澳门推动横琴粤澳深度合作区建设中的挑战与对策

周 平，李威辰

(澳门城市大学 葡语国家研究院，澳门 999078)

1 引言

近年来，澳门特区政府及澳门居民同心一力，充分善用“一国两制”优势，确保了澳门经济民生平稳过渡，为澳门争取了主动融入粤港澳大湾区和国家发展大局的时间与空间，也为澳门经济适度多元发展提供了坚实有力的保障。面对后疫情时代，全球社会经济体系和各级经济行为主体都发生了不可逆转的变化。同样，澳门作为产业结构单一、过度依赖博彩业、经济韧性不足且对外部经济环境具有高度依赖性的外向型小微经济体，经济极易受新冠肺炎疫情带来的影响。为此，2021年9月5日，中共中央、国务院印发了《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，明确横琴粤澳深合区作为促进澳门经济适度多元发展的新平台，这为澳门经济适度多元发展提供了更加广阔的空间与支点，也给琴澳发展带来了新挑战。

2 澳门经济面临的新情况

2.1 澳门产业结构风险与局限

澳门自开埠以来，受到本地市场狭小等因素的制约和影响，从而形成了高度依赖外部的开放型经济结构，致使澳门经济过度依赖第三产业。澳门统计暨普查局统计数据显示，2020年澳门第二产业占其生产总值的比重仅为8.7%，而第三产业占其生产总值的比重达到了91.3%。然而澳门第三产业行业结构发展亦同样存在不平衡，澳门第三产业发展以博彩业为龙头，由博彩业拉动的旅游业、商业等行业发展迅速，而信息、科技、金融、教育等高层次行业发展较为薄弱，凸显了澳门“一业独大”的产业结构特征。自新冠肺炎疫情暴发以来，世界各国分别采取边境管制、旅行限制及入境后检疫措施，致使全球经济体系和各级经济行为主体都发生了不可逆转的变化。作为高度依赖外部环境的微型经济体疫情因素直接暴露了澳门经济产业结构单一的短板。受疫情波及，2020年首季入境旅客同比减少68.9%，参团游客流量下跌89.4%，第二季入境旅客同比减少99.5%，上半年入境旅客跌幅达到83.9%。服务行业需求的萎缩，使澳门长久以来的“外需为主，内需为辅”的模式发生了变化，对澳门经济影响显著，进而导致整体市场疲弱加剧。

2.2 澳门经济发展态势趋于缓慢

疫情暴发前，澳门经济虽有一定波动，但是整体上却是乘着发展的大潮，保持着较高且持续的经济活力。但受疫情的冲击，2020年全年澳门本地生产总值仅录得1944亿澳门元，实质收缩56.3%。在博彩服务出口下跌80.4%的情况下，服务出口录得866.6亿澳门元，同比下跌74.9%。即使内地已于八至九月逐步放宽了内地居民赴澳旅行限制，访澳旅客略有所增加，但基于内地同样深受疫情影响，经济增长放缓，经济下行压力较大，内地游客出行和消费信心不足的情况下，仅通过博彩业来纾困和振兴澳门经济的可能性有限。澳门在面对系统性风险时，暴露了产业单一的经济形态没有足够的弹性和灵活性为澳门经济纾困。而经济适度多元发展需要一定的窗口期来完善基础配套，因此，澳门短时间内难以迅速实现产业结构调整优化。可见，澳门经济复苏短期内很难摆脱“荷兰病”的魔咒，且经济发展仍须面临较多不确定性因素，经济多元化多层次布局，加强经济体抵抗系统性风险的能力亟待解决。

2.3 澳门和横琴深合区发展的原生动力减弱

2021年9月5日，中共中央、国务院印发了《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》(以下简称《总体方案》)，明确横琴粤澳深合区作为促进澳门经济适度多元发展的新平台，为澳门经济适度多元发展提供了更加广阔的空间与支点，也给琴澳发展带来了新挑战。根据《总体方案》规划横琴粤澳深合区将发展高端制造、中医药、会展和金融等产业。但澳门作为典型的微型经济体，资源配置和发展空间始终有限，同时自身也深受产业布局不平衡的影响。依据澳门统计及普查局数据，澳门金融业、会展产业、文化产业及中医药产业的产值分别为297.8亿澳门元、29.8亿澳门元和3.2亿澳门元，但各产业的产值比重分别仅占6.81%、0.67%、0.68%和0.07%，虽然澳门特区政府在过去几年努力推动澳门经济适度多元发展，但《总体方案》规划的四新产业整体的经济比重仍然偏低[1]。就澳门目前的产业布局很难对横琴深合区产生一定的溢出效应。而澳门属于非自主型经济，深受疫情影响经济增长内生动力严重不足，目前分散自身经济风险的能力也极为有限，带动横琴粤澳深合区促进经济适度多元发展也愈发力不从心。

2.4 四新产业发展建设的长期性与经济复苏紧迫性存在矛盾

虽然《总体方案》明确了横琴粤澳深合区促进澳门经济适度多元化发展的新平台，但基于当前经济形势，横琴深合区发展的长期性与澳门经济复苏的紧迫性存在矛盾。首先，澳门目前产业结构的单一性无法解决，经济结构过于依靠博彩业与旅游业。近年来，博彩旅游等相关产业几近停摆，且依赖自身内需无法消化自身体量，支柱产业无法拉动澳门自身经济，澳门原有经济格局和经济动力失衡，进而致使澳门自身没有足够强劲的经济动力融入并带动横琴深合区快速发展。其次，《总体方案》虽然为澳门经济适度多元发展提出了四大外溢型产业，但这些产业并非澳门自身经济的支柱产业，相反多为澳门的新兴产业[2]。澳门经济在融入横琴的过程中如何将《总体方案》中布局的新兴产业释放在比自身体量大近三倍的横琴深合区内，实现琴澳一体化发展格局和经济适度多元可持续发展，是当前面临的一个重要问题。因此，受限于澳门自身经济体量和四新产业发展溢出的原生动力不足，以及澳门经济融入横琴深合区的机制构建尚不完善等因素牵制了琴澳一体化发展的步伐。四新产业建设的长期性与澳门经济复苏紧迫性的矛盾使澳门经济融入横琴合作中的滞后性凸显。

2.5 琴澳合作因政策和产业布局导致澳门边缘化、空心化的可能性

澳门由于自身经济发展空间有限，资源分配与发展的空间总是受到限制，而其本身又受到不均衡的产业结构所制约，逐步演变成畸形繁荣经济结构。在更好“融入国家发展大局”和“推动横琴和澳门一体化发展”的战略决策下，澳门同时存在被边缘化、空心化的危机可能性。一方面，是由澳门产业结构的脆弱性而导致的产业空心化。澳门的产业空心化问题主要体现在，澳门自身为了获得短期的利益，与经济发展的规律背道而驰，致使生产要素的投入与流通愈发不合理，进而导致与琴澳一体化发展时产业衔接出现了问题；另一方面，进一步落实融入粤港澳大湾区以及国家整体发展规划的工作是中央寄予澳门特区政府的重任。深度推进琴澳一体化需要澳门与经济结构更成熟、产业结构更多元更稳定的广东合作，利用横琴发展澳门腹地纵深进而形成优势和吸引力，加强资源集聚效应。澳门如果不能相应提升自身的功能和竞争力，持续弱化融入横琴深合区能力，某种程度上在粤澳合作中就会被边缘化，《总体方案》赋予的功能和地位也存在被替代的风险。

2.6 琴澳合作产业与管理人才对接矛盾

澳门虽然自身体量不大，但其自身的特性赋予了它一个更大的舞台。积极融入粤港澳大湾区，融入国家发展大局，推进琴澳一体化发展，发展经济适度多元的大方针下很大程度上取决于人才等生产要素的数量和质量。因此，澳门依托横琴深合区自身条件实现经济适度多元发展的目标在人才资源方面也面临着多重挑战。首先，以统计暨普查局统计数据为例。2021年第4季度澳门仍然深受新冠肺炎疫情的影响，居澳劳动人口共38.45万人，就业人数为37.12万人，较上一季减少5900人，其中博彩业的就业人数同比上季减少3800人的情况下仍有7.65万人。仅从事博彩业的就业人数就占总体就业人数的19.6%。以博彩业为支柱产业的局面直接导致了澳门人才层级不够丰富，人力资源结构严重失衡，澳门本土人才向横琴深合区人才外溢弱于粤港大湾区其他城市，人才竞争不具备地区比较优势。其次，横琴深合区的“混合制”组织架构行政管理队伍人员配置也存在不平衡。澳门现时仅派30多名公务员到横琴深合区工作[3]。而《总体方案》这一突破性政策的主要目的是便于横琴营造趋同澳门的制度软环境，便于吸引澳门居民在此生活就业[4]。然而横琴深合区“混合制”的组织架构和行政体系复杂且基层行政队伍澳门行政人员覆盖度不广，澳门管理模式、管理理念、管理手段难以引入横琴深合区，难以营造一个与澳门相似的生产和生活环境，进而影响《总体方案》赋予横琴深合区的功能定位。

3 澳门横琴发展的思考与建议

3.1 集中优势力量，解决主要矛盾

尽管目前澳门博彩业仍是澳门支柱性产业，但其增加值在澳门行业结构的比例显著下调。 2019年仅博彩及博彩中介业比重就占到了澳门整体行业结构的50.9%。2020年受疫情冲击博彩及博彩中介业占澳门行业结构比重萎缩至21.3%，即使受疫情严重冲击，博彩业在澳门产业结构中依然保持着较高的比重。因此从宏观角度出发，澳门经济发展要立足本身经济特点与优势进行适应性调整，一方面，博彩旅游业作为澳门经济的“顶梁柱”，其地位与作用不能忽视，或在短时间内不能急剧变动。在疫情基本受控的条件下，澳门特区政府应当尽全力恢复疫情期间受冲击严重的博彩旅游业，保证澳门经济稳步运转，再度成为澳门经济发展动力引擎；另一方面，在经济适度多元的思想指导下，有序、平缓、渐进地降低博彩旅游业在经济结构中的占比。同时发挥澳珠极点的作用，充分利用澳门珠海良好的产业合作基础，实现澳珠优势互补，引领澳门经济向产业结构更健康、经济发展更全面、与国际市场更融合的新经济型态发展。

3.2 在多元化发展中，主发展四新产业

“琴澳一体化”发展机制完善是《总体规划》指导的总体要求，在“琴澳一体化”的过程中，调整产业结构实现澳门经济健康可持续发展是澳门经济调整的重要目标。因此，可以借助粤港澳大湾区建设促进澳门经济适度多元发展，推动澳门摆脱对现有产业的绝对依赖，促进澳门金融市场的对外开放，强化粤港澳大湾区金融市场的联系，防止资金在现有支柱产业内部“空转”，同时可以向《总体方案》规划的四大新兴产业定向提供长期低息贷款、建设债券等多种金融手段构建促进澳门本土第二产业发展及“横澳一体化”过程中所需的金融杠杆，以资金流带动澳门经济一定程度上“脱虚向实”适度多元。此外，发挥澳门制度优势和《总体方案》政策优势，构建新型自由港与商品货物集散中心，要建设非常便捷的市场准入体系，建设与澳门、国际接轨的商业环境，同时加强澳门与横琴深合区的“软连同”，实现琴澳之间货物、人员、资金和信息的自由跨境流动，保证琴澳的一体化具有高水平开放和国际对接的特征。同时在信息流方面，考虑到横琴深合区的定位为澳门居民的新家园，应完善跨境信息安全长效管理机制，同时建设固网接入国际互联网的绿色通道，保障数据流和信息流跨境链接畅通。

3.3 优先推动澳门经济复苏，兼顾横琴建设

澳门在疫情状况下支柱产业受到极大冲击，现有经济结构被打破，此时《总体方案》虽然为澳门和横琴提出了四大产业作为主要产业，但并非这些产业全部是澳门所长的支柱产业，甚至有些是澳门新兴或薄弱的产业。这些产业一旦布局完成会有很强的后劲和高增长率，但由于目前澳门产业结构的配置很难在短期内形成规模，从而短期内无法产生显著经济效益。但在横琴这样一个较大体量、政策和法律尚需健全和完善的全新环境下，澳门作为领头产业的行业已经确定，但进入横琴的时间表多数还在制定中，横琴发展与将来的琴澳一体化难解澳门经济的燃眉之急。因此，加快推进琴澳一体化建设，促进澳门经济适度多元，应尽快完善琴澳两地制度深度衔接。中央政府推动粤澳深度合作是促进合作成功的先决条件，激发粤澳两地地方主体性的同时避免两地政府间的政策博弈，保障“琴澳一体化”良好推进。

3.4 充分利用澳门的地理节点优势，吸引相关产业进入横琴发展

澳门作为我国当前海上丝绸之路建设的重要节点城市，必须起到“链接”与“支撑点”作用。基于历史原因，澳门与葡萄牙有着深厚的历史渊源，在新现实主义国际关系与“逆全球化”浪潮的大势中，澳门的“链接”作用尤为凸显。通过澳门自身“一中心、一平台、一基地”的定位，积极发挥中国与葡语国家商贸合作服务平台的优势，促进中国内地产业与葡萄牙、巴西为代表的葡语国家市场，在当前环境下继续坚定不渝地推动全球化，甚至在一定程度上减少因部分国家的地缘政治与霸权需求所造成的“逆全球化”导致的贸易和市场萎缩。另外，以澳门为节点，借助区位优势和自身制度优势，强化与东南亚等国家关系，务实推进自身经济适度多元，利用电子商务、服务贸易等数字经济产业机遇，发挥连接优势推进澳门平台功能外扩，打造澳门特色金融，发挥对接葡语国家窗口作用。

3.5 防范澳门发展空心化、边缘化的政策措施

澳门当前为防止因政策、产业布局等诸多因素而被边缘化、空心化，首先，应当在当前状态下保持常态化疫情防控，只有保证疫情不会大规模暴发，澳门才有可能通过原有支柱产业恢复经济发展状态。其次，在当前澳门自有经济结构的基础上适度多元化，借助粤港澳大湾区共同发展时机，进一步探索能够快速形成经济发展支柱的产业发展道路，弥补因澳门经济下滑带来的经济动力不足，为澳门和横琴可持续发展储备动能，在一定程度上提振第二产业，合理多元化提高自身经济抗风险能力。再次，面对即将落地的粤港澳大湾区共同发展政策做好提前规划，对承接中央政策助力，抓住发展机遇不断提高敏感性，发挥澳门在国际和国内、产业结构、建设布局方面的自有优势提高自身竞争力。最后，着眼海外，充分利用澳门与葡语国家的固有关系特点与稳定性优势，积极发挥葡语国家和“一带一路”关键节点，提高澳门自身核心竞争力。

3.6 通过调转聘招育等多种措施做好人才对接与安排

为配套横琴深合区四大新兴产业良性发展以及建设便利澳门居民生活就业的新家园，人才支撑是关键。受产业结构单一和澳门人才开发的整体规划不足等因素的影响，澳门应努力借助横琴深合区打造澳门人才蓄水池。首先，应当聚焦四大新兴产业发展方向，把握横琴深合区建设的“窗口期”，积极对接相关产业人才，提高自身对高层次人才的吸引力。其次，在粤港澳大湾区合作框架内实现粤港澳大湾区人才互通共享，消除澳门本地居民对引进人才的质疑，保障澳门本地居民就业竞争力。此外，还需加强横琴粤澳深度合作区内的企业作为人才载体的能力，只有把横琴深合区建设成一个国际化的人才集聚之所，才能使横琴深合区在发展中发挥出最大的作用。为解决行政人才需求，澳门政府应从以下两个方面着手：首先，澳门特区政府应当抓住粤澳深度合作的先机，积极参与横琴行政机构的管理与建设。其次，通过调聘、转聘、招聘等多种措施，在全球范围内引进熟悉澳门和珠三角情况的人才进入横琴深合区管理队伍，做好粤澳深度合作的对接，保障琴澳一体化合作顺畅。加强与智库、研究机构和专家学者的联系，充分发挥“外脑”作用在政策制定与发展规划上为横琴深合区的发展提供持续、高质量的智慧支持。

4 结论

面对日益复杂的经济环境和全球不确定性上升的重叠时期，澳门必须提高自身能力应对内生动力不足、产业结构单一、经济韧性差和人才结构不平衡等一系列内部挑战。把握外部发展机会，缩小自身在粤澳合作中的滞后性。在发展战略上，首先，要积极地维持原有的经济型态和产业的发展，尽快摆脱澳门自身经济低迷颓势。其次，重点扶持培育四新产业，尽快发展壮大，务实解决粤澳深度合作，尽快实现经济多元发展。最后，把握人才引进“空窗期”，制定吸引和集聚国际高端人才的政策措施。同时，为便利澳门居民生活就业的新家园建设一支高效的行政管理队伍，促进粤澳深度融合，加快琴澳一体化进程。总而言之，疫情的冲击为澳门带来了新的挑战，而横琴深合区为澳门未来脱胎换骨带来了新的突破点。澳门应充分把握粤澳合作的先天优势，加快澳门经济转型，沉着应对挑战，发挥湾区极点作用，推动大湾区一体化建设，加快融入国家发展大局。