围绕“合规+效能”探究涉农专项资金绩效审计新方向

李 敏 河北省衡水市景县农业农村局

一、涉农专项资金概述

(一)基本概念

涉农专项资金是指由中央财政或者地方财政安排的，直接用于解决“三农问题”的资金。主要用途包括投资农村基础设施建设，扶持农村产业发展，改善农民生活条件。还有“雨露计划”“阳光工程”等农村劳动力培训资金及用于农村教育、卫生、文化、科技事业发展的资金等。涉农专项资金当前的管理一般由县级政府负责，通过成立县涉农资金监管工作领导小组，实施全县涉农资金监管工作。

(二)典型特征

涉农专项资金具有三大典型特征，一是专用性，二是广泛性，三是重要性。

专用性是涉农专项资金的最主要特征，表现为资金专项拨付和专款专用。各级政府为了落实乡村振兴战略，支持农业农村发展，促进“三农问题”解决，通过专项拨付的形式向农村提供资金，该资金使用必须符合农业农村发展专用项目。

广泛性是指涉农专项资金所涵盖的农业农村项目之广、层次之多，几乎覆盖农业农村发展的所有领域包括基础设施、农民补贴、生态文明建设、农村科教文卫发展等等，直接关系到我国广大农村和农民的切身利益。

重要性是指涉农资金的使用效率和效果十分重要，也即涉农资金能否按照项目规划切实用到农业农村发展之中，是否按照国家法律法规要求进行妥善管理，所投入的项目是否能够有效解决“三农问题”，这些都直接影响着农业农村的前途以及全面建成小康社会的成效。

二、涉农专项资金绩效审计的必要性

(一)为“乡村振兴”落地和农业农村发展保驾护航

我国农村地区人口占全国总人口的36%，农村的面积占全国总面积的92%，新时代我国社会的主要矛盾在农村地区的表现最为突出。发展农业农村经济，改善广大农民生活质量，是乡村振兴战略的重要导向，也是克服农村发展最繁重最艰巨困难，挖掘农村深厚基础，激发农村发展潜力和后劲的必由之路。历年来，中央始终将解决“三农问题”作为每年经济工作的头等大事，中央一号文件的主旨长期以“三农问题”为核心，每年中央政府和各地方政府投入的涉农专项资金高达上百亿元，并且连年增加。如何确保这庞大的资金能够合法合规地管理、使用，真正服务于农业发展、农村建设和农民增收，必须依靠审计的力量。

实施涉农专项资金绩效审计，一是能够从独立的视角监督涉农专项资金的管理和使用，评价涉农专项资金监管的规范性，保障资金按照既定的计划安排有效利用，防止资金被挪用或浪费。二是通过审计评价，可以发现涉农专项资金在利用过程中的细节问题，尤其是实际与计划不相符的情况，从而为宏观经济政策制定和调整提出合理化建议，为农业农村发展方向和路径优化提供科学的借鉴依据。三是利用审计监督，能够掌握国家乡村振兴战略和重要政策方针的落地实施情况，检查涉农资金项目投入是否按计划达成目标进而推动基层管理者维护国有资产的安全并积极贯彻实施各项政策。

(二)涉农专项资金绩效审计机制亟需改革

我国涉农专项资金绩效审计工作由各级政府的审计部门主导，农业农村部门、财政部门、乡村振兴部门、税务部门等协同。近些年来，随着各地政府的行政改革，许多会计师事务所也参与到涉农专项资金绩效审计中来。根据我国审计署的统计资料，从2016年至2021年，随着乡村振兴战略的逐步落地，各级审计部门开展的涉农专项资金绩效审计项目数量也在逐年增加，范围也在不断扩大。2016年全国出具审计报告的涉农专项资金绩效审计仅覆盖69个县，到2021年已经全面覆盖31个省、市、自治区和直辖市，审计的成果主要集中在资金管理和使用的规范性问题、资金使用效率问题。但是通过资料研究也能发现，我国目前在涉农专项资金绩效审计方面仍然存在着许多不足。

一是审计目标较为模糊，评价指标体系设计不完善。目前基层政府未能普遍建立涉农专项资金绩效指标，这也就造成了审计工作缺乏必要的评价标准，而且由于部门之间存在着制度差异，导致绩效指标很难统一，审计工作只侧重于对资金实际管理的规范性进行检查，以“查错放弊”为主。二是审计范围覆盖面较窄。尽管许多地方的审计部门每年也会开展十几个甚至数十个涉农专项资金绩效审计项目，但是审计的对象始终围绕着农村基础设施建设投资，而对于耕地保护、生态治理和农民增收等方面的资金审计涉及甚少。三是审计质量不足，审计成果落实不到位。由于评价指标体系不完善，审计成果的质量会有很大差异，除非是证据十分清晰的违规失范问题，否则审计的成果缺乏科学合理的说服力，难以让基层单位接受并整改。

三、全面坚守底线——涉农专项资金合规审计方向探究

(一)政策法规落实有效性审计

政策法规落实有效性审计是指政府审计部门针对国家制定的关于乡村振兴、农业农村发展中与涉农专项资金相关的规定、建议等，可适时开展落实情况审计。审计的重点集中在政策法规学习研究、宣贯培训和实际执行。

关于政策法规的学习研究，审计人员首先要关注基层政府是否在国家发布相关政策和法规后，第一时间组织相关部门负责人等进行研讨，并制定衔接落实方案。其次，对于政策法规中不清晰或理解执行有实际困难的地方，基层政府是否向上级主管单位进行报告，并寻求解决方式。最后，政策研究学习结论是否形成正式的书面结论，并传达至各相关负责人。

关于政策法规的宣贯培训，审计人员要关注两个方面，一方面是基层政府涉农专项资金的主管部门是否将政策法规以及落实衔接方案全面地向一线工作人员解释说明。另一方面是向一线工作人员查证，询问其对政策法规的重点理解掌握情况。

关于政策法规的实际执行，审计人员一是要关注政策法规的规定、建议等是否均通过基层政府制定的实施办法、细则等进行固化并公开发布，二是要抽查涉农专项资金的实际管理和使用是否按照新的政策法规要求执行，三是要证实基层政府认为政策法规中部门不适用的理由是否合理适当。

(二)管理制度建设完整性审计

管理制度建设完整性审计是指政府审计部门针对基层政府关于涉农专项资金的管理和使用所制定的一系列管理制度(如实施办法、细则、规定等)，可定期开展完整性审计。审计的重点集中在管理制度对政策法规的承接、对管理和使用全流程的覆盖和不同制度之间的关系。

在承接政策法规方面，审计人员首先应了解掌握被审计对象在涉农专项资金方面须遵循的国家、省、市级别所有政策法规。其次，检查基层政府制定的涉农专项资金管理制度是否全部涵盖前述政策法规的要求，对于未涵盖部分，应当有合理适当的理由。

在全流程覆盖方面，审计人员一是要检查基层政府制定的涉农专项资金的管理制度所涵盖的管理和使用流程是否包括了国家政策法规中要求的基本程序，二是要通过实地观察、询问，了解基层在实际工作中所执行的程序、机制，是否有未涵盖在制度中的情况。

在制度之间关系方面，审计人员要关注涉农主管部门和其他协同部门单独发布的制度文件，梳理相同或类似事项的具体规定，检查是否存在相互矛盾、重复管理或管理空白的情况，实地调研不同制度在执行过程中的协调问题。

(三)管理制度执行一致性审计

管理制度执行一致性审计是指政府审计部门针对基层政府涉农专项资金管理制度实际执行的情况，可定期开展一致性审计。审计的重点集中在实际执行差异、制度管控效果和权责匹配。

实际执行差异需要审计人员全面梳理涉农专项资金的管理和使用程序，按照一定的维度、标准进行抽样测试，检查每个程序的输入输出内容，以发现实际执行是否与制度规定之间存在偏差，进一步判断是制度设计是否存在漏洞或制度强制力保障不足等问题。

制度管控效果是审计人员通过抽样测试，发现制度实际执行与规定一致的前提下，进一步判断管控的结果是否能达到涉农专项资金投资项目的预期目标。换句话说，是否存在形式上符合一致性要求，但实质却不符合要求的情况。

权责匹配要求审计人员围绕着涉农专项资金管理制度中的各项权力和责任，对实际参与者进行审计，检查其权力是否超出制度范畴，是否存在越权干预的行为，相应的责任是否得到履行，制度中是否存在规避责任的问题，违反制度规定者是否被追究了相应的责任。

(四)资金使用过程规范性审计

资金使用过程规范性审计是指政府审计部门对涉农专项资金的使用全过程进行跟踪审计。审计的重点集中在资金支付过程、资金保管过程、资金用途管控过程。

跟踪资金支付过程，审计人员应当首先评估资金支付计划的合理性，在拨付资金已经到位的情况下，按照计划支付能否满足项目目标要求。其次，跟踪资金的流向，即资金是否直接、足额投入涉农项目，中间是否存在转移或截留的情况。

跟踪资金保管过程，审计人员须要对已经支付到涉农专项的资金保管情况进行检查，即是否通过专门账户进行管理，收支账务记录是否清晰规范，审批是否完整，核查每一笔支出是否均真实合理，项目结束后资金专用账户是否及时注销。

跟踪资金用途管控过程，审计人员一方面要检查各项资金支出的审核文件，判断形式的规范性。另一方面务必要进行实地调研，询问涉农项目的负责人和参与者是否按计划收到并使用资金，访谈直接、间接相关人员，观察涉农项目的实际运营状况，确定资金用途是否发生变更。

四、助力价值提升——涉农专项资金效能审计方向探究

(一)重心前移监督项目评审过程

政府审计部门应将审计重心适当前移，实施基层申报立项的涉农项目评审决策过程监督。除了监督评审决策过程合规性以外，更重要的是评价项目可行性研究的科学性与合理性。

第一，关注项目资金来源，无论最终是来自中央财政还是地方财政，项目能否顺利获得资金都需要进行全面评估，重点是资金来源的可靠性和稳定性，审计人员要在现有的农业农村政策及财政政策下，评估项目获得资金支持的概率和规模，以检讨申报的项目是否可行。

第二，对项目设计的预期收益性进行评估，审计人员一是要评估项目预期收益的测算方式是否科学，是否故意隐瞒或低估某些负面因素；二是按照公允方式对项目预期收益进行重新测算，评价项目申报的数据是否合理；三是结合基层实际情况，对项目运作方式进行评价，以确定是否具备可持续性。

第三，对项目的未来的管理机制进行评估，审计人员要了解资金投入后项目由哪个责任主体负责管理和运营，与项目之间是否存在特殊利益关系，评价管理者是否具有相应的专业能力，基层是否具备项目管理和运营的硬性条件等。

(二)测算收益优化资金使用优先级

政府审计部门要从辖区内农业农村发展状况整体出发，通过对经济收益、政治收益、社会收益等进行综合测算，评价涉农专项资金的使用是否符合收益最大化目标，以优化资金使用优先级。

从经济角度来看，审计人员要重点测算涉农专项资金的投资项目给所在地区的农村产业发展带来的收益，包括农产品附加值提升、农业结构调整、农村就业岗位增加、农民增收等重要指标，以评估同等条件下，应当建议首先够给农业农村带来最大经济收益的项目进行投资。

从社会角度来看，审计人员要综合考虑涉农专项资金的投资项目所产生的社会价值，包括农村人居环境改善、生态环境治理、科技教育文化卫生条件提升、安全和谐农村氛围建设等重要指标，在确保经济效益的同时，应当建议首选能够最大程度地改善农村社会环境的项目进行投资。

从政治角度看，审计人员要关注涉农专项资金的投资项目带来的政治影响，包括政府公信力增强、政府治理能力提升、基层群众自治优化等重要指标，应当建议优先投资可兼顾政治效益与经济效益、社会效益相平衡的项目。

(三)跟踪项目评价资金使用效率

对于投资规模较低且直接以补贴或者补助形式发放的涉农专项资金，审计部门可以事后审计为主，重点关注合规性。而对于投资规模较大的涉农专项资金，审计部门应当对项目进行全程的跟踪，重点评价资金使用效率。

首先，审计人员要关注项目计划及资金使用方案，对项目主要责任人制定的项目预算进行评价，确定预算中各项支出的相关性和合理性，并且结合项目实际运营情况，审查各项支出是否均在预算控制范围内，是否存在非预算支出的情况。

其次，审计人员要对项目阶段性目标达成情况进行评价，审查项目的阶段性决算报告，一要关注预算执行的达成率，对于执行率未达成的预算应当查明原因；二要测算各项支出的实际成效，即项目实绩与目标偏差，评价是否存在资金浪费或被挪作他用的情况。

最后，审计人员要对项目责任人对资金的管理过程进行评价，重点是项目阶段性目标未达成或者项目实际运营中出现变化时，项目责任人是否及时调整项目实施方案和预算，避免更大的损失发生。同样，审计人员也要关注在外部环境未发生重大变化的情况下，项目实施方案和预算调整的原因是否合理。

(四)复盘投后收益目标达成率

涉农专项资金的投资项目结束后，审计人员应当从独立角度对项目经济收益目标达成率进行重新审计，与项目计划中的目标进行比较，发现差距，从项目决策过程、运营过程和结果反馈过程进行全面审计，为政策优化、项目布局等重大安排提供借鉴支持。

针对决策过程，审计人员要重新核查决策时的各类支撑性文件、数据、报告的真实性、合理性，从经济环境、配套产业、核心竞争力、收益模式等维度，再一次分析当初项目决策时，基层是否满足基本的生存和发展条件。

针对运营过程，审计人员要重点复核项目各阶段的财务指标数据，一是要检查数据的真实性和完整性，确定其账务记录是否真实反映项目各阶段的发展变化。二是要通过财务数据分析项目运营管理质量，评价项目的成本控制能力、资金配置效率等重要指标。

针对结果反馈过程，审计人员要了解掌握项目收益率的原有计算过程、报告路径和统计方式，与审计人员的重新计算结果之间差异产生的原因，检查是否存在故意歪曲事实、隐瞒损失、数据造假等情况。

五、结语

涉农专项资金，符合我国农发展的基本规律、我国农村经济建设的必然要求及我国广大农民的根本利益。各级政府审计部门要强化审计监督意识，不断研究并探索新的涉农专项资金绩效审计方向，充分发挥审计的价值，保护好国家和人民的利益。