重大突发公共卫生事件中城市抗逆力提升路径研究

汪艳霞，韩方舒

（西南大学 国家治理学院，重庆 北碚 400700）

一、问题的提出

抗逆力是指系统应对风险的回弹能力，城市抗逆力是将抗逆力理念引入城市规划和防灾领域的重要产物，被认为是城市的“防火墙”。随着城市规划管理研究的纵深推进，城市抗逆力概念因其适用于更好地了解和改善城市灾害和紧急情况的治理而受到学界的广泛关注。21 世纪初，伴随着自然灾害、事故灾难、社会安全事件、公共卫生事件等在全球范围内频发，许多研究人员以及城市管理者已经意识到增强城市抵御危机能力的重要性，越来越多的学者基于各类危机事件，探讨城市抗逆力的内涵、构成及影响因素等。

党的二十大报告提出“提高公共安全治理水平，推动公共安全治理模式向事前预防转型，提高防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件处置保障能力”。从本质上看，维护城市安全的核心在于城市抗逆力；要推动城市公共安全治理，提升城市抗逆力是根本路径。城市抗逆力作为城市安全发展理念的前沿，为适应新时代中国城市高质量发展明确了方向。［1］当前，我国城市在诸多不确定性与非传统风险的考验中迎来了通过自我调整、主动适应、更新学习以加强自身风险防控和危机应对能力的契机。［2］

应注意的是，城市抗逆力提升的正向价值已在学术界和实务部门达成共识，但不同城市抗逆力水平存在差异，在危机实践应对中表现方式亦有所不同。那么，面对突发公共卫生事件冲击，城市抗逆力以何种方式发挥作用？城市要素如何通过与抗逆力属性的融合实现城市抗逆力的提升？基于中国城市的应急实践能否提取城市抗逆力提升的共性经验？这就需要我们对不同城市的应对重大突发公共卫生事件的实践进行多角度审视。基于抗逆力研究，本文构建城市抗逆力提升的五维分析框架，试图回答“城市抗逆力提升路径”这一问题，以期丰富深化城市抗逆力研究，推动城市公共安全治理和城市高质量发展。

二、文献回顾

（一）抗逆力概念缘起

“抗逆力”是一个具有多元价值的概念，起源于拉丁语“resilio”，意为“弹跳”或“恢复到原始状态”。此词在古典文学作品中表示结果不幸或为脱离正在发生的事情而退缩。［3］16 世纪左右，中古法语出现了词汇“re'siler”，含有“收回”或“取消”之意。此后这一单词迁移为英文动词“resilient”。［4］1625 年，培根在其著作中探讨回升强度时，首次使用了名词“resilience”用来表示“弹性”（即抗逆力）。1839 年始，抗逆力一词逐渐带有了“从逆境中恢复过来”的涵义。我国学者对此词的翻译不一，大致包含“复原力”（朱森楠，2001），“压弹”（刘取芝、吴远，2005），“韧性”（于肖楠、张建新，2005）以及抗逆力（乔倩倩、贾志科，2014）［6］等译法。

19 世纪中叶，受西方工业发展的影响，抗逆力一词被广泛应用于机械制造。1858 年，抗逆力一词被用来描述钢梁的强度与延性，以类比人在压力下能够抵抗、保持完整并适应高压环境且减少其影响的能力（Alexander，D.E，2013）。在力学之外，对抗逆力概念的采用在很大程度上要归功于加拿大生态学家Holling。1973 年，他运用“抗逆力”一词来描述系统的动态平衡，并强调这样的系统稳态有且只有一个。［6］20 世纪50年代至80 年代，抗逆力被应用于心理学领域。美国精神病学家诺曼·加梅奇将抗逆力一词引入儿童发展性精神病理学中，自此抗逆力概念被独立应用于儿童的精神问题领域，表示个体面对高危环境和困境时体现出来的良好适应性和抗压性（樊博、聂爽，2017）。［7］

20 世纪90 年代末，生态系统研究范畴开始引入抗逆力，强调社会生态系统在面对压力和各种限制条件时被激发出的适应、学习和改变等回应的能力。［8］在逐渐得到力学、生态学等领域的认可后，抗逆力概念被引入社会科学领域，主要是指面对冲击时个人、组织等对不确定性的回应。20 世纪末期，抗逆力作为衡量灾害系统的属性被正式应用于应急管理领域（樊博、聂爽，2017）。Timmerman 最早将抗逆力界定为“衡量系统从危险事件中吸收和恢复能力的一部分”。［9］美国国家科学院出版社将其解释为“准备和计划、吸收、恢复和更成功地适应不良事件的能力”。［10］以Kwok 为代表的学者将应急管理领域的社会抗逆力解释为“社会实体和机制预测、吸收和适应灾害的能力，以及开展恢复活动以减少未来破坏及其影响的能力”。［11］基于对个体和地区面对灾难时的全面分析，Buckle（2001）等学者将之定义为“个体或社区减少间接损失，在灾后功能恢复的能力”。Norris（2008）则认为抗逆力是“将一组适应能力与扰动后功能和适应的积极轨迹联系起来的过程”。［12］张秀兰等学者（2010）指出整个社会机体的每个构件，包括人、家庭、社区、社会、制度等，均有潜在的抗逆力。［13］胡曼等学者（2016）将社区抗逆力界定为在面对各类突发事件时，社区调动内外部资源，并运用到灾害预防、应对、抵抗和灾后恢复的整个过程之中，使整个社区能够快速恢复的能力。［14］

综上，根据不同的行为主体，学者们皆强调系统的“耐冲击”“快恢复”能力与充分调用资源应对危机特性。［15］作为刻画主体行为的“吸收”“适应”“恢复”等词语出现频率较高。随着对灾害领域抗逆力研究的纵深发展，抗逆力概念解读逐渐从注重结果转向面向过程。［16］本研究将城市抗逆力视为城市的一种能力属性，城市中各主体（如个人、企业、机构、社区等）与各子系统（如经济调节系统、社会管理系统等）在受到扰动时能以一定的方式抵御、化解干扰所产生的影响，并通过自身的恢复力适应调整到新的状态，以实现反脆弱性与可持续发展的能力。

（二）抗逆力概念维度划分

抗逆力是一个多层次概念，不同概念层次之间相互关联，且存在要素的交叉与重合。［17］通过梳理抗逆力文献，提炼与整合概念要素，可以划分抗逆力的概念维度，为探究不同要素对城市抗逆力塑造的作用方式奠定理论基石。

1.能力维度

在能力方面，抗逆力概念要素主要有抗逆力来源和系统对危机的回应状态等两种维度。按照抗逆力的来源，Rose（2007）将抗逆力划分为内在抗逆力与适应性抗逆力，前者是系统中已经建立的、固有的抗逆力；后者是指产生于压力下独创性的抗逆力。类似的，朱华桂（2020）等将抗逆力划分为系统固有的内在抗逆力与强压下产生的自适应力。与此不同，依据以系统对危机的回应状态，Vugrin&Ehlen（2010）等将抗逆力划分为吸收能力、适应能力、恢复能力等三种，其中“吸收”是指系统对外部扰动冲击的吸纳能力；“适应”指强调危机事件后对系统内部的再调适能力；“恢复”则是系统受到冲击后的复原能力。在此基础上，Paulo（2019）等提出，城市抗逆力是由“抵抗、恢复、适应和转型等四个支柱所构成”［18］。

2.属性维度

20 世纪90 年代末，MCEER 最早开展灾害抗逆力的研究并提出抗逆力的四个因素：健壮性（Robustness）、冗余性（Redundancy）、充足性（Resourcefulness）和快速性（Rapidity），被学界简称4R 模型（详见表1）。随着抗逆力概念应用领域的不断拓展，抗逆力属性所包含的维度也得到了丰富。Godschalk（2003）认为抗逆力城市应具备冗余性、多样性、效率、自主性、强度、相互依赖性、适应性和协作性等八个特征。［19］Paulo（2019）进一步提出，城市抗逆力最为相关的十一个特征为冗余，多样性，效率，稳健性，连通性，适应性，资源，独立性，创新，包容性，整合等。

表1 抗逆力属性维度

当前，抗逆力研究实现了从关注问题向关注优势的范式转变，从单一学科视角迈向了综合多学科视角（刘玉兰，2011）。然而，我国学术界有关抗逆力研究仍存在进一步探索的空间，主要表现为：一是对抗逆力的内涵和适用性缺乏学术共识；二是对“resilience”的翻译不同而导致同一概念的割裂。抗逆力与韧性两个术语本质上是resilience 的两种译法，在应急灾害领域，抗逆力研究相对较为匮乏，二者在理论构建和应用实践方面存在偏差；三是研究内容方面，抗逆力研究聚焦于社会关系和社会心理的调整，在应急管理领域的案例研究上还存在拓展空间。基于此，本研究试图将城市要素与抗逆力属性相结合，建构城市抗逆抗逆力提升的五维框架，剖析城市抗逆逻辑与城市抗逆力的提升路径。

三、城市抗逆力提升的五维分析

城市抗逆力提升涉及主体广泛、要素冗杂，根本在于城市抗逆力剖析包含一系列适应能力以及系统受到干扰后的运作轨道。［20］对此，本研究通过建构城市抗逆力提升的五维逻辑框架（详见图1），探究城市要素之抗逆属性及其作用机理，以回答“城市抗逆力提升路径”问题。

图1 城市抗逆力提升的五维逻辑框架

城市抗逆力提升是城市要素与抗逆力属性之间不断深化融合的过程。新兴风险、灾害的耦合叠加与各具特色的城市形态决定了并不存在放之四海而皆准的抗逆力建设模式。城市抗逆力提升路径应当以具体灾害类型和国家发展概况为基础。对重大突发公共卫生事件中城市抗逆力的考察，应立足中国城市场景，对抗逆力与城市治理的既有理论和实践进行整合，既需要考虑城市空间、制度、社会等传统要素，也需要关注数字技术的应用与组织治理模式革新的积极作用，进而形成富有中国城市特色的话语阐释。

（一）空间维度

城市资源依靠城市空间的容纳与承载，空间建设也因此成为城市抗逆力建设的基础。完善的基础设施和合理的空间布局是减少人员伤亡、降低财产损失的重要保障。面对重大突发公共卫生事件的冲击，公共活动场所（如公园、活动室、文化广场、运动场所等）将被作为避难所、临时安置处以及隔离点等来使用。

空间抗逆力是空间要素同抗逆力属性相融合的产物，是城市抗逆力的重要组成部分。城市空间要素与抗逆力属性的融合度依赖于城市规划布局和资源配置的合理性。在应对重大突发公共卫生事件的具体实践案例中，不同城市在应急状态下对空间的利用和调整大致有以下两种方式。一是通过应急空间资源的合理调配为综合应对工作置换时间，即以空间换时间。我国大部分城市基本已经在这一逻辑指导下形成了与诊疗体系相对应的三级应急空间体系：一级应急空间由多层级的医疗空间体系构成；二级应急医疗空间是通过对公共绿地和预留储备用地等空间的改造或加建医疗设施而形成；三级应急医疗空间是以征用学校宿舍、宾馆等标准化空间作为隔离观察点，从而为定点医院与方舱医院赢得缓冲时间。例如，为了解决医疗空间挤兑和短缺的问题，绍兴市上虞区政府将体育中心改置为临时隔离观察点，通过同一空间的“角色置换”实现了应急状态下的城市空间资源扩充。第二种是对城市不同空间采取合理干预的方式，在紧急状态下对城市空间活动进行约束和规制。为了有效控制公共卫生危机事态的进一步扩散，部分城市以试剂检测和流调筛查为依据，综合城市区域的自然形态、医疗资源分布等因素，在科学研判的基础上，合理划分封控区、管控区和防控区，并适时进行动态调整。通过对空间功能的干预，满足了重大突发公共卫生事件的应急需求。

（二）制度维度

健全的制度是应急过程规范性和主体协调性的有力保障。［21］重大突发风险容易引发社会失序。［22］在我国城市面对重大突发公共卫生事件的应急实践中，出现了应急治理“平战转换”衔接不畅、全周期管理理念未深度嵌入闭环链条、应急工作方案难以契合城市精细化管理要求等问题。因此，完善应急管理制度体系，推动制度要素同抗逆力属性深度融合，提升制度抗逆力对于城市应急治理能力现代化具有重要意义。

制度抗逆力是制度要素同抗逆力属性相结合的产物，是指城市制度的制定能够紧跟现实形势的变化并能对现实问题作出有效回应。在重大突发公共卫生事件的应急处置中，我国城市在分区差异化防控、社会网格管理、企业复工复产、民生保障等方面均出台了大量政策文件，是明确主体责任、有序实施事态管控的重要依据，为公共卫生事件下社会生活各方面的管理工作提供了规范和指导。如2020 年8 月26 日，深圳市通过了全国首部地方应急条例——《深圳经济特区突发公共卫生事件应急条例》，其中涉及了创设专家委员会、畅通信息反映渠道、组建有力的突发公共卫生事件应急队伍、构建应急物资储备制度等方面的内容创新，是对突发公共卫生应急全链条工作的系统规范。再如，在《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》的法制框架下，甘肃省制定出台了一系列应急管理规范性文件，相继建立了风险隐患排查制度、公共卫生监测预警制度、公共卫生事件的网络直报制度以及突发事件应急处置评估总结制度，形成了多层次、多类别的应急制度体系。［23］制度的及时补充和完善契合了重大突发公共卫生事件中不确定性治理的需要，是制度抗逆力提升的重要表现。

（三）技术维度

重大突发公共卫生事件的高度不确定性对城市敏捷治理提出了更高要求。技术赋能作为危机不确定性向可治理性转化的必要工具，能够通过提升治理的敏捷性实现突发公共卫生事件基础治理性的捍卫。［24］提升技术抗逆力，对于提高城市政府的确定性寻求能力、“降解”重大突发公共卫生事件应急处置复杂性具有重要意义。

技术赋能公共卫生事件防控的应用价值突出体现为数字产品、数字平台和数字基础设施赋能于多方主体。［25］大数据、物联网、云计算等数字技术的运用提升了城市应急治理的智能化，利于实现信息资源的共享。在“智慧城市”“智慧社区”的建设和发展过程中，信息技术也逐渐渗透到城市防灾减灾工作中。在快速城镇化过程中，人口的流动性、异质性不断增强，只有依靠信息化设备和信息共享平台等技术手段才能实现对流动人口的实时动态跟踪，及时获取最新数据，发现风险并预测危机发展趋势。

技术赋能人治，往往可以达到“1+1＞2”的效果，收获突发公共卫生事件处置效率和精准度的双重提升。首先，遥感影像、精准定位技术的应用能够实现对感染者及密接人员流动轨迹的精确绘制，将个体从不可追踪转变为数字化可追踪状态，为流调溯源以及后续的科学决策提供有力支撑。在数字化技术的支持下，流调人员可以快速确定风险点、找到传染源、切断传播链。决策者基于精准流调结果进行科学研判并做出针对性决策。同时，政府借助信息认证机制，将边界治理落实到社区、企业等责任单位，进一步夯实了重大突发公共卫生事件防控的确定性基础。其次，政府充分利用数字平台，一方面打通各部门的“数据烟囱”，进行决策治理和多部门并行处置，［26］“一网通办”“城市大脑”等数字化平台促进了政府各部门及政府与其他治理主体之间的信息共享和沟通联动，避免了信息孤岛的出现；另一方面，通过数字媒介向民众及时传递危机信息，有效回应民众关切，遏制虚假消息的传播，积极引领舆论方向，从而起到改善公众情绪并提升公民信任的作用。当前，各地政府基本都已建成官方信息发布平台。例如，作为上海官方权威信息发布的主阵地“上海发布”，面对重大突发公共卫生事件，按时公布事态发展情况，为群众提供了稳定、可靠的危机信息获取渠道，给上海防控工作奠定了稳固的民众基础。［27］最后，居家远程智能办公、人工智能线上问诊、无接触配送等数字化服务也在平衡突发公共卫生事件的应急处置和居民生活水平的保障中也发挥了重要作用。

（四）组织维度

适应性的组织体系是城市治理的核心。现阶段，我国应急管理仍然面临公共组织适应性不强、集体行动困境、管理主体缺位、错位以及自组织行动乏力等现实困境。［28］推进组织适应性变革，增强组织抗逆力，是对城市应急治理难题的有效回应。

重大突发公共卫生事件的应急处置需要党政协调下的有力领导。［29］组织抗逆力强调在党中央统一领导下的党政协调治理：一是在党中央集中统一领导下基层政府与党组织规范化的协调行动；二是政府以整体性治理视角看待突发公共卫生事件的管控工作，坚持决策协调和层级落实机制，并推动治理资源在中央政府-市级政府-区县政府-街道-社区-网格的互动秩序中不断下沉。

党的组织领导力主要表现为以下两个方面。首先，是通过党自上而下的组织系统实现中央决策的迅速传达。［30］党中央的部署是各地现实防控工作的重要指导。党中央指出，在防控工作中要坚持法治思维，坚持人民至上，不断落实“四个早”的防疫要求和“四个集中”的救治要求。基于党中央指示，各地不断提升地方流调工作效率，建立专业流调队伍，以技术赋能排查工作，加快发现传染源，切断传播链；例如，应党中央依法防控的工作要求，深圳市出台了应急地方性法规《深圳经济特区突发公共卫生事件应急条例》，为当地防控工作提供了更加完备的法律依据。其次，是基层党组织充分发挥“战斗堡垒”作用。基层党组织应充分发挥在危机处置中的政治保障作用，党员干部也应自觉担负起领导防控工作、协调社会资源、组织人民群众和疏导社会心理等职责。［31］在深圳福田的防控工作中，党员干部组成支援小队，负责社区挨户扫楼清零工作，成为基层应急的政治基础。

科学决策、有效执行需要各级政府与政府内部各部门的协调合作。在面对突发公共卫生事件时，各地政府基于中央对防控大局的把握，坚持“中央为主导，地方为主体”的央地互动原则，［32］以本地防控形势为决策和行动依据，采用将专家纳入决策体制的方式，基于科学知识与循证原则对防控安排实行动态调整，以专业研判辅助科学决策。［27］在此基础上，整合不同层级政府组织与同级政府各部门，［33］以条块联动的方式落实决策，提高政府的行动效率。首先是央地政府联动，国务院联防联控机制确保多部门并行处置与多主体共同响应。在接到危机通报后，防控指挥部基于应急预案对危机作出回应，协调内部政务分工并部署外部工作安排；公安、街道、社区、医院等多方力量出动，明确分工并完成责任落实。其次，市区两级联动，推动资源下沉，助力区级政府的管控工作：一方面，组建市区两级疫情防控联合指挥部，并下沉到区疾控中心，构成扁平化体系；另一方面，市级政府对口支援，推动区级防疫工作顺利开展。上下一体，部署有效，行动有力，是城市治理现代化的体现。最后，区一级政府与基层联动，街道、社区工作人员担负着将防控部署落实到民众的责任。

综上，从纵向来看，组织抗逆力是由中央到地方再到最基层，资源不断下沉与决策的层层落实；从横向来看，是多部门联防联控、并行处置，实现协作一体化。由此，纵横交错形成治理网络，科层制与扁平模式相结合，推动科学决策与有效执行，实现组织抗逆力的提升。

（五）社会维度

社会主体间所形成的社会连接、网络和整合，能够提升一座城市的凝聚力和向心力，是城市抗逆力的基石。提升社会抗逆力、促进城市协同治理，对于构建城市“安全链”［34］具有重要意义。

社会抗逆力是以城市居民的强主体意识为后盾、以社会资本为支柱而形成的强社会连接，表现为社会个体力量的激活和多元共治局面的形成。在突发公共卫生事件的应对中，我国民众主动配合临时封控和流调排查工作，自发组织“跑腿小分队”、闭环车队进行物资运送，在一定程度上弥补了医护人员和政府人手不足的问题，表现出较强的风险主动感知意识和对防控工作的参与意愿。

社会抗逆力包含了多元主体聚合的协作力以及基于社会共识所构筑的应急动员力。［35］在深夜里有序排队的民众，寒风中奔走一线的市民志愿者队伍……都是一座城市社会抗逆力的体现。社会抗逆力的提升不仅基于公民个人道德素质的提高，也取决于担任城市治理角色的政府等组织与城市居民在互动中建立的“默契认同”。城市治理者以专业的防控举措、权威的信息发布、快速的响应行动获得群众的信服与认可；城市居民将对城市的情感和对管理者的信任倾注于配合的行动、支持的态度和自发的动员中。在这种“基于‘权威接受—共识行动—默契认同’的互动秩序”［36］中，危机应对的统一战线逐渐形成，城市居民的政策遵从性与助力治理工作的意愿不断增强。在政府与社会的双向良性互动中，社会力量被激活，社会连接被强化，社会抗逆力得以提升。

综上，我国城市应对重大突发公共卫生事件的实践表明，主动抗逆的中国城市风度突出体现为：在统筹协调城市空间、制度、组织、技术、信息、协作、信任等要素的基础上，通过加深城市要素与抗逆力属性的融合，实现城市抗逆力的提升。面对重大突发公共卫生事件的冲击，城市公共安全治理的关键在于从根本上增强城市对危机的抵抗和适应能力，在一次次抗逆实践中总结经验，将抗逆力发展为城市的内在属性，以保障城市安全、推动城市可持续发展。

四、重大突发公共卫生事件中城市抗逆力提升路径

城市抗逆力是城市从容应对多元风险、维护自身安全的根本路径。应当把抗逆力作为未来城市的核心价值导向，融入城市治理的全过程。通过上文对重大突发公共卫生事件应对中城市抗逆力提升的五维分析，可从以下五个方面总结城市抗逆力的提升路径。

（一）空间优化：统筹城市应急空间的“平疫结合”

城市“留白”作为城市公共空间的一种弹性设计，是城市应对非传统风险等外部扰动的关键。［37］城市“留白”实质上就是城市的冗余空间，是突发公共卫生事件中居民生命安全的重要保障。城市建设者与管理者应注重城市空间的充足性和可靠性。［22］例如被当作临时隔离观察点的大型体育中心，这种因应急需要可以随时转变为应急空间的场所，就是城市的冗余空间。城市管理者可以通过不同方式对冗余空间进行利用和管理，保障城市空间的“平战结合”，也就是：在通常情况下，留白空间可以承担起为城市服务的其他角色，但其可以在短时间内快速恢复自身的“救灾”功能。在城市规划建设中，不仅要推动城市冗余空间平战转换的体制构建，［38］更要保障对城市冗余空间的日常维护和修缮，以保证其在突发公共卫生事件发生时能够发挥作用。此外，在保证突发事件中具有可支配的余量空间的基础上，也要均衡已占用空间的资源配置，特别是城市交通、医疗、食品供应等基础设施以及应急资源的冗余度，为分散风险并在危机状态下保障居民的生活水平奠定基础。

（二）制度跟进：降低地方政府顶层设计偏差

制度规范作为城市的顶层设计，能够为城市应对突发事件提供根本性指导。面对城市发展的诸多不确定性与复杂性，制度的及时更新与补充能够降低地方政府顶层设计与实际情况之间的偏差。如在深圳市出台的全国首部地方应急条例中，对应急准备、应急处置、联防联控与基层治理等事项作出了明确规定，及时更新的规范性文件有效弥补了原有制度与现实情况的脱节问题，为深圳市应急防控提供了更加完备的法律依据。重大突发公共卫生事件的爆发是城市应急管理体系查漏补缺的宝贵机会，也是推动城市重大公共卫生事件防控机制完善的重要契机。面对危机治理中出现的应急物资储备、应急队伍建设、企业复工复产、危机信息发布等新问题，城市管理者应在国家应急管理条例的大框架下，结合城市自身特点和需要，制定具体明确的规范性文件，以建立健全地方公共卫生应急管理法治体系，推进公共卫生治理体系和治理能力的现代化。制度设计者应及时感知和预判现实形势的变化，保持对城市制度的敏感性与前瞻性，根据新变化、新问题进行对制度的适应性调整，完善突发公共卫生事件应急地方性法规制度，为系统规范突发公共卫生应急全链条工作提供更具科学性和具体性的指导。

（三）人智结合：推动技术赋能人治

随着大数据、人工智能等在城市管理中的广泛应用，技术赋能一词更加频繁地出现在城市治理领域。在重大突发公共卫生事件应对中，数字技术在追踪传播路径、预测发展态势、支持防疫知识传播等方面作出了巨大贡献。为了提升突发公共卫生事件中数字化技术的治理成效，首先，城市管理者应重视“信息疫情”的治理问题，加大舆情监管力度，及时发布危机信息。有学者提出，专业的官僚机构向公众提供准确和及时的信息被广泛认为是抗击流行病的有效和必要的解决方案之一。［39］官方媒体平台应及时发布最新信息，推动各大互联网平台开展事实核查与辟谣查证，第一时间回应民众关切，消解民众因不确定性信息所引发的恐慌情绪。其次，建立具备数字化思维与数字化应用能力的专业队伍，并加强对基层公务人员数字化实操能力的培训。具备与数字技术协作能力的专业流调队伍在很大程度上提升了流调溯源的效率，为切断灾害传播链提供了有力支撑。最后，建设能够实现政府部门协同、上下联动及与多元主体合作的新型数字化治理体系。由于“城市大脑”的应用场景并没有覆盖突发公共卫生事件，所以地方政府在面对疫情所带来的治理挑战时，亟需构建新型数字化治理体系，实现技术逻辑驱动下技术与组织的高度耦合。［40］

（四）治理创新：促进协同化精细化

重大突发公共卫生事件处置工作的琐碎性、综合性与复杂性给社会治理带来巨大挑战的同时也为社会治理创新提供了契机。面对突发公共卫生事件，城市管理者应革新城市治理方式，通过优化和创新社会治理体系有效化解城市风险和治理难题。基于此，本研究提出以下三方面建议。一是从社区入手，在坚持党委统一指挥的原则下，明确属地责任，厘清社区在灾害防治、应急处理、安全生产等领域的自主权，强化社区的风险防治能力与反应力。［21］社区作为城市的基本单位，明确社区的应急主体地位和权责范围，对于城市应急治理现代化具有重要意义。二是推动扁平化管理，实现多部门并行处置，形成联合指挥、合成工作的高效运作体系。上下级政府联动抗逆，资源共享；同级政府各部门协调决策，推动防控效率的提升。三是不断提升城市公共治理的精细化水平，推动组织、资源下沉基层，精准聚焦民众的需求和社会现实问题，提供精细化服务和管理，用实际行动回应群众关切，保障人民的利益。

（五）默契认同：构建抗逆统一战线

在突发公共卫生事件的应对中，群众的积极参与和主动配合是顺利实施危机处置工作的保障。对于重大突发公共卫生事件的应急治理而言，其对公众的参与度要求较高，实质性的群众动员才能实现有效防控。构建以群众为基础的抗逆统一战线，需要多元社会力量的支持。面对重大突发公共卫生事件，社会个体力量的参与必不可少。城市居民、出租车司机、社区工作人员等自发组成的志愿者队伍凸显了激活社会个体参与的优势。激活社会个体力量，发动群众参与公共事件，首先要使群众具备一定的风险素养，即对风险信息的理解力和感知力。这需要对城市居民进行风险知识的科普宣教。政府可以采用风险告知、案例教育等形式，让公民觉察到风险的危害性和违反政策处罚的严重性，采用压力传导的方式激活社会个体。［41］其次，推动城市居民由被动服从转向主动参与和积极合作，需要强化群众对城市管理者的信服和认可。城市管理者应在突发公共卫生事件的治理工作中及时回应人民诉求，做好民生保障工作，积极与民众进行风险沟通，引导民众以积极健康的心态应对危机，以增强民众的政策遵从与主动参与。

五、结语

文章基于城市抗逆力提升的五维分析框架，探究了城市抗逆力提升的逻辑理路。将城市要素分类整合为五大维度，即空间维度、制度维度、技术维度、组织维度与社会维度；探讨在中国城市应对突发公共卫生事件的实践中，城市要素同抗逆力属性不断融合并实现城市抗逆力提升的进路。由此，文章从空间优化、制度跟进、人智结合、治理创新、默契认同五个方面提出重大突发公共卫生事件中城市抗逆力提升的一般路径，以回应面临重大突发公共卫生事件时城市公共治理难题。

文章通过中国城市的应急场景，呈现城市抗逆过程中多元要素的互动关系，提出城市抗逆力的提升进路，对于推广城市应急经验、提升公共安全治理水平具有一定启示性。不过，文章仅聚焦于重大突发公共卫生事件下城市共性抗逆经验的提取、归纳与总结，存在一定的狭窄性，未来可尝试以更为全面、更具批判性的视角深度观察城市抗逆力的运作与提升。