我国环境公益诉讼制度之实证分析

张珂萌

(河海大学法学院，南京 211100)

引 言

在加强生态环境损害司法救济的时代背景下，面对遇到的新问题、新形势，环境公益诉讼制度逐渐成为打击破坏生态环境行为，维护国家、社会公共利益的利器。2012年修订的《民事诉讼法》是第一部明确规定了环境公益诉讼制度的法律，其中第55条创立了民事公益诉讼制度。2014年修订的《环境保护法》第58条对于社会组织提起环境民事公益诉讼需满足的资格条件进行了细化规定。2015年7月，全国范围内的检察环境公益诉讼试点工作正式展开。经过实践检验的司法制度对相关立法提出了完善需求，2017年修正的《民事诉讼法》第55条新增第二款、《行政诉讼法》第25条新增第四款，由此形成了环境公益诉讼制度的体系框架(详见图1)。

图1 环境公益诉讼制度体系图Fig.1 Environmental public interest litigation system

纵观我国学界有关环境公益诉讼的研究，多集中于运用比较研究方法、探索预防性环境公益诉讼机制的建立，以及深入分析环境公益诉讼制度的理论基础。现有研究局限于环境公益诉讼的某个分支，缺少体系检视的整体视角，理论学说发展丰富但难以与司法实践相结合。因此，本文以我国环境公益诉讼制度为对象，进行专门的实证分析研究。通过梳理实务案例，以数据、图表的形式展现出来，宏观把握制度的发展趋势，并指出近些年环境公益诉讼类案件显示出的制度弊端及其成因，试图给出关于我国环境公益诉讼制度的完善建议，从而为其实施效果和专门立法提供参考。

1 我国环境公益诉讼制度的司法运行现状

早在2007年，江苏、贵州、云南等多个省份的人民法院就开始陆续设立环保法庭，自发尝试以社会组织为原告、检察院支持起诉的形式处理环境公益类案件[1]。2017年两大诉讼法修改后，全国范围内两种起诉主体提起的环境公益诉讼案件数量涨幅均达到70%以上，同时期两类案件数量相差近几倍。检察机关提起的环境民事公益诉讼与社会组织作为原告的案件数量似乎呈现出此消彼长的关系，尤其是2019年至2020年，检察环境公益诉讼仍在增加的同时，社会组织提起的环境民事公益诉讼数量却有所减少(详见图2)。

图2 两种起诉主体提起的环境公益诉讼案件数量对比Fig.2 Comparison of the Number of Environmental Public Interest Litigation Cases Initiated by Two Litigation Subjects

从2016年开始，全国的环境公益诉讼中，行政类案由的数量明显比民事类多。2017年至2019年间，环境民事公益诉讼以均匀的速度不断增长，而环境行政公益诉讼则呈现下降趋势。直至2019年，才逐渐发展至相持平的水平，环境行政公益诉讼的数量甚至低于环境民事公益诉讼案件数量(详见图3)。

图3 不同类型的环境公益诉讼案件变化趋势Fig.3 Trend of different types of environmental public interest litigation cases

司法数据显示，刑事附带民事诉讼一直是检察环境公益诉讼的主要类别，长年占据绝对多数的比例。经过几年发展，2019年民事公益诉讼已经从弱势地位发展至基本与行政诉讼相当的水平，且两者占据该制度的整体比例也较为平衡(详见图4)。

图4 2019年全国检察环境公益诉讼案件数据Fig.4 proportion of environmental public interest litigation cases in China in 2019

2 我国环境公益诉讼制度的现存问题及成因

2.1 环境民事公益诉讼中的“公益起诉人”职能定位不清

从诉讼主体结构反思环境民事公益诉讼，其中检察机关作为适格原告之一，可以在没有其他机关或组织起诉的情况下可以兜底的针对污染环境和破坏生态的行为人直接提起诉讼，也可以支持符合法律规定的有关组织起诉，从而参与到诉讼当中来。检察机关之所以享有“公益起诉人”身份，是基于国家强制力保障和宪法赋予的法律监督职能，出面帮助相对乏力的组织或个人，成为公益类诉讼的坚实力量，以确保生态环境损害得到全面救济。《民事诉讼法》赋予检察机关诉权的意义不在于替代社会组织和法定机关，其发动应当具有后置性和补充性。因此，若作为独立的“公益诉讼起诉人”，则不应再体现检察权的保障性职能，而是应当代表国家和环境公益，独立行使诉讼权利。目前民事诉讼中，公益起诉人的诉讼行为是“行权”还是“履职”仍不明确。

实践中提起环境民事公益诉讼的原告称谓有许多种，不同地区、不同层级的人民法院对其职能定位的认定不统一。2015年最高检在《检察公益诉讼试点工作实施办法》中首次以书面形式明晰了检察机关的诉讼地位是“公益诉讼人”，尽管之后相关的司法解释将检察机关的身份增加了“起诉”两个字，但无论是“公益诉讼起诉人”，还是“公益诉讼人”，均没有改变其包含的核心含义，这两种称呼也不是法律上的概念，更不符合诉讼法中的当事人理论[2]。现行理论研究重点一直放在检察机关提起公益诉讼职能的特殊性，而忽略了其作为原告主体资格的理论基础[3]。

2.2 环境行政公益诉讼中检察权的界限模糊

在环境行政公益诉讼中，仅有检察院可以提起诉讼。发现负有环境监管职责的行政机关违法行使职权或者不作为的，检察机关应当提出检察建议，督促其依法履职责。行政机关不依法履职的，检察机关正式提起诉讼。这也导致了检察机关同时拥有“运动员”与“裁判者”的双重身份[4]，一是代表公共利益，对破坏生态、污染环境的行为提起诉讼；二是发挥法律监督职能，实现国家机关权力之间的相互制约与平衡。这将导致环境行政公益诉讼中，双方当事人之一的诉讼地位和职能定位无法完全贴合诉讼法的基本原则之平等原则的要求。

检察机关发起的环境行政公益诉讼与行政相对人提起的一般行政诉讼相比，结构具有特殊性。一方面，提起诉讼的检察院比一般诉讼的普通原告享有更多特殊的诉讼权利。例如，行政机关对检察建议有回复的义务并应当积极采取行动。再者，不同于强制执行程序的启动必须依原告申请，在环境行政公益诉讼中，执行机制是人民法院移送执行，无需经过公益起诉人申请。但另一方面，行政机关在取证调查环节更具优势，便于掌握执法过程中的案件资料。相比之下，人民检察院面临案件来源狭窄、线索获取渠道有限等难题，收集证据时的各项权利与普通原告也并无二致，被视作一种“柔性协作机制”，在诉讼中相对处于弱势地位。上述矛盾的根本原因在于检察机关起诉权中夹杂着监督权的内涵[5]，环境行政公益诉讼中的检察监督权通过介入诉讼与审判权形成互动，这种嵌入式监督模式最大的弊端就是，检察机关作为诉讼两造之一，容易混淆公益起诉权和监督权的界限范围[6]。

2.3 职能配置及具体规则存在不足

其一，随着国家监察委员会的诞生和监察体制改革的推进，职务犯罪的立案侦查工作将整体划归监察委，现有环境公益诉讼体制内部职能配置机制存在的实务操作漏洞和制度隐患逐渐显现[7]。例如具体职能部门在进行民事和行政检察工作的过程中，有可能接触到环境公益诉讼的民事或行政线索和案件事实，使得不同部门之间出现职能交叉或重叠的现象。

其二，环境行政公益诉讼中，存在一个必经的法定前置程序，即在正式进入诉讼之前，应当至少提前两个月向被诉行政机关发送检察建议，督促其纠正违法行为或依法履职。检察机关通过走访调查、收集证据，对于行政机关是否依法履职作出判断，本质上是一种运用司法性职权的监督方式，需要通过审查和追诉等方式进行[8]。而当前检察体系内部面临着科层集中制管理模式与检察权运行机制多样化要求之间的矛盾，体现出与司法审查权内涵相反的行政化职责配置。

其三，当检察机关作为环境公益诉讼的提起主体时，不同的职能区分不明确容易导致司法适用不统一的问题。例如在刑事附带民事环境公益诉讼中，《刑事诉讼法》第217条规定检察院对法院一审判决、裁定认为有错误的，可以向上一级法院提出抗诉。而两高关于检察环境公益诉讼的司法解释第10条则明确，人民检察院不服一审判决、裁定的，可以提起上诉。对此，实务界和理论界始终存在“上诉说”和“抗诉说”两种声音[9]。

3 完善我国环境公益诉讼制度的对策

3.1 坚持法律监督基本属性不变，明确公益起诉人的职能系“履行职责”

在审判中心主义诉讼制度改革的背景下，环境公益起诉人应当通过案件办理，向前加强侦查权作用的发挥，向后强化对审判权的监督制约[10]，强化其“双重把关者”的作用。人民检察院作为国家法律监督机关，在环境公益诉讼中的职责，一方面是保证法制的统一正确运行，另一方面是作为原告行使诉讼权利，故应当明确其在环境民事公益诉讼中的职能定位系“履行职责”，而非“行使权力”，明确诉讼是途径，监督是目的。在新的历史起点上，思考环境民事公益诉讼双方主体的职能定位也应当因时而变，拓展新的观察视野。从环境整体治理结构的宏观角度来看，强化检察机关作为公共利益维护者的角色将对完善环境保护制度和合理配置权力资源产生更加积极的推动作用。

环境民事公益诉讼仍然依托民事程序展开，其救济思路与传统的一般侵权救济大体一致，即比照法律规范确定被告行为是否违法。然而，若检察机关作为原告行使诉讼权利，两造的强弱地位则会发生反转。因此，明确检察机关在环境民事公益诉讼中的公益诉权实质系履行职责的必要手段，对于发挥公益诉讼的作用和维持诉讼结构的平衡具有重要意义。

3.2 重视环境行政公益诉讼的客观诉讼属性，加强内外制度衔接机制

环境行政公益诉讼制度具备客观诉讼的特点[11]，该理论表示法律秩序即是社会公益的体现。环境行政公益诉讼的设立初衷不仅在于权益损失的填补，还在于通过改变行政机关怠于履行职责或违法作为的状态，恢复并保持客观法律秩序的稳定性。再者，生态环境利益的受损程度具有一定抽象性，弥补方式也并非一般侵权救济所能明确。环境行政公益诉讼的发起机关在庭审过程和判决结果中均不存在自身利益，是国家利益的代言人。因此，应当赋予其相应的司法强制权，特别是在调查取证方面，以国家强制力为保障，有权采取查封、扣押、冻结财产等强制执行措施，确保案涉证据的完整性、真实性、准确性。为了保证环境行政公益诉讼的顺利进行，可以对收集证据过程中不予配合的单位和个人采取一定限度的处罚措施，以提高行政机关证明自身履职行为合法合理的主动性，从而对各级政府环境主管部门的履职行为进行监督，维护国家、社会公益。充分发挥环境行政公益诉讼机制的司法效果，还需要加强内外制度的衔接机制。应当遵循行政执法为主导、司法救济为保障的原则，使得生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼两种制度相辅相成，共同保障环境司法救济的全面性[12]。

3.3 优化检察职权配置，完善具体规则

环境公益诉讼具有特殊性和专业性，在环境司法专门化进一步加强、法院系统增加环境资源审判内设机构的背景下，为适应检察机关的工作重心向对民事、行政诉讼的监督上转移，应当提高检察公益诉讼部门人员的办案能力，增强办理环境资源类案件的理论和实务素养。实践中，当民事或行政检察部门在行使职责过程中发现有关环境公益诉讼的案件线索和证据时，应当立即与公益诉讼检察职能部门共享信息，移交相关材料，形成联动办案机制。作为环境公益诉讼制度的重要力量，应当合理规制检察权内部运行机制，减少行政管理对检察办案的影响。比如在案件事实认定、证据采信、侦查措施的采取以及最终做出起诉决定等环节，规定只能由直接办案的检察官(办案组)依法作出决定，确保检察官的承办权和办案事项决定权统一。为确保生态损害得到全面修复，灵活适用环境民事公益诉讼惩罚性赔偿规则，运用多元证据属性模式。加强环境风险预防能力，完善预防性环境公益诉讼制度建设，增强对于生态共同体利益的保护力度。

4 结 语

我国的生态环境损害司法救济体系经过十几年发展已经具备一定雏形，为了达到维护环境公共利益的要求，作为其中的重要组成部分，完善环境公益诉讼制度是加强我国生态环境保护的根本出发点，有利于更长久的保护环境。通过梳理环境公益诉讼制度的立法进程和制度架构，以近些年环境公益诉讼的实务经验为基础进行实证分析，基于此剖析了环境公益诉讼制度中的现存问题，例如环境民事公益诉讼中的“公益起诉人”职能不清、环境行政公益诉讼中检察权的界限模糊，以及制度的具体规则存在不足等。通过分析成因找到该制度的完善方向，建议坚持法律监督基本职能不变，明确公益起诉人的职能系“履行职责”；重视环境行政公益诉讼的客观诉讼属性，加强内外制度衔接机制；优化检察职权配置，完善具体规则。未来，环境公益诉讼制度还需要创新检察权发展的内涵和外延，强调多主体发动预防性环境公益诉讼的机制构建，在维护环境公益的同时实现诉讼的公平与正义。