农村集体承包合同清理整治路径探析

朱友添

摘 要：农村集体资产资源是推进乡村振兴的重要物质基础，但近年来农村集体资产资源是腐败多发领域。以福建省漳州市平和县为例，由于农村集体合同存在低价包、“冤大头”合同、长期包和合同不规范等问题，造成集体资产资源流失，村集体守不住“钱袋子”，阻碍了乡村振兴全面发展。针对农村集体资产监管突出问题，平和县推广“四定一督”工作机制，全面推行村集体清产核资“三会一公开、五人联签背书”制度，以“不怕问题多”的工作理念，深入到“深水区”进行清理整治，扎实把合同清理整治工作推向新高度，将整改措施制度化、长效化。

关键词：农村集體；承包合同；资产资源；清理整治

中图分类号：F321.1；F323                          文献标志码：A 文章编号：2095-820X（2023）03-0045-03

0 引言

福建省漳州市平和县全境面积2309.57 km2，2021年常住人口45.3万人，辖17个乡镇（场、区），是原中央苏区县、省重点革命老区县和省级扶贫开发重点县，多年来通过山地资源开发种果实现农民脱贫致富目标，2022年全县柑橘类水果种植面积达4.85万hm2。村集体尝试承包经营权自愿有偿退出机制［1］，2023年全县通过深入到“深水区”进行整治，实行“五联签”工作法，县乡纪委跟进监督，截至5月底，全县共清理村集体合同2614份，较去年清理整治合同增加629份，已整改问题合同312份，已追缴263.53万元。

1 存在问题

通过审核，发现农村集体合同主要存在以下问题：（1）拖欠承包金。截至2023年5月底，共清理拖欠承包金合同570份，金额683.47万元。（2）超法定年限。耕地承包超法定期限（二轮延包年限为2028年止）107份；山地承包期限超法定年限（法定期限最长70年）18份。（3）“冤大头”合同。如存在合同约定到期乙方对标的物投资进行折价归还条款、到期果树折价补偿归还或按比例分成等，村集体存在“冤大头”等条款不规范合同214件，造成合同到期村集体无法收回资产资源现象。（4）程序不合规。改革开放初期，农村集体为了响应省市扶贫开发号召，特别是农村集体山地“谁种谁有”政策，农民上山开发种果，造成村集体山地资源流失［2］。《村民组织法》规定，村集体重大事项村民代表会议有2/3以上的人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意，然而审核村集体合同多数未经村民代表会议通过意见。农村集体资产资源租赁、承包，合同存在签订不规范、要素不全、条款不明等问题，部分责任和义务未明确，造成农村集体利益受损［3］。

2 原因分析

2.1 清理整治不到位

现任村干部对于前任村干部主持处置的合同，在清理整治工作中存在不愿意、不敢理的畏难情绪，顾虑多，造成资产资源被侵占、低价包、无合同等现象出现［4］。

2.2 未建立约束机制

因以前低价包合同签订时未有相关依据或价格指引，部分合同条款约定期满对乙方投入进行折价补偿归还，且经有关部门公证，造成村集体没有能力收回集体资产资源［5，6］。

2.3 制度不健全

由于原来承包合同未对资产资源处置统一制定低价、规范的处置程序和合理年限，以及约束条款，造成农村集体合同低价包、权力包。

3 路径探析

2022年8月以前，平和县推动农村集体“三资”清理整治工作虽初显成效，但仍存在基层数据虚报瞒报、口头合同和部分个人合同村级掌握不全等问题，全县合同清理数只有1985份，未能达到整治预期效果。为深入开展“深水区”整治，进一步将“三资”清理整治工作落实落细，从2023年4月起，创新推行分阶段、分步骤“五联签”工作法，层层压实责任，做到清理整治与监督同步进行，明确工作责任，全面推动“三资”底数摸清摸实摸到位，增强村集体功能，助力乡村振兴［3］。

3.1 宣传部署造氛围

2023年初，由县政府、县纪委全面部署“三资”清理整治工作，要求各乡镇动员各村组织召开村“两委”会、党员大会、村民代表大会等，做到“三会一公开”，宣传发动“三资”清产核资，全面部署清查资产资源工作，层层传达学习上级有关清理整治政策要求，对村集体资产资源处置、未处置、侵占资产资源行为、低价包、权力包、关系包等进行全面清理填报。通过开通镇级举报电话、设立镇村举报箱、发布公告、宣传车、微信群、印发材料等宣传方式，营造浓厚整治氛围，提高群众积极参与意识，撬动“深水区”问题整治。组织参加会议每人一表填报《村集体资产资源情况反映表》并签名，汇总后公示7天，接受村民监督。如山格镇通过村召开村民代表大会清理到期合同及征地终止合同100份，芦溪镇山岗村增加清理1份水电“卖断”合同。

3.2 “五联签字”摸实底

在前期农村集体“三资”清理整治工作中，根据底数清单和部分群众反映，农村集体“三资”数据摸底存在不清、不实等问题，直接导致清理整治工作不彻底。为深入推进农村集体“三资”清理整治工作，从2023年4月起，推行分阶段、分步骤“五联签”工作法，切实提升镇、村责任感，保障“三资”底数真实性，确保清理整治工作实效。落实“五人联签背书”，即《村集体资产资源情况反映汇总表》由村党组织书记核实无误后签名上报；镇包村领导、分管领导下沉一线，对反馈情况复核签名后交由镇党委书记、镇长审核签字；经村党组织书记、包村领导、分管领导、镇党委书记和镇长五人“签字背书”后，才能录入“三资”监管平台并报县农业农村局备案。通过“五人联签”数据汇总，截至2023年5月底，全县清理村集体合同较去年多629份，“三资”清理整治摸底工作取得实效。如通过召开村民代表会议，大溪镇村集体增加76份资产资源承包合同，芦溪镇东槐村增加1份果园承包合同。

3.3 依法依规审合同

根据《农村土地承包法》等法律及上级有关部门规定，2018年11月之前山地承包期限一般不超70年，耕地承包一般不超30年；2018年11月—2022年7月，农村集体资产资源处置原则上村集体不得一次性收取超过3年的集体资产资源承包、租赁收益，防止寅吃卯粮［7］；2022年8月以后，原则上各村的集体资产资源处置期限应与村党组织、村委会任期相当。重点从以下几个方面审核：审核合同是否超过法定年限。资产资源核算年亩承包款、投资合同投资分成情况、固定资产（厂房）核算年平方承包款，到期本金是否无偿收回；同一标的不同合同承包金比对，分析是否存在低价包、权力包。重点审核合同条款期满收回或续包是否按比例分成、期满是否无偿归还村集体、是否办理林权证、期满继续承包条件等约定处置方法；审核是否存在“冤大头”合同。合同面积是否真实，如无面积、无四至、无面积有四至、面积用“约”等合同条款情况。审核合同法人是否签名、是否有见证书、审查合同村民代表会议等情况，做好相关记录。

3.4 明晰问题抓整改

坚持以“主动发现问题、主动思考问题、主动解决问题”为导向，督促各乡镇在抓好问题合同整治的同时，更注重治本和预防，边整改边探索［8，9］，着力从个性问题中找出共性问题，以“不怕问题多”的工作理念，从“面”上问题挖掘“根”上的原因。2023年以来，在整治过程中促进问题合同由初期539个、中期570个，到目前920个，县农业农村局针对各村（居）情况表进行梳理汇总列出问题清单后，及时将920个问题返回到乡镇，逐个明确村级处置责任人、乡镇级处置责任人，按照分类处置及处置时间要求，压紧压实问题整改工作责任，逐个问题逐项整改。同时，按照“边整改、边总结”的原则，举一反三，研究治本之策，將整改措施制度化、长效化，防止同类问题再次发生。如芦溪镇树林村等5个村发包给某个企业5份农村土地承包经营权委托流转合同，共拖欠承包金43.76万元全部收回。

3.5 跟踪督导促推进

由县纪委监委、党风政风监督室、农业农村局等部门抽调人员跟进督导“五人联签”工作落实，重点对全县16个乡镇（区）农村集体“三资”监管存在问题，开展一月一督导、一季度一分析，每个乡镇选择4～5个村开展专项督导，深入剖析“三资”领域存在问题，罗列各乡镇任务清单、问题清单、责任清单和整改清单，汇总督导情况后报告县纪委监委，根据问题类型进行分类处置，推动点上问题即知即改，面上问题强化职能部门深化风险防控［10］。同时，各乡镇纪委全程同步跟进各村资产资源交易［11］，每月核查“三资”清理清单台账，及时上报乡镇，杜绝“小微权力”任性妄为。

3.6 问题整改再细化

以“不怕问题多”的理念，督促乡镇在问题合同整治期间，对于新发现的问题继续填报，边整改边发现问题，促进问题在乡镇级化解［12］；对于难以解决的合同案例，需县里解决的问题进行汇总，县农村集体“三资”整治工作专班小组召集相关部门，聘请专业律师进行解决。截至2023年5月底，全县已收集乡镇上报案例16个，相关问题11个，由县“三资”整治工作专班小组逐步细化协调解决。

3.7 平台监管再跟踪

有关村集体合同、资产、资源数据录入《漳州市“三资”监管预警平台》，做好合同承包金收缴、承包期限到期提前预警管理，包括合同文本、承包方身份证、催款通知书、承包金上交凭据、招投标过程、会议记录等相关信息，做到一宗一册一档内容录入，确保预警平台监管有效。县乡反馈平台监管问题，及时落实整改措施。

3.8 “四定一督”推治本

平和县通过“三个中心”建设，建立“四定一督”机制，即定底价、定年限、定程序、定约束条款，县乡纪委全程监督；该机制内容上做到做法公开、价格公开、过程公开、结果公开、责任公开等“五个公开”［13］，方式上做到会中议、群里晒、墙上亮、掌中看等“四个公开”；建立健全《农村集体资产资源处置管理制度》《乡镇村集体资产资源处置流程》及《农村土地承包经营权承包合同》范本要求等，有效从根本上解决低价包、权力包、合同不规范等问题。

4 结语

一年多来，平和县推广“四定一督”工作机制，把合同清理整治工作推向新高度，深入到“深水区”进行清理整治，按照“边整改、边总结”的原则，以“不怕问题多”的工作理念，分类清理、区别对待、客观处置，举一反三，研究治本之策，执行“五联签”工作法，清理问题到位，整改措施有力，取得明显成效。

参考文献

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［13］ 张安录. 中国农村土地制度改革的逻辑——评《农村土地制度改革的中国故事：地方政府行为的逻辑》［J］. 中国土地科学，2022，36（11）：135-138.

（责任编辑 罗 丽）