多重模式推进市域治理现代化

刘晓艳　欧雨童　刘颖

摘要：新时代新治理，时代的变迁需要新的治理方式，而市域治理现代化的出现满足了这一需求。近年来，市域治理渐入佳境，但依旧存在着市域层面统筹治理难度较大、治理协同性不够、智慧化水平有待提升等问题。本文结合大连市实际经验，提出从推动市域治理体系整体性发展、提升市域治理现代化协同性、提高市域治理现代化的智慧化水平等方向来增强国家治理能力，开拓市域治理现代化体制机制，加快实现市域治理现代化目标。

关键词：市域治理现代化；政治引领；多重模式

市域治理现代化的创新是维持社会秩序和社会结构稳定性的必要措施。显而易见，为解决好当今社会治理所面临的矛盾和困难，推进市域治理现代化对目前的社会治理具有非常深刻的意义。辽宁省大连市将党组织建设作为工作重点，同时采用 “五治融合”的治理策略，构建多重治理模式推进市域治理现代化，从而走出一条极具大连韵味和特色的市域治理新道路，切实提高了人民群众的获得感和幸福感。

一、市域治理现代化的内涵与背景

（一）市域治理现代化的理论内涵

市域治理现代化是党和国家推动社会治理现代化的总体进程在 “市域”领域内的实现。它是包括概念、系统、制度、体制、方法和能力在内的全面性、多阶段、高水平的现代化，既包含明确的内容，也具有潜在的准则。

市域治理现代化有广义和狭义之分。广义的市域治理现代化是指区域一体化意义上的大都市圈或大中型城市群，以核心城市为中心向外辐射周边城市一体化发展、共同繁荣的地方治理格局；狭义的市域治理现代化是指行政区划意义上的地级市或设区 （县）的大中型城市，以中心城区为轴心带动下辖区 （县）和街道 （乡镇）协作发展、共同富强的社会治理格局。无论是广义还是狭义，与省域治理和县域相比，市域治理现代化更突出以中心拉动周边的水平治理层级，更侧重市—区 （县、市）—街道 （乡镇）之间的协调治理机制，更倡导党委、政府、社会、民众等多元主体共同参与的合作治理体系，是一种强调共建共治共享的新型社会治理格局，是一整套彼此互动、紧密衔接、联动协调的体制机制和制度安排。[1]

（二）推进市域治理现代化的相关背景

伴随着城镇化的快速发展和人口在城市内的高度集中，我国的社会架构、社会组织运行方式以及社会的经济利益格局都发生了巨大的变化，市域显然已经成为政治经济文化相互作用、兴旺发展的热土，同时也是竞争、冲突、矛盾的主要场所。党中央十分重视我国市域治理现代化。党的十九届四中全会提出 “加快推进市域治理现代化”，党的十九届五中全会再次指出 “加强和创新市域治理现代化，推动市域治理现代化进程”。党的二十大报告提出：“完善市域治理现代化体系，加快推进市域治理现代化，提升市域治理水平。”将社会治理体系的改进置于国家安全体系和能力现代化的框架内，并侧重于市域层面的治理，反映了对未来五年甚至更长时间应对复杂的国际和国内局势的战略评估和全面考量，集中凸显了市域治理现代化的重要性和紧迫性。大连市政府积极响应中央号召，针对市域治理现代化的方向进行了主动的探究并实施多项有效措施。2022年2月15日，大连市政府发布了 《大连市加快推进基层社会治理现代化建设实施方案》，精确实行 “十个促进”的核心项目、143项实际措施，真真切切让基层治理 “有资金、有权力、有人员、有事情干”，准确无误地进一步完善国家市域治理体系。

二、大连市推动市域治理现代化的成果

（一）政治引领，以合力促治理

为更好达成我国市域治理现代化目标，必须发挥党全面领导和协调各方的核心作用。要充分发挥党总揽全局、协调各方的关键引导作用，理清一顺到底的纵向结构，完善相互联系和互动的横向机制，构建以党为核心的市域治理新模式。近年来，大连市认真领会党中央领导市域治理现代化的核心性構成要素，竭尽全力把完善体制、改良组织、健全治理制度等一系列根本性任务由各级党组织从上至下 “管辖”起来，提出 “辖域兼顾、点面整合、互联互动、协同进步”的整体要求，制定发布 《关于全面加强城市基层党建工作引领基层治理创新的实施意见》等规章制度，构造拥有大连特色的治理形式；坚定守好为人民服务的 “主要思想路线”，时时刻刻地关注着人民群众在日常生活中的困惑以及难处，自发地攻破困难，解决问题。同时，建立健全居委会、村委会 “大工委”、街道社区 “大党委”的运行机制，实行好 “一线筑垒”项目建设，推动党组织向抓党建、抓统辖、抓管理的主要职责方向凝心聚力。认真管理、教育和指引其他市域治理现代化责任主体，例如，大连市政府经过模范培育基地建立、“祥和邻里”模范办事栏目等方法促进、推动了8 000多家驻扎基层前线、具有生命力、为群众服务、管理模式规范化的基层社区治理组织，高效提升了人民生活质量水平，优化了社区治理服务体系，保障了社会结构系统稳定，促进了和谐社会的发展，走出了一条拥有大连特点、遵循市域治理现代化规律、遵从新时代新使命发展需要的市域治理现代化新路子。

（二）多重模式，以创新促治理

当今社会，社会成员阶层属性多样化，其所包含的社会成员利益多元不一，不同成员的利益诉求也变得十分复杂。为了维持社会系统的活力以及和谐有序的动态平衡，必须要打造和维持 “共享”的市域治理现代化新模式。大连市引导智慧智能城市的建立，创建了 “一网通办”和 “一网统管”的政务系统，为市域治理现代化建设数据库、转化工作流程、精简制度体系，使得市域治理新模式的实行更快更强更加卓越。以 “互联网+”支撑 “平安大连”建设为核心举措，推进城市管理综合信息化平台和 “雪亮工程”项目，构建了 “互联网+视频监督”的综合治理模式，大连市在市域治理现代化这条道路上，总结出了大连特色经验，成功获得了平安建设的最高等级成就 “长安杯”。同时，还将地方政府的治理和服务以 “党建+网格化”的新型模式联接起来。截至目前，大连市已经成功创立了5 000多个网格党组织和2 000多个网格社区，市内各个辖区不断探寻、改良 “党建+网格化”模式，通过权力、物力、人力、财力以及服务的下沉来实现 “小事情不出网格、社区街道”，并且发动群众的力量推动 “党建+网格化”模式的发展，推进我国市域治理现代化服务能力的提高。

三、困境以及突破路径

（一）市域层面统筹治理难度较大

目前，尽管大连市各区县均已出台了有关市域治理现代化的制度文件，但仍存在着一些问题，如缺乏时效性、协调不够等。随着区域经济的发展，大连市许多村屯土地基本上已经完成了土地征用，大多数农民已经成为城镇居民，但长久以来的城乡二元分治格局，造成我国社会治理中的城乡二元分裂，制度的落后和属性的不一致导致人浮于事、无所事事的情况较为明显。随着城市化进程的加快，社会矛盾日益突出，出现了交通拥挤、环境污染等一系列 “城市病”。城市地区的社会矛盾日益激化，如教育、医疗和其他社会公共服务以及居民收入分配的不平衡。另外，城市治理现代化体制的不健全也增加了城市治理的难度。市域治理工作的统一布局和总体实施面临诸多的障碍。

（二）市域治理协同性不够

大连市域治理的行政主体垂直层次与水平层次之间权责不清，政府与社会之间边界模糊，协同度不够，造成区域治理主体间缺乏协同，部门间相互独立，难以形成区域治理合力。部分民众对社会事务的关注程度较低，民众参与城市治理的积极性较低，对市域治理工作不认同、不理解。各级政府部门之间的配合不够紧密，有些部门对自己应行使的权利和应履行的义务认识不充分，在 “条块分割”的政府管理体系下，各级政府将治理工作层层下放到基层，“权力与责任不对称”的基层政府为了满足绩效评估的需求，常常会采取部分形式创新的方式进行应对，没有起到应有的作用。同时，城市治理的协同程度还不够高，市域治理的现代化推进艰难。

（三）智慧化水平有待提升

在市域治理现代化的工作中，数字技术与市域治理的融合程度并不高，因为治理主体对大数据的特点、优势及发展的理解不够，各个部门之间缺乏沟通与协作的机制，造成了数据资源的利用效率不高，只能在具體的治理工作中发挥辅助作用。例如，大连市各市区都设有大量繁多、混乱、复杂的缺乏统筹管理的政府移动应用程序或小程序。电子许可证制度很难实现相互承认和信任，难以支持政务事项 “一次性处理”和 “全省通办”。市域治理现代化需要跨部门、跨区域的信息资源共享，但是由于部门间的信息壁垒，导致市域治理的智慧互联与数据融合难以实现，这极大地降低了市域治理现代化的水平。[2]

四、创新大连市市域治理现代化的路径

（一）推动市域治理体系整体性发展

从经济整体发展的角度出发，突破城乡界限，整合城乡资源，统筹安排全市工业发展规划、土地利用规划、城乡建设规划、环境保护规划 “四规合一”，确保各种规划设计的紧密衔接，互相促进、互相配合。将大连的城镇和农村纳入到市域治理现代化的框架内，对其进行整体规划，以解决城乡社会治理问题，完善社会流动管理机制，强化对流动人口的服务与管理。在此基础上，结合大连市自身的特点，建立一套完善、科学、规范、有效的城市经营体系。

以城市的实际出发充分利用大连的地域优势。一是发挥大连在东北亚地区交通枢纽中心和物流中心的作用，带动周边地区的发展；二是发挥大连在对外开放中的龙头带动作用，形成以大连为核心，辐射周边地区、带动全省经济发展的东北区域中心城市。

（二）提升市域治理现代化协同性

要提高城市治理的协同性，必须从完善制度、健全制度、完善主体协同等方面，把社会治理和党的建设有机地结合在一起，使错综复杂的制度更加制度化、规范化，加强党的领导，加强不同地区和不同组织之间的资源共享和交流合作，促进城市治理现代化的制度和机制建设。基层政府要为群众提供一个更方便的交流与沟通的平台，让更多的人真正地参与到社会的治理之中。

（三）提高市域治理现代化的智慧化水平

在做好顶层设计的基础上，理清新一代建设智慧城市的总体思路。在建设新的智慧城市时，建设数字政府、推行 “一网通办”、发挥区域科技人才的优势，把大数据技术融入到区域治理系统中。随着人们收入的增加和消费习惯的变化，对公共服务的需求日益增多，“互联网+政务服务”可使公共服务越来越便捷，要充分发挥数字资源的作用，建立可以共享数据的移动应用平台，让人们能随时随地地享受到 “数字城市生活”，以数字化来推进市域治理的现代化。

在大连市，智慧化建设已经开始落地，如大连市公安局推行的 “智慧警务”、大连市交通委员会推行的 “智慧交通”等，都是智慧化建设的成功案例。然而，要想提高大连市的治理现代化水平，还需要进一步完善智慧化建设。首先，要加强数据的共享和整合。不同部门之间的数据孤岛现象仍然存在，需要通过政府主导的平台将数据进行整合和共享。其次，要提高数据的安全保障。随着物联网技术的应用，信息资源日益丰富，信息资源的安全性问题也日益突出。所以，必须要有一个健全的数据安全保护机制，加强数据隐私保护。最后，在推进智慧化建设的过程中，政府也应当注重民生需求，加强市民的参与和反馈。提高大连市的治理现代化水平，智慧化建设是必不可少的重要环节。相信在不久的将来，大连市将成为智慧城市建设的典范。[3]

五、结束语

目前我们国家正在经历着社会政治、经济的转型，社会治理所面对的国内环境变得越发复杂，而国际形势也十分严峻，不容小觑。为解决好社会治理所面临的矛盾和困难，需要不断创新社会治理机制和措施。市域治理现代化的建立是党和国家进一步推进社会治理的全面深化，是更好的建设社会秩序和维持社会结构稳定性的的必要措施。显而易见，建立市域治理现代化对目前的社会治理是恰到好处，具有非常深刻的意义。要加速推进城市治理的现代化，就要紧紧把握 “让群众满意”的基本要求，不断加强党的领导、组织和号召力。与此同时，还需要在理顺体制机制上做文章，让市域治理现代化的各项工作成为常态化、长效化的工作，坚持技术创新，将重点放在提高市域治理现代化指挥系统的信息化水平上，更加重视将社会各方的力量都聚集起来，形成一种多管齐下、全民参与的强大合力。放眼未来，大连市要更加积极主动的为市域治理现代化提出优化路径，要深度融合本市治理现代化的真实情况，并且高度赞扬和鼓励基层组织在推动市域治理现代化的方式方法上面大胆摸索试验，不断为推进市域治理现代化注入新兴力量。

参考文献：

[1] 庞金友.“中国之治”的市域之维 新时代市域治理现代化的逻辑与方略[J].人民论坛，2020，69（35）：78-80.

[2] 闵长毅.市域社会治理现代化：有机团结与法治纽带[J].社会科学家，2023（03）：107-112.

[3] 赵竹茵.市域社会治理现代化的深层逻辑：基于国家构建视角[J].探求，2023（03）：74-86.

基金项目： “大连民族大学创新创业训练计划 （国家级202312026005）”资助。

作者简介： 刘晓艳，女，汉族，重庆人，本科在读，研究方向：行政管理研究；

欧雨童，女，汉族，辽宁铁岭人，本科在读，研究方向：行政管理研究；

刘颖 （通讯作者），女，汉族，辽宁大连人，博士，行政管理系教师、副教授，研究方向：政治学理论与公共政策研究。