激励相容视角下乡村治理政策运行偏差及防范策略

李 平

（河南农业大学，河南 郑州 450002）

乡村治理是乡村振兴的根基。为了建立完善的党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，实现乡村善治，国家在不同历史时期制定了一系列乡村治理政策。在一系列政策推动下，我国乡村治理取得了显著成效，乡村治理的制度框架和政策体系基本形成、村民自治实践持续深化，自治能力显著提升，党在农村的执政基础更加稳固，广大农民群众的获得感、幸福感、安全感显著增强。但随着我国乡村人口结构、收入结构、产业结构及城乡差别的变迁，我国乡村治理的基础发生了深刻变化，乡村治理仍面临艰巨挑战[1]，这引起了学术界对乡村问题的广泛关注。

一、文献回顾

近10 余年，尽管支农惠农政策力度不断加大，但仍未能有效改变乡村发展缓慢的总体格局[2]，这引起了学术界对乡村治理政策运行话题的思考。许多学者结合各自对不同治理政策的考察，如乡村治理的积分制[3]、环境治理政策[4]、精准扶贫政策[5]、农村低保政策[6]、丧葬制度改革[7]、“四好农村路”政策[8]等，共同关注了乡村治理政策的执行问题，认为治理政策执行存在的偏差导致政策失灵，从而使得乡村治理效果不佳。进一步研究发现，政策执行出现问题的原因多种多样，“分散型”政策执行方式缺乏高效协同机制[4]，加之“运动式应对”现象盛行[9-10]，是导致乡村治理政策出现执行偏差的主要原因。其他原因还有政策执行主体不具备相关能力，政策执行没有取得利益相关群体的支持[3]；政策执行中忽视政策目标[4]，或缺乏政策细化，与乡村文化不相融[7]，因而政策不接地气[11]。在治理政策改革方面，较早时候的观点认为，解决乡村治理制度改革深层问题的根本途径在于土地制度改革[12]，建立健全政策执行行为的监督制度和干部管理制度[13]。随着农村各项政策的不断改革和完善，对农村治理规律的认识不断深入，农村居民在乡村振兴中的主体地位不断受到关注，农民对涉农政策满意度对政策执行的影响[14]日益受到关注，农村治理政策必须结合当前实际等认识[15]也越来越受到重视。

综上，乡村治理政策作为基层治理的一个热门话题，引起了学者们的高度关注，关于乡村治理政策执行效果、存在偏差及原因乃至改革对策都有广泛的探讨且成果斐然。但这些文献对政策效果的判断普遍基于执行逻辑而非效果逻辑，或者说是基于政府逻辑而非农户逻辑，即政策执行一方是否将上级下达的政策任务按期完成（重在量），而忽略了各个层面的政策目标（重在质），忽略了乡村治理政策的最终受益者——农户。必须将农户利益目标与政策目标结合起来才能真正科学地判断一项政策的效果如何，这即是乡村治理政策的激励相容约束。本文尝试从激励相容向度分析乡村治理政策偏差，对提高乡村治理政策质量与执行质量，构建乡村和谐治理体系具有参考意义。

二、乡村治理政策的激励相容性

所谓激励相容，是指通过一种制度安排，使行为人追求个人利益的行为正好与制度设计者所期望的整体最大化的目标相吻合。即各个参与者在追求个人利益的同时能够达到设计者所设定的目标。这一制度安排，就是“激励相容”[16]。在市场经济中，市场主体作为理性经济人往往都会根据利益最大化原则作出行动决策，市场主体行动往往会与政策供给者即政府期望的政策目标不一致甚至冲突。只有通过有效的制度安排，对市场主体行为进行引导，使其在追求个人利益最大化的同时也使政策目标得以实现，才能有效解决个人利益与集体利益之间的矛盾和冲突，使行为人的行为方式、结果符合集体价值最大化的目标。

在乡村治理中，农民群众作为市场主体，既是政策行动配合（执行）方，同时也是政策受益方，其追求的目标是多元的：（1）经济利益最大化（或成本最小化）。如通过医保政策的实施实现看病成本最小化。（2）愿望的实现。如通过厕所革命实现改善生活环境的美好愿望。（3）对其意愿的尊重。如在新型农村社区政策实施中，不愿意住楼房。（4）对其价值观、宗教信仰或传统习俗的认同或尊重。如在丧葬制度改革中，对死者落土为安的传统习俗的认同。而政府作为治理政策供给方，其政策目标同样具有多层次性：（1）具体目标。指每项治理政策针对其治理事项规定的政策执行主体要完成的各项具体指标。如自来水村村通政策规定的集中供水率和自来水普及率，厕所改造政策规定的卫生厕所普及率等。（2）直接目标。每项具体治理政策要完成的具体治理事项。如环境治理政策要达到的村容整洁目标。（3）综合目标。通过某个领域一系列政策直接目标的达成形成合力才能最终实现的更高层次的目标。如水利整治政策与其他有关政策共同实施才能实现的提高农业综合生产能力目标，国家粮食安全目标等。（4）总体目标。指通过所有乡村治理政策的实施才能共同完成的目标，即要在乡村建立良好稳定的社会秩序，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建共治共享的社会治理格局，走中国特色社会主义乡村善治之路，建设充满活力、和谐有序的乡村社会，不断增强广大农民的获得感、幸福感、安全感。（5）永续目标。任何时候任何政策的制定与实施都必须保持的目标，如维护党的公信力、树立政府良好形象和威信、凝聚民心民意等。在上述五个不同层次的目标中，具体目标与直接目标是短期目标，而综合目标、总体目标则是中长期目标，只有以永续目标为引领，通过一个个短期政策目标的实现与积累，才能最终实现乡村善治的总体目标。

农户个人目标多样化与政府政策目标多层次性表明：在乡村治理中，政策目标与群众个人目标不一致是现实的、正常的存在（若干政策举要如表1所示）。乡村治理政策运行效果不能只重视政策目标的实现而忽略了农户个人目标诉求，农户任何形式的目标得不到满足都会导致政策激励不相容；政策执行不能只注重政策具体目标或直接目标而忽略了永续目标，否则，乡村治理政策激励相容性不足就会使政府丧失公信力和权威，使党丧失民心和执政基础。从这个角度讲，激励相容的乡村治理政策在达成某个（些）层次政策目标的基础上，还必须同时最低满足以下两个条件：一是农户某种形式的目标得以达成；二是政策永续目标得以保持。此两种必要条件构成了乡村治理政策的激励相容约束，而这种约束贯穿于从政策问题的拟定到政策效果评估整个政策运行过程。

表1 不同乡村治理政策下农户目标与政策目标

三、乡村治理政策运行偏差

乡村治理政策的激励相容性出现问题就会在运行中产生偏差，具体表现为政策问题选择不当、政策冲突、政策多余、政策负效力及道德风险等。

（1）政策问题错误。有些治理政策在政策问题确认阶段就发生错误，这种政策在实际执行中不可避免地会遇到各种阻碍并最终导致政策失灵。政策问题是已进入政策过程的公共问题和社会问题。乡村治理涉及生产生活、生态环境、精神文明、基层组织建设等诸多领域，需要解决的问题是多层次多方面的。但在一定的历史条件下，不是所有问题都能成为一个政策问题，只有那些阻碍了农村社会经济事业发展、广大农民群众有强烈的诉求并有进一步形成明显的政策需要的问题才可以作为一个政策问题。农民群众诉求是政策问题形成的关键要素，它从一开始就决定了乡村治理政策是否具有足够的激励相容性。毋庸置疑，凡是以农民群众“急难愁盼”问题作为出发点的政策问题一定是有激励相容性的，形成政策后在执行阶段也一定能得到广大农民群众的配合和支持。不深入农村实际调查研究，不充分了解农民群众的利益诉求，仅为政绩和面子而提出的政策问题即便最终形成了政策，也不可能达到预期的政策效果。许多新型农村社区建设之所以成了烂尾工程，究其原因是多方面的，但将新型农村社区作为一个强制性的政策问题是其得不到农民群众认可的最根本原因。诚然，新型农村社区建设有利于节约农村土地，缩小城乡差距，满足广大农民群众“过上像城里人那样的生活”的美好愿望，但新型农村社区建设大搞统一规划，统一建设，逼农民上楼，脱离了农村实际，违背了农民群众的现实诉求，给广大农民群众生产生活带来诸多不便，最终受到冷落。

（2）违背传统习俗导致的政策冲突。政策冲突是由于各种主客观原因造成的政策主体之间、政策主体与各利益相关者之间的矛盾。政策冲突可能发生在政策运行周期的任何环节。传统习俗作为非正式制度是人们在长期的社会生产和生活中形成的并世代沿袭下来的风俗和习惯，具有广泛的社会性和民族性，其存在和发展对形成民族向心力、凝聚力，对社会稳定和社会生产都具有正式制度不可替代的作用。我国地域广阔，民族众多，既有全民族共同遵守的传统习俗，又有不同地区、不同民族的特色习俗。随着时代进步和社会变革，不适合时代进步和科学发展的风尚习俗必须革除，但优秀的在社会生活中仍然发挥着积极作用的习俗风尚仍要继承。乡村治理政策的制定与实施要充分尊重广大农村居民高度认可的这些良好的传统习俗，否则就会使政策目标与传统习俗发生矛盾甚至冲突，进而丧失政府在人民群众心目中的威信。典型的如河南省周口平坟事件就是殡葬制度改革目标与农民群众高度认同的传统丧葬习俗的激烈冲突的反映。另一个典型的例子是禁止燃放烟花爆竹政策引发的政策冲突。通常在乡村，农户有在婚庆、丧葬、祭祖和新年等重要时点燃放鞭炮的习俗。这种习俗既是中国农村长期固有的对传统文化的秉持，表达了农民群众对喜庆吉利、美好生活的向往，或对先祖的哀思与缅怀，对传承优秀中华文化、教育子女后代、提高全民凝聚力向心力有着不可替代的作用。烟花禁燃政策与农户高度认同的传统习俗相冲突，其保护环境、防止空气污染的政策目标也无法获得农户普遍认可。

（3）脱离实际导致的政策多余。乡村治理关键在于有效。治理有效是乡村振兴战略总要求的重要组成部分，其包含着对治理政策制定及实施的极高要求。只有因地制宜，使治理政策符合地区实际，反映广大农民群众的利益与诉求，才能精准制策、精准施策，从而达到预期政策效果。相反，不顾地区实际，一味简单“一刀切”，就会造成政策不符合地区需要，形成政策多余。所谓政策多余，是指政策要治理的现象或政策目标在某些地区并不存在，从而使该政策在这些地区显得多余而无用，强制推行会增加相关利益者的执行成本并使政府形象和威信甚至执政能力受到群众质疑。如，为了推行殡葬制度改革，国家制定实施了《殡葬管理条例》（2012 年）、《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》（2014年）、《全国殡葬综合改革试点方案》（2017年）等多项政策，政策目标之一就是改土葬为火葬，节约土地。虽然这些政策并没有对全国各地作统一要求，但河南省豫南山区却将全面实行火葬作为任务进行推广执行，引发广大农民群众的强烈不满，其原因就在于殡葬改革政策脱离豫南山区实际而成为多余。豫南山区山多地少，长期存在着在各自家族“老坟山”上建坟埋葬死者的习俗，坟堆对山区生态环境或林业经济并不产生任何影响，也根本不存在对农业土地的占用。推行火葬后，按政策规定死者须就近到县火葬场火化然后再埋葬在政府指定的公墓里。相对于改革前，山区殡葬改革仅发生两种形式上的变化：一是将埋葬地点由原来各自家族“老坟山”改为政府指定的公墓；二是土葬前先火化。这种改革除徒增农户殡葬成本、降低农户后期扫墓便利度外，没有任何意义。

（4）执行瑕疵导致的政策负效力。乡村治理政策目标是否反映了农户诉求，维护了农户利益，政策执行过程的激励相容性是关键。不具激励相容性的政策在实施中必然遭遇到来自人民群众的巨大阻力，强制执行几乎是必然的，自然无激励相容性可言。政策虽具有激励相容性，但由于政策执行主体的角色和地位特殊，其追求的目标与政策制定者和农户存在根本性不同，其政策执行行为也可能引发政策激励不相容。现实中，基层政府或干部作为政策执行主体追求的个体目标是政绩，关注的是如何完成上级下达的任务，这些任务即是以各种指标形式表现的政策具体目标。如秸秆禁烧政策中规定的起火点数，自来水村村通工程政策规定的自来水覆盖率等。为了完成任务指标，政策执行主体会从自身利益出发，选择其认为最有效快捷的方式来执行政策，而处于相对弱势地位的农户的利益、意愿或诉求常常被忽略，从而形成所谓的政策负效力，即导致社会矛盾加剧、政府威信和党的执政基础受损，并对后续治理政策的实施造成阻碍。

现实中，产生政策负效力的非激励相容的政策执行形式多样。一是蒙骗式政策执行，即政策执行主体不以解决实际问题为目的，以蒙骗上级、欺骗基层群众的方式执行相关政策，由此产生强烈的政策负效力。如央视报道的湖南省桂东县实施改厕工程中，相关政策主体大搞官僚主义、形式主义，厕改工作摆样子，脱离群众，蒙骗上级的种种行为，在人民群众中造成极为恶劣的影响①。二是应付式政策执行，即政策执行主体追求政策执行进度和指标完成数量，以应付上级检查，而不关心实际政策效果的政策执行方式。如豫南山区“六小工程”建设中，有的村将公路沿线水塘精心整修以应付上级检查，而将其他水塘胡乱以一天一口塘的速度挖泥堆埂，既不夯实也不栽植被，致使塘埂遇雨垮塌，给农户造成极大损失，严重影响了农业生产。三是扩大化政策执行。典型的如“禁养令”在许多地方的扩大化执行。所谓“禁养令”，是指原农业部、环境保护部制定的对禁养区、限养区内的养殖场进行规范治理的规定。“禁养令”规定了五种情况的禁养区，在禁养区内禁止农民养殖家禽。然而，许多地区在执行落实的过程中将“禁养令”扩大化，凡是存在污染或者环评不达标的养殖场，无论是否在禁养区，一律明令其限期内拆除，更有甚者在区内全面禁止一切养殖行为。“禁养令”扩大化给养殖户带来巨大的经济损失，严重打击了养殖户的积极性。四是粗暴式政策执行。在实践中，一些政策执行者对乡村治理中农民群众的主体地位理解不到位，为人民服务的宗旨观念不牢固，为人民服务的意识不足，对待群众不能始终保持热情服务的态度，没有坚持“任何时候都要以群众满意不满意”作为政策执行工作的衡量标准，在迫于任务完成期限压力时，或是为了追求效率，执行遇到阻力时，往往优先考虑个人得失，在政策执行中极易选择简单粗暴的方式，不仅损害了执法者的整体形象，还有可能激发干群矛盾，甚至造成群体性事件。如信阳某村在疫情期间延误了厕所改造政策推进进度，于2021年冬季在新厕所还没筹建的情况下派工作队强制推倒所有农户旧厕所，致使广大农民群众在寒冷冬天无厕可用，给群众生活带来极大不便。同样是在该村，在执行脱贫攻坚政策时，工作队为完成扶贫对象脱贫标准，强行将扶贫对象已久住习惯而不愿舍弃的草房推倒，等等。凡此种种，都与政策的永续目标相悖。

（5）过程监管缺位导致的道德风险。注重结果考核而忽略政策执行过程监管是乡村治理政策运行中普遍存在的问题。根据委托—代理理论，政策制定者将政策以行政命令方式下达给政策执行者执行，二者之间本质上就形成了基于行政命令的委托—代理关系。政策执行者作为代理一方在农村基层执行政策，远离政策制定者监管视线，双方在政策执行过程中形成了信息不对称性。由于信息不对称，代理一方在监管机制缺位的环境下就极易滋生道德风险，导致不尊重农民主体地位，损害农民利益，滥用权力甚至公权腐败等行为屡禁不止。

四、乡村治理政策运行偏差防范

乡村治理政策运行必须充分考虑激励相容约束。要在切实保障农民群众政策主体地位的前提下，从激励相容的制度安排、完备的政策评估体系构建、赋予政策足够的时空弹性等多方面着手，以防范乡村治理政策运行偏差。

（1）切实保障农民群众的政策主体地位。坚持农民群众主体地位，体现广大农民利益与诉求是乡村治理政策具备激励相容性的前提和基础。理论上，乡村治理政策主体包括广大农民群众在内的政策制定、执行、监督等过程的组织、团体和个人。但在乡村治理实践中，政策的制定、执行和考核基本由政府包办，农民群众基本没有参与的机会。坚持农民主体地位是全面实施乡村振兴战略的一项基本原则，这一原则在近年多个中央“一号文件”以及《中国共产党农村工作条例》《中华人民共和国乡村振兴促进法》《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》等多项政策文件和法律中被反复提及。乡村振兴，群众是参与者，也是受益者，乡村治理要依靠农民群众，乡村治理政策治理什么、怎么治理，农民群众最有发言权。为此，必须彻底落实农民的主体地位，让农民群众全过程参与到乡村决策中去。在政策问题选择方面，要深入农民群众，最大限度听取民意，了解农民群众最想解决的问题、最关心的事情，从群众急难愁盼的事情中发现政策问题。在政策内容及执行方案方面，要畅通农民群众参与渠道，通过议事会、恳谈会、听证会、微信群、公众号等各种平台，与农民群众进行深入交流，广泛征求农民群众的意见。这样，乡村治理政策问题来自农民群众的实际诉求，政策方案充分考虑了群众的意见，决策过程科学民主，政策执行的结果必然兼顾了农民个体目标与政策目标，因而一定会有很好的激励相容性。

（2）赋予政策足够的时空弹性。由于我国幅员辽阔，经济文化地区差异明显，乡村治理政策的制定与实施必须因地制宜，充分考虑区情村情，精准施策，不搞“一刀切”，在空间上留够余地和弹性。在政策供给上，可采取“1+N”模式，即上一级政府针对某一政策问题统一出台一个原则性、方向性的规定，然后要求辖区内各基层政府部门再根据原则性规定制定适合本地实际的具体政策条款和实施方案。“1+N”政策供给模式充分考虑了区情差异，从空间上赋予了政策运行充分的弹性，做到了原则性与灵活性相结合、统一政策与地区差异相结合，为政策激励相容创造了必要的条件。另一方面，时间弹性是激励相容政策另一个重要的影响因素。根据我国经济社会管理经验，五年规划或中长期发展规划一般都会规定不同阶段的发展目标和最终目标。与上位法目标相匹配，基于上位法制定的各种乡村治理政策往往也都规定了对应时间节点上的政策目标或完成政策目标的截止时间节点，这就从时间维度给政策执行者带来压力和紧迫感，结果导致急于求成、强制执行等问题频繁发生。激励相容的治理政策必须有科学的时间安排方案和灵活的时间管理，循序渐进地推进。譬如，有些问题的解决需要一个漫长的过程，就不能急于求成、盲目规定政策目标完成的时间，如土葬改火葬政策，可以先鼓励火葬，允许火葬土葬并行，把选择权交给农民群众。有些政策目标虽然规定了完成时间，但在执行中如发现完成的条件不成熟就要主动作出修正。如农村沼气池建设、旱厕改造、社保参与等政策的推动成效与农民群众的认知度和接受度有很大关系，只能成熟一个推动一个，不能强求，盲目规定在既定时间内完成一定的覆盖率往往会导致政策强推。

（3）激励相容制度安排。根据机制设计理论，激励相容问题的解决终归要通过正式或非正式的制度安排来实现。乡村治理政策的运行偏差主要来源于政策执行。从信息特征方面讲，政策执行过程具备不完全信息特征，而一旦政策执行中的种种不规范行为曝光后，其执行过程就具备了完全信息特征。在不完全信息条件下，必须通过建立诱导性的激励机制，即政府要通过一定的制度安排，将政策执行人的行为引导到其所期望的目标上来，从而实现激励相容。如农户是否要焚烧秸秆以及何时焚烧，政策执行者会不会强制执法等对政府管理者构成信息不对称，如若制定以秸秆换化肥的配套制度则可有效地杜绝秸秆焚烧现象，而农户评测与执行者绩效挂钩政策则可有效杜绝强制执行。可见，诱导性的激励机制是解决信息不对称条件下激励相容问题的有效途径，其作用是强制性措施所不能替代的。在完全信息条件下，必须通过立法强制行为人作出或不作出管理部门希望或禁止的某种行动。如对违法排污的养殖户进行处罚，符合绝大多数农民群众的利益；对政策执行者“没有人情味”的执法方式甚至公权腐败行为进行严惩等，增强了农民群众对政府的信任。另外，道义劝告、社会文化和道德规范等非正式制度也是引导行为人向政策目标方向作为的重要手段。如对农民群众进行政策宣传，强化农民群众对政策意义的理解，加大对政策执行主体的教育力度，推广人性化执法、柔性执法、阳光执法、包容执法、弹性执法等以提高人民群众满意度。

（4）建立完备的乡村治理政策评估体系。为了检验乡村治理政策效果，总结政策运行过程中存在的问题和执行偏差并为后续政策改进指明方向，使政策更具激励相容性，必须对每一项乡村治理政策的运行过程进行全方位评估，并将评估工作制度化。在评估主体选择方面，为保证评估的公正性，要以法律规定不同类型政策的评估主体地位，可以是政策制定者，也可以是独立第三方非政府机构或组织。但不管选择哪种评估主体，评估过程必须有农民群众代表参与。在评估内容方面，要对乡村治理政策的必要性、出台时机选择的合理性、执行过程监督的完备性、政策的地域适用性以及包括激励相容性在内的政策效果等进行全方位评估，尤其在对政策执行主体评价方面，不能单纯以预先规定的有限指标完成情况作为考核依据，要将农民群众的满意度、政策执行主体的工作合法性、工作态度、工作方法、工作作风等作为重要的评估指标并给以较高的权重。在评估依据方面，适时研究推动政策评估立法，使乡村治理政策评估成为长期的制度化工作。

注释：

①详见《焦点访谈：“厕改”成摆设“方便”变麻烦》，央视网2023年6月2日。