国防科研项目预算绩效管理存在问题浅析

董晋/ 中国航空工业集团有限公司

高渤程/ 中国航空工业发展研究中心

近年来，我国对“绩效管理”的重视程度逐步加强，党的十九大报告提出建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。国务院、财政部以及各省市也都发布了一系列文件以全面推进落实预算绩效管理，标志着预算管理将从“重投入”到“重结果”的绩效管理模式转变，全面绩效管理模式已成为未来发展的必然选择［1］。现阶段，国内大部分国防军工企业均根据《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》和《财政部关于贯彻落实〈中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》积极推进预算绩效管理相关工作。据了解，部分企业已制定了预算绩效管理相关制度，并积极开展预算绩效管理试点，探索适用于企业特征的预算绩效管理模式，从而逐步完善绩效评价组织模式、方法手段、绩效评价指标体系等内容。但总的来说，各企业的预算绩效管理工作尚处在初级阶段，仍然存在一些亟待解决的问题。

一、国防科研项目预算绩效管理存在的主要问题和原因

经过多年发展，大部分国防军工企业都开展了一系列预算绩效管理方面的工作，但论其本质，各企业均未能真正重视预算绩效管理，无法真正认识到预算绩效管理对于促进企业项目管理能力发展、保障科研项目执行方面的切实作用。本文总结了近年来各国防军工企业在开展国防科研项目预算绩效管理时暴露出的问题，并根据各项问题的本质将其归纳为以下三方面。

（一）认识不足，缺乏主观能动性

总的来看，由于各国防军工企业对于国防科研项目预算绩效管理的认识尚不充分，主动开展预算绩效管理能力提升研究的企业更是凤毛麟角，因而带来了以下主要问题。

1.缺乏认知，绩效管理效力不足

绩效管理的初衷是通过一定的方法手段和指标体系，对项目的实际执行情况和执行效果进行评价，通过分析评价结果揭示项目管理中的问题，并促使企业改进预算决策安排、完善项目管理制度。

然而现阶段，国内大部分企业对于绩效管理工作“不重视、不主动”，绩效评价仅作为一项规定工作，为了“绩效”而“评价”，其评价成果大都被束之高阁，缺少对评价结果进行原因分析和应用落实，更不会对导致问题的管理流程进行完善和改进，从而造成每年的评价结果类似，部分问题多次、多年出现，远远偏离了绩效管理的初衷［2］。

2.缺少研究，评价指标方法单一

绩效评价方法和指标体系需要不断的对前期项目数据和评价结果的研究而逐步完善，从而建立符合项目实际的方法和指标。但是，对于现阶段国内开展的绩效评价，极少企业对项目的预算绩效管理进行专项研究，建立符合项目特征的管理体系、评价方法和指标，大都照搬财政部发布的项目绩效评价指标体系，对于其中不适用或不符合本单位的指标也很少变动，造成当各个国防科研项目的绩效评价方法和指标高度一致，无法推动各企业的绩效评价方法的创新和绩效评价指标体系的完善。

3.缺少监控，评价结果落实不好

绩效评价的最终目标是“改进管理”，但是由于各企业均缺少绩效监控机制，评价结果是否得到有效落实往往无法判断，大多情况下仅是以被评价项目团队的一份“意见归零报告”作为落实形式，对于被评价项目单位是否深入挖掘产生问题的本质原因，是否针对评价意见完善项目或者企业的管理体系、决策流程、资源配置等方面均无法甄别［3］。

（二）指标复杂，缺少客观规律性

绩效评价指标体系是开展项目预算绩效管理的基础，指标体系设定的越好，项目绩效管理越能够触及项目存在的核心问题，从而帮助企业有效把控项目的执行方向、提升项目管理水平。但是，由于国内绩效管理能力尚不成熟，国防科研项目自身存在创新性强、不确定性高的特点，致使国防科研项目的绩效评价指标体系仍然存在以下问题。

1.项目绩效指标难以量化

项目预算绩效主要体现在产出的有效性、经济性、及时性、生产效率和安全性等方面。然而，由于国防科研项目具有创新性强、技术难度大、研制风险高、论证周期长、不确定性高等特点，使其不同于一般的建筑工程或民生项目，在其方案形成之前几乎没有一个明确的产出交付物，而这些技术论证与协调工作又是科研工作中必不可少的重要环节。所以，对于此类项目的绩效考核在进展评价过程中就难以明确制定出量化的产出考核指标，此时绩效考核的重点可能只能侧重于科研或项目管理人员的努力程度，而非项目本身的产出效益。

2.技术状态指标会发生变动

一般项目的技术状态指标变动是在发生重大变动或不可抗拒的偶然因素情况下，其变动频率很小。但是对于部分国防科研项目，比如探索类的演示验证项目，由于其不确定性很高、风险因素大等特点，导致最初提出的技术指标或工作内容会随着研制工作的推进而发生变动，如技术突破途径失败，但这样的结果在某种意义上对于预研项目来说，不能说是失败或者项目绩效差。这种情况下就必须重新变动技术指标或工作内容，进行另一个方向的探索研究。所以，对于此类项目的绩效考核就不能仅仅依据最初的计划或立项报告进行评价，必须结合项目实际情况进行适应性变动。

3.项目效益指标不易考核

国防军工系统内财政资金资助项目不论是条件基建还是预研项目，其最终的目的或项目效益就是体现在为国防科研项目研制提供重要技术基础或保障条件。但是，国防科研项目的一个重要特点就是周期长，也就是说这些项目的最大效益一般会在项目完工以后较长的年度内才能体现出来。所以，不论是项目的过程评价还是后评价都难以对其最终效益指标进行量化考核，只能定性地对其军事和国防效益进行简单评估。另外，国防科研项目具有较强的高技术特点，在国民经济领域还能产生重要的外部性（技术效益外溢、社会效益等），而这部分效益也是无法进行量化加权处理。

（三）手段单一，缺少信息化工具

经了解，绝大部分的国防军工企业均未开发专用的科研项目预算绩效管理相关信息工具，已开展的绩效评价工作均采用人工手段进行填报，效率不高且无法有效支撑绩效监控工作。同时，某些交互流程由于缺少信息化工具，也将逐渐暴露出信息共享不及时、信息更新不实时、工作对接不顺畅等问题，对于绩效管理的时效性和准确性存在较大影响。

二、国防科研项目预算绩效管理的重点工作

当前，部分国防军工企业对于如何开展绩效管理仍然存在着些许“迷茫”，为明确国防科研项目预算绩效管理各阶段的主要工作内容，我们总结了国防科研项目预算绩效管理工作的重点工作内容如下，流程如图1所示。

图1 项目预算绩效管理流程示意图

（一）项目立项评估

在项目立项论证阶段进行的绩效目标评价，目的是在项目作战有效性、适用性等预期技术指标方面，以及项目经费需求、采购价格等经济性方面对项目的可行性和预期目标进行综合评价。主要是对项目的国防需求和开展的必要性与意义、主要技术指标和效能的可实现性、技术的成熟度、关键技术途径的可行性、项目研制计划安排的合理性、资源保障的可落实性、项目经费需求和采购价格论证的合理性等进行综合评估，以判断项目的风险大小、目标的实现性、项目投入与产出的价值比等。

项目立项评估的最终结果是产生“项目立项评价报告”或“可行性研究报告”，提出项目的绩效目标，为后续开展项目绩效管理设定评价基线。

（二）绩效监控

在项目实施过程中，对项目进度、技术、成本等绩效指标的实现情况进行监控，重点针对项目年度（或里程碑）目标的实现情况、项目产出指标和效益指标的完成进度、项目关键技术性能指标的实现情况、项目经济性指标的执行情况、项目的风险状态情况进行监督和评价，并综合分析评价结果。绩效监控的重要作用为：总结本阶段项目执行过程中的主要问题，对项目下一阶段的执行计划和预算指标进行反馈和调整，并对项目过程管控措施进行优化改进。

从项目全寿命周期和评价体系角度来看，绩效监控属于阶段性评价，通过绩效监控，项目管理部门可监控项目的实际进展状况，对已完成的工作做出评价，为项目后继的管理和决策提供有效支撑。

2010 年以来，财政部组织的项目预算绩效管理工作主要侧重于项目的过程评价，即每年度要对在建项目进行绩效评价，并给出年度绩效评价结果。评价的主要内容包括：年度绩效目标设定的合理性；项目年度资金使用的合规性和合理性；为实现年度绩效目标而制定的制度和采取措施的实施情况；年度绩效目标的完成情况及效果等内容。

（三）项目后综合绩效评价

根据标准和程序，对已完成项目的绩效目标完成情况、过程监控执行情况、项目效益实现程度等方面，进行项目后综合绩效评价。项目单位应结合评价的结果，分析项目成功（或失败）的根本原因，并总结经验教训，提出改进措施与建议，切实落实绩效评价结果。

总的来说，项目后综合绩效评价是对项目实施全过程所完成的“绩效情况”做出的评价，是落实绩效评价结果应用的前提。

三、国防科研项目预算绩效管理的侧重点

针对国防科研项目的自身特点，笔者认为国防科研项目实施预算绩效管理、开展绩效评价的主要侧重点应主要体现在以下四个方面。

一是重视项目预期技术指标的实现程度与突破情况。高技术始终是国防科研工作的不懈追求，一个项目预期技术指标的实现程度基本上可以成为其成功与否的标志。如果没有形成新的技术亮点或突破，那么整个项目的绩效水平就会大打折扣。

二是重视项目管理水平的提升情况。一代装备必然需要一代管理，高技术复杂国防科研项目迫切需要新的管理理念与方法，即便是条件基建项目也应将项目管理水平作为考核的重要内容之一。

三是成本费用评价考核。成本费用评价考核的意义不仅仅在于控制项目成本，提高资金使用效率，更为重要的是促进国防科研项目技术经济管理水平的提高，应将经济性意识提高到与技术水平同等重要的地位。

四是项目产出成果的利用率考核。当前，国家财政支持技术创新的力度在不断加大，科研创新和配套保障条件建设项目逐年递增，但是项目最后产出成果的利用率或转化率并不如预期，因此应加大对项目成果利用率方面的考核。

四、加强国防科研项目预算绩效管理的对策

（一）建立保障组织机构，完善管理制度体系

近年来，在财政部组织的政府绩效管理试点工作会上，各企业和部门在进行经验交流时均提出“机构”和“制度”是推进和完善预算绩效管理工作的基础，试点结果也显示那些建立了专门的预算绩效管理机构且制度体系建设相对完善的企业，其绩效管理工作一直走在全国前列。所以国防科研项目单位后期要根据试点实践，结合近年来绩效评价情况，着力完善预算绩效管理制度体系和预算绩效评价体系，明确责任单位（部门），持续加强预算绩效管理的方法制度和业务流程建设，深入研究并创新绩效评价方法，结合项目特点逐步完善绩效评价指标体系，为全面实施预算绩效管理提供坚实的组织与制度保障。

（二）完善绩效评价指标，构建合理的评价标准

根据前期试点经验，现行的绩效评价指标体系已无法完全准确地反映项目的“绩效目标”，无法给予项目绩效评价合理有效的支持。然而国防科研项目的目标涉及到社会、国防、经济、环境等众多方面，其中，大部分目标很难在现行指标体系中找到确切的绩效指标来反映，导致项目的管理水平和对目标的努力程度无法通过客观绩效指标得到准确评价。因此，作为绩效评价工作核心的绩效指标体系必须结合试点开展具体实践进一步补充和完善，最终形成符合航空武器装备项目特点，涵盖项目各方面支出的绩效评价指标体系。

（三）梳理绩效评价问题，强化评价结果的应用

作为绩效评价的成果之一，我们应提高对绩效评价中发现问题的重视程度，强化绩效评价结果的应用，将不同类型的国防科研项目的绩效评价结果分类汇总、梳理成册，作为后续各相关企业自评价的“镜子”，督促各企业反思自身管理存在的问题，促进各企业针对暴露的问题制定有效的解决对策，将绩效评价结果切实落实到改进企业自身管理水平和保障项目有序执行的管理活动中。

（四）创新项目管理方法，提高绩效管理水平

预算绩效管理对于国防科研承研承制单位来说就是项目绩效管理，是项目管理中的一项重要内容。现代项目管理理论中有九大知识领域和管理方法，最终目的就是提高项目的绩效水平。目前，国外项目管理与大型国防军工集团都开始采用新的项目管理方法，这些方法基本上覆盖了项目规划、执行和监控过程，实现了技术、进度和成本的综合。这些方法不仅可以提高项目本身的绩效水平，还可以为各方面的绩效评价提供极为重要的输出与依据。

（五）加强信息化手段建设，提高绩效管理效率

信息化手段是项目管理的重要工具，能极大地提高管理效率、及时性和准确性。国防科研承研承制单位涉及到财政拨款的项目众多、金额巨大，为了系统全面、科学高效地进行绩效评价过程管控与信息管理，有必要结合国防科研项目绩效评价管理办法、流程、指标体系等建立相应的信息化管理平台，集中管理绩效评价项目；同时建立数据日常积累与年度评估机制，构建相对完备、权威的绩效评估数据库，形成绩效评估信息反馈机制和绩效报告定期上报制度，按年度开展绩效评估工作。