国有企业构建一体化协同“大监督”体系的探索与实践

张亚兵 杨龙 张伟 费腾/ 中航西安飞机工业集团股份有限公司

一、研究背景

（一）落实党中央关于各类监督贯通协同指示精神的宏观要求

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央科学把握健全党和国家监督体系，就推动各类监督贯通协调形成常态长效监督机制提出了明确要求。党的二十大报告强调，要健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为指导，促进各类监督贯通协调［1］。二十届中纪委二次全会指出，要推动完善纪检监察专责监督体系、党内监督体系、各类监督贯通协调机制和基层监督体系，形成监督合力［2］。国资委在《中央企业合规管理办法》中提出中央企业应当结合实际，建立健全合规管理与法务管理、内部控制、风险管理等协同运作机制［3］。可以看出，当前党和国家监督体系改革已迈入系统集成、协同高效新阶段，对照上级精神，在国有企业内部建立与中国特色现代企业制度相适应的“大监督”体系，进一步整合各类监督力量，是国有企业的政治使命，同时也是一项重要的制度创新、机制创新，可以有力推动监督体系融入治理体系，以监督联动促进治理联动，从而更好地服务企业高质量发展。

（二）实现国有资产保值增值、国有企业高质量发展的必然要求

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要依靠力量和重要支柱，深化国企改革、实现稳增长防风险、促进国有资产保值增值是国有企业的重要使命。构建监督业务覆盖、监督方法协同、监督成果共享的国有企业协同监督体系，深化贯通高效监督路径，健全完善以党内监督为主导、统筹国有企业内部监督力量的监督格局，不断强化监管刚性、力量协同和责任追究，发挥体系化、专业化、规范化监督优势，并融入到企业治理体系中，围绕高质量发展这个中心，发现问题、提出建议、规范运营，可以提升国有企业竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力，对推进全面从严治党向纵深发展、提高国资监管能力、实现国有资产保值增值、充分发挥国有企业战略支撑作用具有重要意义［4］。

（三）解决监督需求增长与监督质效不足突出矛盾的迫切需求

近年来，随着经济体量和管控范围不断扩增，全面深化改革持续向纵深推进，企业所面临的全面监管压力越来越大，遇到的难题越来越多，保障国有资产安全的任务也越来越艰巨。原有“单一分散的监督模式及其增长动能匮乏的监督质效”与“企业在新形势、新任务、新要求下面临日益增长的监督需求”之间的矛盾愈发凸显，具体表现在：一是各类监督主体在协作配合、有效沟通、信息共享等方面有缺失，习惯于各自为战，造成部分监督内容冲突，监督职能重叠，重复监督加重了被监督单位的负担；二是各类监督主体均有其专业领域和作用范围，既相互独立又相互关联，模式近似又各有侧重，目标一致又各有做法，单一体系均无法独立实现全流程贯通和全业务覆盖，导致防范风险以及促进管理的监督效能体现不够；三是监督机制顶层设计统筹不够，制度建设缺少整体规划，不同体系均开展了监督理论研究，但缺乏围绕监督目标的横向协同，造成监督方法论的系统性不够，缺少一套指导各类监督体系同向发力的顶层策划。鉴于此，构建运行一体化协同“大监督”体系，将有助于解决所面临的多头监督、重复监督和监督不到位等突出难题，提高监督资源使用效率，增强监督质效，促进提升企业治理体系、治理能力的现代化水平。

二、理论分析

（一）监督的定义

在《中国共产党纪律检查委员会工作条例》中，主要明确纪检监察监督职责［5］，未给予 “监督”准确定义；《中国共产党巡视工作条例》中对巡视巡察监督内容进行了界定［6］，同样未给予“监督”明确定义。随着现代企业管理体系的深化拓展，内部审计、财务管理、内部控制、合规管理等都逐步发展出独立完整的运行机制，且都在一定程度上履行监督职责，比如，内部审计准则中规定内部审计是组织内部的一种独立客观的监督和评价活动。

企业集上述各类业务活动于一身，各类业务活动又都包含类似的“监督”子集，当企业因外部要求或现实需要开展相关监督工作时，往往拘囿各类监督的区别，无法形成有效统筹。因此，有必要从各类业务活动中抽取其共性，形成更适宜于国有企业的普适性监督定义，以有效指导监督协同。

目前可以查阅到的对“监督”的一般定义是“对现场或某一特定环节、过程进行监视、督促和管理，使其结果能达到预定的目标”；监督学中对公权力监督的专项定义是“为维护公共利益，法定监督主体依法对国家机关及其公职人员依法行使公共权力的行为实施检查、督导和惩戒的活动”。结合国有企业特性，则需要从历史、经济、政治的综合视角，经济、权力、社会的混合维度来定义监督，即“监督是以系统方法从预防、审查、整治等多维度压减运营管理中的经济、权利、社会问题，使企业在与内外环境的交互作用中实现依规、依纪、依法，进而促进企业改革发展的制度安排”［7］。统一的监督定义，可为实践协同监督扫清思想认识障碍。

（二）协同监督的本质

在了解监督定义的基础上，需要就监督“协同”作进一步分析。从各类相关文献可以看出，贯通各类监督构建形成的协同监督体系并不唯一，在不同企业完全可以有不同的实践方式，但这些实践方式只是个性现象，现象是本质的延伸，抓住现象所包含的共性特征，才能够真正把准协同监督的本质。

实践协同监督过程中，企业大多会进入一个误区，即把纪检、巡察、审计、合规、内控等具体业务“职能化”，谈起贯通协调便自然产生“各类业务贯通协调”的思想。在此思想下，从不同业务视角出发，完全可以搭建出截然不同的协同监督体系，贯通协调过程必然困难重重。究其根源，主要在于将“业务”概念与“职能”概念相混淆。

依据概念理论，抽象概念由具体概念依其共性而产生，把具体概念的诸多个性排除，集中描述其共性就会产生一个抽象概念。就各类业务而言，不同业务的主体职能构成不同，既体现相互间的个性，同时又具有一些共同的职能，体现相互间的共性。在构建协同监督体系时，有必要弱化个性、突出共性，即要摆脱纪检、巡察、审计、合规、内控等原有个性名词的束缚，专注于预防、监督、整治等共性职能，通过搭建逻辑联系，推动各项职能步调一致、标准一致地高效运行，如此才能为实践协同监督扫清方式方法的障碍。

三、“大监督”体系构建方法

中航西飞在结合实际构建一体化协同“大监督”体系过程中，始终坚持以党中央、国资委及航空工业集团关于监督贯通协同精神的要求为根本统领，按照“三项基本原则”，突出“三个统筹”，持续推动公司全系统监督工作，实现在信息互通、力量互补、工作互助、问题共答、同向发力、同频共振等方面的深刻转变。

（一）三项基本原则

1.坚持各类监督共性与个性相统一

马克思主义哲学原理指出“共性是对同类事物矛盾的共同本质和特点的概括，共性就存在于个性之中，个性比共性丰富，共性不能完全包括个性，共性与个性在一定条件下会相互转化”［8］。“大监督”体系的构建，是基于各业务存在的共性，是对共性的整合优化、贯通衔接，但同时并不否认各业务个性的大量存在，且认可并支持个性空间的不断拓展深化，个性的发展可以为共性的产生创造更为丰沃的土壤，是“大监督”体系持续升级的重要基石之一，共性与个性的辨证统一贯穿于体系构建的始终。

2.坚持具体目标与总体目标相统一

企业现有业务属于分权模式，即每一类业务都拥有掌控自身的权力，都有自己清晰的目标，不可否认，这样有利于激发各业务内生发展动力。相对的，在各类业务贯通协调之后，如果不能给定各业务可为之奋斗的统一目标，则没有目标即没有动力，“大监督”体系将会沦落为被牵着鼻子往前拉的牛车。因此，要善于从战略高度和全局视角剖析业务，把各业务具体目标与总体目标贯通起来，坚持以充分发挥集体效能为先，以更好维护职工利益为本，把单个业务“小体系”与协同监督“大体系”衔接起来，找准监督领域，整合监督力量，践行全流程闭环，形成对全业务域的有力震慑，如此才能实现“心往一处想、劲往一处使”。

3.坚持各类监督“责、权、益”对等

基于专业性需求，企业在搭建组织架构时即按照纪检、巡察、审计、合规、内控等对业务和人员进行划分，各类业务所承担的责任都很全面，但是所具有可供执行的权限在不同环节均有不同程度的弱化，以至于按照“PDCA”循环执行过程中多陷于“头重脚轻”或者“头轻脚重”的困境，不可自拔。针对这一痛点构建“大监督”体系，要着重对各业务专业能力的优势互补，对责任与权限的隐性换位均衡。同时，“大监督”体系作为一个“非业务实体”，并不存在自身利益，而是旨在通过系统化运行，对各业务的整合效益进行放大，促进实现“责、权、益”对等。

（二）三个统筹

“大监督”体系是一个综合系统，涉及不同的监督主体、监督对象、监督范围和监督方式，每一类监督都有其特点和优势，在不同治理领域发挥着各自作用，在体系构建过程中需要着重做好整合统筹：一是统筹推进各类监督力量整合，坚持风险导向，按照相对独立、重点突出、效率均衡、全面覆盖要求，整合各类监督职能界面，共享监督资源，形成联动效应；二是统筹各类监督机制协同契合，坚持目标导向，推动不同类型监督工作之间衔接协作，不同监督运作流程优势互补，不同领域监督制度之间有效衔接；三是统筹推进各类监督工作融合，坚持问题导向，不断完善信息沟通、措施整改、线索移送、成果共享等工作机制，推动不同监督同题共答，保证监督体系高效运转［9］。

四、“大监督”体系实践探索

（一）确定一体化协同监督总体框架

基于系统思维，结合公司现有监督机构情况，重构监督职能、整合监督力量、闭环监督流程，搭建形成“四项监督协同推进、三类手段综合应用、两个维度一体管控、一个文化强基工程”的“4321”一体化协同监督总体框架。一是在监督工作执行阶段，协同推进党内政治监督、内控监督、合规监督、内部审计监督，“开小口、挖深井”，充分发挥四项专职监督管理诊断与问题揭示功能；二是在监督结果处置阶段，针对监督发现的涉嫌违规违纪违法问题，综合运用违规责任追究、违纪线索处置、法律诉讼三类手段，发挥监督工作“以案促治、以案促管”功能；三是在监督成果运用阶段，实施全面风险管理、监督问题整改两个维度一体贯通式管控，支撑发挥监督体系促进管理改进、治理提升功能；四是在监督文化塑造阶段，统合文化强基工程，通过法治建设体系，全力营造法治合规文化氛围。最终形成各监督业务重点突出、相对独立、协同运作、全面覆盖的监督工作架构。

（二）制定全业务监督要素导入机制

运用外部需求“要素化”管理方法，建立全业务监督要素库，形成定期更新机制，作为专责监督部门“第三道防线”重点监督清单，同时也为“第一、二道防线”流程贯彻改进、风险评估排查等活动提供输入要素。要素库在外规要素基础上，融合廉洁风险防控目录指引、正负面清单、合规义务审查清单、内外部监督问题等，并对风险领域、监督方式进行分级分类，形成涵盖外部需求要素、对应制度流程、匹配风险控制点、关联关键岗位/职责、适应不同监督级别要求的一体化、结构化、系统化“监督要素库”。

（三）四项监督协同推进

1.重构四项核心监督职能界面

按照相对独立、重点突出原则，整合完善、动态调整四项监督职能界面（如图1 所示），其中：“合规管理”针对重点业务实施合规监督评价，关注点为违法违规红线要素；“政治监督”针对贯彻落实党章党纪党规情况进行专责监督；“内部控制”针对重点业务实施内控监督评价，着力点为监督要素库贯彻情况；“内部审计”针对重点业务领域实施穿行测试综合监督。“四项监督”协同，形成分层分类、统合衔接的监督职能框架。

图1 监督职能界面

2.一体化协同监督工作计划制定

按照“五年全覆盖”要求，制定中长期监督规划，明确固定监督项目；每年以各类监督问题数据分析为基础，识别公司治理及运营短板领域，根据影响排序确定监督项目；结合领导点题、风险出题，统筹确定年度监督项目库；按照“时间安排协同、监督对象内容协同”原则，根据“四项监督”职能界面归属，制定年度协同监督计划。

3.规范一体化协同监督实施程序

对标内审程序方法，优化各项监督程序，在监督各阶段执行统一的工作流程及标准模板，形成“PDCA”循环（如图2 所示）。实施过程中，一是统一调配人力资源，组建监督项目联合工作组；二是统一监督程序及标准，包括问题认定标准等；三是统一信息共享机制与报告机制，如履行监督管理一体向各委员会报告程序。监督成果中的违规问题、违纪线索、涉诉事项、管理问题、风险事项分别作为违规责任追究、违纪线索处置、法律诉讼办理，以及监督问题一体化整改、全面风险一体化管理的输入，实现关联业务无缝对接。

图2 一体化协同监督流程

（四）三类手段综合应用

针对监督发现的涉嫌违规经营投资问题线索，以《违规经营投资问题线索移交单》形式移交追责机构启动核查程序；涉嫌违纪问题线索，以《违规违纪问题线索移交单》形式移交纪检机构统一研判处置；需要通过法律手段解决的风险、问题，及时移交法律机构，研判实施诉讼处理。有关移交事项办理后，按照规定程序落实“以案促治、以案促管”，促进长效管理改进；办结后将处置情况及时反馈监督项目工作组，实现问题闭环；涉及持续管理改进的有关措施计划输入“监督问题一体化整改机制”跟踪处理。

（五）两个维度一体管控

1.建立监督问题一体化整改机制

成立各业务专家工作组，统一建立管理问题台账；统一制定评审整改方案；统一跟踪督办整改进度；统一评定核实整改封闭；统一通报考核整改完成情况。整改过程实施全程跟踪、例会协调、定期督办工作机制，整改闭环评价严格落实“四性”“六到位”要求，问题整改闭环后纳入监督问题库，作为问题分析、监督计划制定的输入。

2.建立全面风险一体化管理机制

统筹原分散管理的运营、廉洁、合规、法律等各类风险，运用风险管理体系的辨识、评估、应对标准工作流程，实施重大风险管控、不定期排查、突发风险管控一体化管理；建立风险事项库，定期分析研判，对影响大、频次高的典型风险，按照监督要素导入机制，启动制度流程控制点改进工作。

（六）一个文化强基工程

充分发挥法治建设体系效能，通过开展法规解读、法治谈话、普法宣传、以案普法、法规培训等工作，塑造全员法治合规文化氛围，为推进一体化协同“大监督”体系的构建和各类管理的提升奠定基础（如图3所示）。

图3 一体化协同监督体系整体架构

五、结论

本文通过对一体化协同“大监督”体系构建理论及实施路径进行研究，提出在新时代大背景下，面对企业发展形势迅猛变化，应当深入把握现代国有企业治理的特点和定位，不断丰富和完善构建“大监督”体系的思路举措，并对中航西飞探索构建形成“4321”一体化协同“大监督”体系进行具体阐述，对国有企业“大监督”体系的构建实践具有一定的指导和借鉴意义。

同时需要指出，当前“大监督”体系构建还面临着监督职能分布在不同单位，职能分工过细给监督工作协同带来一定的壁垒；各类体系独立运行的现状，造成企业长期形成的惯性思维不愿被打破；业务部门与监督部门内心的“对立”情况，导致协同监督难以高效融入业务，服务管理难以改进，监督效能有所弱化等诸多难题。可以肯定的是，党中央已明确各类监督贯通协调战略部署，“大监督”时代已经来临，只要秉承“监督工作服务经营发展”的恒心，以协同监督的统一语言，做好工作策划部署，相信必能在不远的将来使监督工作实现质的飞跃。