论对海事行政执法自由裁量权的控制

◎ 孙海万 大连海洋大学海洋法律与人文学院

我国作为航运大国，回首改革开放征程一路走过来的艰辛与辉煌，海上业务逐渐发展蓬勃，面对交织纵横的海事行政关系，不断参照实践与国际经验来与时俱进规范海事行政立法、执法、司法、守法的各个领域的规定，才能行稳致远，通过研究海事行政执法方面的自由裁量权，有效规范其行使来保持法律在海洋的严肃和庄重。

1.海事行政执法自由裁量权的涵义

1.1 海事行政执法自由裁量权的概念

我国所管辖的海域多，各地航运发展程度不同，船舶种类复杂，海事行政执法自由裁量权主要突出“自由”，海事行政执法自由裁量权是指海上执法人员对海事具体违法行为进行行政处罚，在法律规定可裁量的幅度内根据个人经验与专业技术灵活判断从而作出对当事人合理且公正海事行政决定以维护当事人以及公共利益[1]。如《海上海事行政处罚规定》中规定的“应当依法从轻或者减轻”“违法行为轻微”“情节严重”是在要求执法人员在法律范围内裁量是否有从宽（从重）的情节并判断从宽（从重）的力度；“其他情节”也表明执法人员可以根据具体情况裁量情节是否特殊处理。

1.2 海事行政执法自由裁量权的具体表现

为了规范海事处罚行为，维护海上管理秩序，在海事执法时，行政人员通常会根据《海洋环境保护法》《海上海事行政处罚条例》《内河交通安全管理条例》（以下简称《内河管理条例》）进行判处，偶尔涉及交叉规定，这时会根据行为人以及违法行为事实、性质、情节来自由裁量判断法律依据的适用；若确定了是违法行为，还涉及对具体案件判断处罚程度的轻重缓急，执法人员会根据相对人的主观恶性、行为手段，态度以及造成的损失进行综合衡量在法律规定的幅度作出处罚酌定；在决定处罚力度后，执法人员依据轻重来参考细化处罚的方式，从法定的海事行政处罚种类包括警告、罚款、资格罚、没收、扣留以及吊销证书、没收违法所得、没收船舶里选择对相对人最终的海事行政处罚决定。

2.论海事行政执法自由裁量权过宽的危害及原因

2.1 危害现状分析

2.1.1过宽执法

海上海事行政执法主体主要有国家和地方海洋局、海事局，海事处，海上综合执法大队，渔政局等，涵盖边防、监管、交通管理、渔政和缉私各个领域。海上各部门要在自己的授权范围内处理事务，不可领域越界，也不可地域越界。但是在实际管辖的过程中，会遇到行政部门行使裁量权范围过宽的执法行为，也就是类似“长臂原则”进行处罚，将不属于自己管理范围内的违法违规事项进行管理追责，可能会使相对人受到两次行政处罚，加重负担，也不利于各部门之间长期的协调配合。例如疏浚物上岸问题，应当对疏浚物区分处理，对待淤泥上岸应受《固体废物防治法》管制，对待海砂上岸则需要办理相关许可证，由海洋行政部门进行监管，所以在实践中，海洋行政执法部门是否借照“长臂原则”对疏浚物上岸事项进行管理是值得我们关注的。

2.1.2过重执法

在《海上海事行政处罚规定》中，大部分规定无论是罚款金额还是暂扣船员适任证书期限，甚至单罚与并罚都是由执法人员根据具体情况具体判断最终决定行政处罚，具有很大裁量空间。在实践中遇到违反《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海安法》）的情形，执法人员通常在前期就选择暂扣船长、责任船员的船员时任证书，甚至直接对船舶进行没收，使得船舶日常运动工作受到严重影响，对行政相对人以及相关人员名誉和经济上造成较大的损失。温义光诉岳阳市地方海事局、岳阳市港口航务管理局海事行政强制及赔偿一案中，海事法院确认了海事处执法人员扣押了与违法行为无关的船员的手机，对浮吊实施扣押的行为也违反了法定程序，故判决海事局承担原告财产损失和赔偿责任。由此可见，执法人员在海事行政执法时，不恰当使用自己的裁量权，违反行政处罚的过罚相当原则，不利于海上海事秩序的管理。

2.1.3徇私徇情执法

在有些个别海事执法案例中，执法人员行使职责时具有非法目的，造成行政处罚结果畸轻畸重，难以接受，影响了海事管理机关的公信力。通常分为以下几种情况：第一，按照所谓“惯例”凭心而断，把关不严，玩忽职守，只是把任务表面化，流于形式，耽误海事执法的效率；第二，出于私情的考虑，“说情打招呼”这种情况执法人员通常不收钱或者收少量的钱，面对行政相对人行为“睁一只眼闭一只眼”，干扰执法情况，同时也有进行公报私仇来恶意刁难，语言粗暴，以职权过分加重对相对人的责任和义务；第三，出于私利的考虑，执法人员被利益驱使的违法程度通常会比较严重，滥用权力容易滋生腐败现象，增长少数执法人员的特权思想，长此以往会使得不良现象助长，引起群众的不满意，造成社会的不良风气。

2.2 原因分析

2.2.1法律适用不一

不同的法律法规对同一海上查处事项规定会出现不一致的情况，比如地方海事处和国家海事局进行执法行为时所适用的依据有时就会不同，国家海事局执法的法律依据是《海安法》，地方海事管理机构执法会依据《内河管理条例》；在出现未按照规定悬挂国旗、标明船名、船籍港、载重线的情况时，在《海安法》中规定对违法船舶或者设施所有人处于二万至二十万的范围的罚款，对船长和责任人员处两千元至两万元的罚款，而在《内河管理条例》中对该现象规定的是五千至五万的罚款，这给执法人员留给了很大的处罚空间，造成对同一种案件的处罚结果悬殊，显失公平。而且我国于2019年才新修订《内河管理条例》，于2021年新修订《海安法》，还有很多法律和条例通常都是上个世纪颁布，数十年进行几次修订，缺少统一完整性，无法适应快速发展的海上交通复杂情况。

2.2.2行政处理程序不健全

严格遵守程序规则可以有限地控制执法人员的裁量权行使，但是相反，轻视程序可能会有助长错误行使裁量权的滋生。在实践中执法人员会故意或者过失跳过某些必要的程序步骤，比如没有留存证据清单，没有告知相对人具有陈述申辩权等，使得对程序法规定不太了解的相对人无法合理地主张自己的权利，在程序中维护自己的权益，会出现同案不同判的结果，也使得程序法的威严性降低。在黄庆平与泉州海事局交通运输行政管理一案中涉案核心证据《事故调查报告》属于不可诉范围，在调查阶段无法进行陈述申辩和提交反驳证据，只有在行政处罚阶段保证原告的陈述、申辩权，但管理部门实际上便未按照法定要求开展实质性的复核也未对证据进行认证，从而损害当事人的陈述、申辩权，给相对人带来了损失，由此可见，需要一定的程序来约束执法主体，完善和严格遵守海事行政程序是亟待解决的。

2.2.3监管不完善

近些年出现了普通人员了解到渔政和海事处罚金额较大，冒充执法人员对群众进行罚款，或者民间志愿组织越权行使执法权，说明对执法人员的资格审查监管系统并不完善，导致一部分人钻空子。目前海事系统包括执法责任制、执法监督管理办法、错案和过错责任追究制、评议制和考核等具体制度，在一定程度上监管了海上海事行政行为，海事行政监管一般分为内部监管和外部监管。但是在内部监督中，上级为了不影响部门内工作秩序，对部门内执法人员轻微的违法违约行为审查偏于文字化和表面化，予以“装糊涂”的放任状态，对造成损害后果的执法行为予以行政处分的惩罚通常只是予以记分或者警告而告终，多流于形式，只有产生了十分严重的后果才开始进行严肃处理。外部监管包括司法监督和群众监督，司法监督侧重事后监督，而且成本较高，不能起到预防效果，群众监督一般是最普遍的，但群众由于海事行政主体与自己地位悬殊会出现畏难情绪，无法本质上解决问题。

3.对自由裁量权进行控制的建议措施

3.1 进行立法规制

自由裁量权来源于法律，所以对海事行政执法职权的限制要从立法层面进行规制，我国已经逐渐重视对海事的行政管理，不断更定修改相关立法，21年新生效的《行政处罚法》《海安法》《海上海事行政处罚规定》就是很好的例证。关于海事行政执法自由裁量权的问题首先可以参照新《行政处罚法》对第34条的修改，将“行政执法裁量权”代替了“行政执法自由裁量权”，同时要求将处罚所依据的裁量基准应当向社会公开，以立法层面规范裁量行为，对海事行政处罚的裁量基准进行制作并公开，从“放权”过渡到“限权”； 其次，不仅要加强立法解释，而且利用现有法律规定解决新出现事物情况时，执法主体可以对具体规定进行扩大解释，但是不能进行类推解释，违背立法目的，加重相对人的义务和责任；最后，在不断实践过程中也应当不断摸索责任归责模式，《海事行政执法过错和错案责任追究暂行规定》版本较早，规定的情况比较单一，把单位作为追责对象的规定较为笼统，对责任追究的种类和适用以及程序也有待科学划定来改善[2]。

3.2 完善海事处罚程序制度

行政程序是法定的，有着自己完整的规范体系，可以在后续流程中规制之前行使的自由裁量范围，因为行使自由裁量权的执法人员同样是必须遵守程序的主体，按照规定的时间，方法，顺序才能进行下一步，并在程序法中规定了违反程序所应承担的法律后果，相对人也可以利用程序主张自己的权利不被侵犯，行使救济权甚至申请国家赔偿。第一，完善证明身份制度，执法主体在例行检查或者做出行政处罚时，应当向相对人表明自己的身份，出具能够证明自己身份的工作证，执法证等相关证件；第二，完善信息公开制度，公开行政裁量基准，除了涉及国家秘密和部分商业秘密、个人秘密的其他案件，百姓们可以随时查看了解具体案件的进行程度，使执法在公众监督下运行；第三，完善听证制度，增强行政主体和相对人之间的互动环节，要让相对人在听证过程中充分听取和发表自己的意见进行质证和辩论，对结果可以产生实质性的影响，扩大听证主体的范围，将相关人员纳进听证现场，使过程更加饱满，还原案件本身。不断探索形成完备的海事执法程序，与实体相辅相成，让程序辅助实现实体正义。

3.3 健全对裁量权的监管审查

健全对裁量权的监管审查有助于净化海事执法环境。在内部，可以借鉴西方法学思想的规范主义控权模式，尊重行政主体内部性调整功能，同时收录归档每个案件执法过程的录音录像和笔录，对处罚涉及金额较大或者较有争议点的案件应当组织专门人员进行不定期抽查；其次提升人员专业素质培养，随时更新学习内容，加强从基本功练习，提高自己的业务技能，培养高素质、复合型、应用型的法治人才队伍[4]。在外部，裁量权的案件中影响结果的合理性比合法性更重要，所以进行司法审查不再仅限于合法性进行审查，也要侧重增强对行政自由裁量权合理性的审查。此外还要加强与其他相关执法部门的合作联系，建立综合执法机构，实现信息共享，在工作过程中内部相互监督和帮助。防止各部门之间相互推诿以滞待程序，也避免对行政相对人一事重复罚，提高行政效率[3]。线上线下设立多个匿名监督渠道，方便各个年龄段的人可以举报所知违法行为或者提出对现阶段政策的建议，起到良好社会监督的作用[5]。

4.结语

对海事行政执法自由裁量权的控制一直以来是个巨大挑战，我国现有海事行政规定需要在实践中不断摸索总结，完成立法规制，程序完善，监管健全，各部门共同守护海事行政的公信力。良好地行使裁量权同样可以增加复杂案情的可操作性，拒绝多作为，不作为，慢作为，树立真正执法为民的法治氛围，推动行政政策的有效落实。