕地保护职责分工，着重强调党政履行耕地保护职责的主动性和必为性，负向担责的价值在于对党政既成耕地破坏事实的惩戒，侧重提高对党政履职行为的持续震慑。正向约束的强弱关系到负向担责的密度，负向担责的松动影响正向约束的功效，两者均是对党政不同阶段耕地保护行为的评价和判定，不可偏废。耕地保护责任目标考核制度、领导干部离任审计制度和终身追责制度皆内含一般预防的理念，重在督促党政主动履行耕地保护职责。只是前两者的实施导向更侧重于发挥正向约束作用，后者的实施效果更外化为负向担责作用。由此，通过正负双向的配套制度构筑起严密的耕地保护党政同责实施保障体系。

3.3.1 优化耕地保护责任目标考核制度

扩充既有制度效能，减少新制度的形构符合制度效益的内在要求。党政同责就是要形成明确的党政耕地保护责任分工机制，防止党政之间责任承担的错位，避免个案责任的失准，减少对党政领导干部的负面激励[28]。耕地保护责任目标考核制度理应从实体和程序上与时俱进，切实承担起明晰党政耕地保护责任的使命，推动发挥其正向约束作用。

实体方面，一是，将地方党委纳入耕地保护责任目标考核体系。耕地保护目标责任书实行党政主要负责人“双签制”，一同识别和评价党政领导干部的耕地保护行为。二是，优化耕地保护目标责任书。耕地保护目标责任书要发挥党政耕地保护权责清单的预期功效，明确党政的耕地保护主体责任，强化党规责任和法律责任承担的主动性和联动性；明晰党政耕地保护职责划分，分清不同责任主体与耕地保护权力配置相匹配的责任，确切规定党规责任和法律责任单独或叠加适用的情形。三是，根据各地耕地自然禀赋、劳动力资源、农业科技水平等差异，突出考核重点，实时更新责任内容。

程序方面，增加党政同责的程序性规定。在事项上，将同一耕地事项的每一责任主体置于同一评价程序中，根据党政领导干部与耕地保护决策、执行、结果等环节的实质联系程度确定相应的党规责任和法律责任；在时序上，党规责任和法律责任分属不同性质有着不同适用程序，要规范同责的启动、调查、决定、执行、救济等程序。在结果报送上，党委内部也要建立自查报告报送机制，按照年度自查、期中检查、期末考核的要求向党内考核主体报送耕地保护责任目标任务完成情况自查报告。在结果公开上，要及时公示公开党政耕地保护责任目标考核结果，主动接受监督。特别是要激活并强化权力机关、司法机关、社会公众等多元主体的监督。

3.3.2 增加领导干部离任审计中耕地保护审计比重

发挥耕地保护审计的约束作用，推动党政领导干部的耕地保护责任精准有序是提升耕地治理能力的必然趋势。耕地保护审计能详实细致地监督、检查、鉴证、评价党政领导干部任期内耕地资源相关信息的真实性、合法合规性、有效性，并出具审计意见作为评判党政领导干部对耕地资源的管理、开发、利用等情况依据，以此实现党政领导干部耕地保护职责精细化、定型化、法治化。为此，应当增加耕地保护审计在领导干部自然资源资产离任审计中的占比，通过对“关键少数”的正向约束，减少和避免耕地破坏的发生。

一是，耕地保护审计活动的展开以地方党政领导干部任职期间耕地保护职责为主线。审计部门要从源头上检查地方党政领导干部是否严格落实了中央耕地保护的方针政策和决策部署，是否严格遵守了国家的耕地保护法律制度，是否严格依法依规作出各项耕地保护决策，是否严格完成耕地保护任务目标等内容。二是，必须要考虑不同行政区域的差异性，分地、分类细化建立评价指标体系，增强审计结果合理性和可行性，从而更加科学地划分党政领导干部的耕地保护责任。三是，根据审计结果对履职、监管不力等因素导致耕地“非农化”“非粮化”甚至引发耕地资源环境恶化的党政领导干部严格进行“定责、问责、追责”[29]。四是，重视审计结果的运用，建立耕地保护审计情况通报、结果公告、整改落实、结果运用等机制，尤其是根据党政领导干部耕地保护违法违规行为的具体情形，审计机关应依法进行审计处理或者移送组织部门、纪检监察机关处理，有序追究地方党政领导干部的党规责任和法律责任。

3.3.3 强化耕地保护终身追责制度

在耕地保护领域实施终身追责是党政责任在时间上永久性的集中表征，表达了耕地保护是长远持久的义务，违法机会主义和犯罪侥幸心理将无容身之所。这是基于党政领导干部的公职人员身份，国家有权对其苛以高于普通公民的义务和要求；耕地破坏具有隐蔽性、迟滞性，结果需要较长时间才能显现；《公务员法》 《公职人员政务处分法》等法律并未规定政务责任和行政责任的追责时效，实行终身追责不会造成对现有法律体系和法制规则的破坏[30]。故此，应当在法定追诉时效内追究责任主体的刑事责任，同时完善政务责任和行政责任的终身追究机制，充分发挥终身追责的负向担责作用，促使耕地保护党政同责常态化发挥效能。

一是，追责主体除了党委和政府，还应充分发挥纪检监察机关和司法机关的追责作用，使追责工作落实到位。同时，完善信息公开和公众参与制度，推进社会监督，形成完备的内外追责格局。二是，追责事由范围要宽紧适度，明确清晰。对应当终身追究耕地保护责任的情形通过概括加列举的方式明确规定，避免追责范围的过窄或过宽，寻求严格和效率之间的平衡。三是，建立档案制度。将耕地保护决策、执行、结果等各个阶段通过记录、确认、签名等方式固定下来，形成耕地保护责任档案永久留存。故此，就可以清晰反映党政领导干部在耕地保护各个阶段的影响程度，有效区分各个阶段应当承担的党规责任和法律责任，以便追溯调查，避免追责的遗漏。四是，建立跨区域协调机制。加强不同地区、部门之间的互动对接，完善耕地破坏案件线索通报移送、协查协助、信息共享机制，防止相关责任人因发生职务变动或岗位调整调离本地而难以追责。

有鉴于此，将党委领导干部纳入耕地保护目标责任考核、耕地保护审计、耕地保护终身追责的范围内，真正推动实现“同责”。笔者建议在《征求意见稿》第48条第1款中增加“终身追责”，即：国家实行耕地保护党政同责，终身追责；第49条第1款中增加地方各级党委主要负责人这一主体，即：国家建立耕地保护责任目标考核制度。耕地保护责任目标考核结果列为地方各级党委和人民政府主要负责人综合考核评价、任期目标责任制考核和领导干部自然资源资产离任审计的重要内容。

4 结语

耕地保护党政同责是我国耕地保护法治建设中的关键一步，贯穿耕地保护决策、执行、监管等全过程，对其深入实施需要凝聚足够的共识。对耕地保护党政同责的研究应当在借鉴党政同责先前实施领域的经验，结合耕地保护现实迫切需要的基础上展开。耕地保护党政同责是与我国当下耕地治理体制机制和现实困境相适应的有力制度安排。完善耕地保护党政同责必须在党的领导下加快制定和完善耕地保护相关的党内法规和国家法律，并辅以耕地保护责任目标考核、领导干部离任审计和终身追责制度增强“同责”的可操作性，有效破解我国耕地治理过程中的体制机制藩篱，呈现全新的耕地保护责任法治体系，引领新时代耕地保护各项制度落严落实落细。耕地保护是一场攻坚战、持久仗，“党政同责，将秉承最严格的主基调在牢守耕地红线中担当使命”[31]。笔者坚信，我国专门制定耕地保护法，依法建立耕地保护党政同责制度，并与相关党内法规和各项制度有机衔接，认真加以实施，国家确定的耕地保护目标一定会有效实现，从而为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴做出应有的贡献。