发达国家基础设施投融资改革比较与启示

秦山

一、典型发达国家基础设施投融资特点

（一）美国：各级政府权责明确划分，以市场为主导，充分发挥资本的作用

一是投融资主体以私人为主。美国的基础设施，特别是城市公用基础设施很大程度上是由民间资本投入，通过市场竞争的方式建成，基础设施服务也主要由民间提供。

二是政府对基础设施投资方式以间接投资为主。美国政府对基础设施投资主要是通过垄断资本所有制的股份公司进行，包括在政府监督和扶植下由私有企业垄断经营或在政府财政补贴下由私人投资和经营。政府更多是提供投资资助，采用直接投资的项目相对较少。

三是各种融资方式并存，股权融资方式受重视。美国基础设施投融资中股权融资方式受重视，一方面美国政府利用PPP模式，向私人部门寻求融资、设计、建造与运营，以建设和使用某些基础设施。另一方面投资股权的银行理财产品、股权投资类信托计划、私募股权投资基金等股权投资产品也成为基础设施项目的重要融资工具。

（二）英国：积极创新投融资模式，鼓励私人资本参与投资，政府实行有效管理

一是基础设施领域以地方政府投资为主，辅以私人投资，且后者呈逐渐增加的趋势。英国地方政府负责在全国范围内贯彻执行中央政府的公共政策，尽管其不能成为基础设施投资的决策者，但仍是实施者和主体，在积极引入私人投资方面发挥了重要作用，目前英国PFI（Private Finance Initiative）模式几乎涉及到所有的公共基础设施部门。

二是建立地方政府资本性开支控制体系，严格控制地方政府通过借贷进行资本性投资。英国郡政府借债受地方政府开支控制体系约束，其在借债之前必须得到中央政府的信贷批准。同时郡政府又控制大区和市政府的借债总量、借债类型和偿债能力，所以地方政府基础设施投融资主要是郡政府，大区和市政府只能从事一些小项目的投资。

三是政府对基础设施投融资进行有效的管理。英国政府投资决策机制基本上沿袭中央集权制，其在已经民营化的基础设施企业里保留一股特殊的股份即“金股”，赋予其对企业的重大决策特别否决权。在推进PFI的过程中，英国政府围绕着政策提案与制定、资金支持和项目监督三个方面来规范PFI项目的管理和控制，逐渐形成了一个公开、透明、有效的政府管理体系。

（三）日本：政府为主导，实施财政投融资机制，同时引入私人资本

一是运用独特的财政投融资制度支持基础设施建设。日本财政投融资制度是政府通过公共金融机构为公共事业和需要扶植的产业筹集、融通资金，并按照有效利用有偿使用的原则进行直接投资的制度，是政府利用金融政策实施财政政策的有效手段。这一制度使日本能够集中必要的资金，长期不断地投向基础设施和骨干产业的建设。

二是特殊的基础设施建设投资分担制。日本基础设施建设由中央政府、各级地方政府、官方代理机构（如地方公团等）、私营公司和受益者等参与者采取“分担制”进行。即基础设施建设的实施由实施主体统筹，以明确责任，资金分担则根据各受益者（即分担主体）的受益和程度，按比例分摊。

三是融资方式多样化，广泛运用PFI引入民间资本参与基础设施建设。日本基础设施投资资金来源除了财政融资外，还包括为支持电信业发展而设立的电信业“加入者债券”融资、各级地方政府和一些特殊法团为地方基础设施建设筹集资金发行的市政债券融资、特殊法人等在金融市场上个别发行的不具政府保证的公开募集债券筹资、长期金融债券筹资等。

（四）德国：各级政府事权明确，多种方式筹集资金，采用综合管理模式直接管理

一是投资主体以联邦政府和地方政府为主。德国联邦政府财政投资可分为直接投资和间接投资，联邦政府采取国家持股方式直接投资一些重要的基础设施部门，联邦政府持有股份的主要领域有交通、通讯、水电供应、教育科研和社会福利等。

二是各级政府在基础设施领域投资分工明确。德国基础设施政府投资由联邦、州及县（市镇乡）三级构成，联邦政府投资占比较少，主要负责影响重大的基础设施项目的直接投资。近年来，联邦政府还采取补贴的形式支持地方政府的基础设施建设。政府对交通、通讯、邮政、能源和供水等部门的价格实行直接管理。

三是采取多种融资方式筹集基础设施建设投资资金。基础设施建设投资资金主要包括银行贷款、发行地方政府债券等。在城镇公用设施领域也开始采用特许经营方式，使地方政府参股趋于减少。德国政府在基础设施领域尽管强调以政府公有为主导，近年也开始运用PPP等新型项目融资方式。

（五）法国：高度重视前期规划，在经营性项目中广泛实施特许经营模式

一是根据项目属性和重要程度确定基础设施投资主体。中央政府在投融资中占主导地位，对一些重要基础设施部门通过设立国有企业方式进行投融资，一些影响重大的基础设施项目也主要由中央政府投资。城市基础设施中非经营性或社会效益较明显的项目，主要由地方政府投资；经营性基础设施允许企业进入，通过特许经营方式进行公私合营，但政府保持对项目的所有权。

二是基础设施投资建设提倡特许经营模式。法国政府广泛运用特许经营模式从事基础设施投资，与德国的特许经营模式有所不同，其经营对象不仅包括城市公用事业，还包括其他基础设施建设。另外，法国的中央、省、市镇各级政府及下属公共部门都可以单独或联合发租，特许经营形式多种多样。

二、发达国家基础设施投融资改革导向的比较

（一）美国以放松管制为主，促进更加市场化的基础设施投融资改革

美国自由市场经济体制决定其经济运作强调市场为主，同时运用产业规制来弥补市场失灵，而基础设施投融资领域也选择以民营为主，改革更多通过取消或放松规制的方式来实现。美国基础设施投融资改革放松管制主要表现在两个方面：一是完全撤销被管制的基础设施产业的各种投资、价格、进入、服务等方面的限制；二是部分取消管制，即有些方面限制性规定被取消，而有些规定继续保留。放松管制的目的、内容和推进手段在一定程度上体现了美国政府在基础设施投融资领域倾向于扮演“市场增进”的角色，即以市场为主，政府只是起輔助作用。

（二）英日通过民营化改革实现产权所有制变更，政府引导市场积极参与

英国、日本在改革以前，基础设施大多采取国有化形式，政府直接垄断经营。但由于国有化带来的政府财政支出负担过重，国有部门效率低下等问题，英日两国都在不同阶段实施了民营化改革，其改革的主要特征是在政府的政策、法律引导下，进行产权所有制的变更，积极吸引市场参与，充分发挥市场的作用。英国民营化改革主要有三种途径：一是出售国有资产，主要形式是先对国有企业实行股份制，然后通过向社会公众发行股票来出售国有资产；二是放松政府管制，取消新企业进入产业的行政法规壁垒，从而打破国家对基础设施产业的垄断；三是通过合同承包、特许投标等方式，鼓励私人部门提供部分公共产品或服务。日本基础设施领域市场化改革主要方式包括：一是通过分拆国有垄断企业来实现民营化；二是采用投标和认购并用、证券公司包销等方式出售政府持有的股份，以推进所有权改革。

（三）德法：开放市场吸引私人资本，政府引导市场促进竞争

德法两国基础设施领域的市场化改革中，民营化并不是其目的，主要目的是开放市场、促进竞争、改善管理，同时强调政府在改革中的主导作用，即政府通过运用强而有力的财政政策、产业和行政手段，对基础设施领域资源实行有效引导。德国社会市场经济体制模式的实质是一种国家调节的市场经济，即一方面最大限度地发挥市场力量在调节经济活动的作用，另一方面保持国家对经济运行的必要干预，以克服市场无效，因此德国在基础设施领域中公有化程度较高。法国在某种程度上与德国类似，是倾向于长期实行计划管理的国家，国有企业数量较多，其基础设施改革的重点是如何完善特许经营制度下公私合营方式，如法国特许经营协会于1977年制定了《特许经营行为准则》，其对政府和特许经营企业所拥有的权利和承担的义务作了详细的规定；1998 年颁布了《萨班法》，对特许经营项目必须实行公开招标作出了专门的规定等。

三、发达国家基础设施投融资改革启示

（一）全球范围内的基础设施建设正掀起一轮新高潮，政府主导作用区分明显

当前，受乌克兰危机和世纪疫情影响，全球面临通胀压力陡增和经济增长乏力，大国普遍将新一轮基础设施建设和改造投资作为拉动经济进一步增长的基础动力。同时，随着区域经济一体化的发展和深化，基础设施跨区域互联互通需求日益增长，全球基础设施建设正迎来新一轮发展机遇。很多大国都将基础设施建设视为经济发展的聚焦重点和财政政策的重要发力点，并提出明确的建设发展计划，各国对加快基础设施建设的认识空前一致，全球范围内的基础设施建设正掀起一轮新高潮。

巨额基础设施投资计划的落地与各国政府主导作用密不可分。进一步看，每个国家的基础设施投融资模式都有其自身的特点以及形成背景。一国基础设施产业改革的过程及结果是决定该国政府作用范围的直接因素，而该国经济发展的历史传统则是决定政府作用范围的根本因素。虽然在不同的时段由于经济发展的需要，政府的具体作用会有小幅变化，但是政府作用范围的基调是在该国市场经济逐步形成与发展的过程中就奠定的。

（二）推进一定程度的市场化是基础设施发展的必由之路，但在市场机制不能充分发挥作用的领域应强化政府的统筹作用

基础设施具有公共物品特性，需要政府投资，但是并不是所有的基础设施建设都需要政府投资或全部由政府投资。一方面，我国在基础设施领域发挥政府主导作用方面是强项，具有成熟的“政府+中央企业+地方国企”的运作模式和经验，对于引进以国企为主的社会资本具有一定经验可供借鉴，但对如何调动民间力量参与、实现一定程度的市场化显然还缺乏经验。然而，推进一定程度的市场化是基础设施发展的必由之路，不仅典型发达国家基础设施都不同程度实现了一定市场化，而且实现现代化也必然要求市场力量的参与，而且，市场力量的参与与政府的统筹作用并不冲突。

另一方面，由于基础设施的特殊属性，市场机制在该领域中或多或少地存在“失灵”现象，这是政府发挥作用的重要方向之一。即使在市场主导型投融资模式的美国，除自身的投资外，政府还起着为私人进入基础设施领域提供制度激励，同时对私人提供基础设施服务进行有效规制的作用。英国和日本基础设施民营化和PFI事业的推广都是在政府积极主导或引导下进行。法国和德国在推行特许经营制度中，要求政府或代理机构作为项目发起人，而且要求项目的所有权一般应归政府所有。另外，德国为推进垄断行业的改革制定了一系列的法律法規，规定基础设施市场开放的原则，并针对不同行业提出了开放市场的时间表。

（三）厘清基础设施领域央地财政事权与支出责任，明确政府投资和融资边界

一国行政体系由不同层次的政府构成，不同层次政府对不同范围内基础设施建设的责任是不一样的，投资效率也不同。清晰的政府投资边界和合理的分工是基础设施投融资模式确立的先决条件。如美国政府的财政支出（或投资）范围是全部公共物品和部分准公共物品，私人可以在准公共物品的基础设施领域投资和经营，同时对联邦、州和地方各级政府在基础设施投资活动中的分工也较为明确和合理。德法两国则根据是否有收费机制将基础设施分为两类：一类是非经营性或社会效益非常大的项目，完全由政府投资；另一类是经营性项目，允许民间资本进入。而且中央政府和各级地方政府的分工也较为明确，如德国港口建设的投资主体是地方政府，港口内的一切基础设施统一由地方政府投资，联邦政府对港口建设不给补助，但进港航道和河流航道的建设和维护费由联邦政府全部负担。

（作者为国家发展改革委运输所助理研究员）