新时代流动儿童的教育需求与政策优化路径——基于江苏省的调研分析

丁百仁

（河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100）

一、引言

共同富裕是我国全面建成小康社会、迈向第二个百年奋斗目标时开启的又一次伟大征程。它不仅指经济上的富裕，还包括精神上的共同富裕。习近平同志在《扎实推进共同富裕》指出，“我们说的共同富裕是全体人民共同富裕，是人民群众物质生活和精神生活都富裕。”这其中，教育公平是共同富裕的基本要求，提高教育的公平性有助于协调效率与公平之间的关系，形成合理而非两极分化的收入差距，也有助于形成精神和文化层面的橄榄型结构社会，进而同时实现精神和物质层面的共同富裕。［1］北京大学国家发展研究院院长姚洋在接受媒体专访时也表示，“我们现在要走共同富裕的道路，其根本是教育公平。如果能在2035 年把教育资源拉平，共同富裕就完成了80%，其他就是微调。”

教育公平意味着有质量保证的教育普及，意味着在非竞争性的义务教育阶段，适龄儿童都能方便地获得资源和质量大致相同的教育，在竞争入学教育阶段，所有人具有参与公平竞争和受到平等对待的机会。［2］在人口频繁迁移的今天，流动儿童教育公平问题十分突出。早在2008 年，中国社会科学院发布的社会蓝皮书——《中国社会形势分析与预测》就指出，现阶段中国教育问题依然突出，其中在更加注重公平的社会发展背景下，流动儿童的教育成为了最突出的教育公平问题。随之，学者们更加明确地总结了流动儿童教育公平的三个面向：教育起点不公平、教育过程不公平以及教育结果不公平。［3］这种不公平无论对流动儿童，还是对教育发展、经济社会发展乃至共同富裕目标的实现都会产生诸多负面效应。

多年来，流动儿童教育公平问题受到热切关注，也得到一定改善。流动儿童在公办学校就读的比例被视为评估该群体教育状况的最关键指标之一，而全国教育事业发展统计公报（2010—2021年）显示，该比例一直在80%左右徘徊，“入学难”问题已不再突出，教育起点公平取得了很大成效。但需要认识到教育公平是一个不断发展的概念，历经从数量到质量，从起点公平、过程公平到结果公平，从实现人人生而平等的同质公平到追求多样化、选择性的差异公平的发展过程，且与时代脉搏紧密地联系在一起。［4］当前，我国已经踏入扎实推进全体人民共同富裕的新征程，要求处理好效率和公平的关系，把公平摆在更加重要的位置。相应地，流动儿童教育的外部环境和自身期待都会发生变化，也势必会推进该群体教育公平研究的新议题。由此，如何在新时代背景下准确把握流动儿童教育，尤其是其自身对教育的需求变化，进而在基本公共教育服务体系完善的基础上，更好地保障该群体的教育公平，成为实现共同富裕必须解决的重要理论与现实问题。

二、流动儿童教育的历史方位与需求变化

流动儿童教育是我国转型发展过程中面对的一个重要而复杂的议题，其是在与流入地教育生态环境持续、紧密、动态的互动下进行和完成的。因而，它在不同社会发展阶段，呈现出不同的样式与状态，也表现为不同的问题与需求。

（一）改革开放以来的人口迁移与流动儿童教育

自20 世纪70 年代末我国学龄流动儿童诞生之后，其异地教育经历了自由发展阶段、限制（借读）发展阶段和支持发展三大阶段，且每一个阶段的流动儿童教育在不断调整与优化的同时也面临着一系列挑战与风险，一直是教育公平征程上不可忽视的重要群体。

从自由发展阶段来看，20 世纪90 年代以前，随着我国现代化、工业化和城市化进程加快，一方面城镇对劳动力需求大幅度增加，另一方面，国家逐渐放开农村人口流向城镇，其中一个标志性文件是1984 年国务院发布的《关于农民进入集镇落户的通知》，允许农民自理口粮进城镇落户。农村剩余劳动力开始涌向城镇，一部分学龄儿童跟随父母进城，其义务教育问题凸显出来。据全国普查数据测算，1990 年流迁入人口2135.4万，其中0—14 岁流迁入人口约占10%。［5］但是，在旧户籍管理制度下，接受义务教育与户籍所在地相挂钩，形成了“地方负责”的属地化管理。跨县（区）的学龄流动儿童是属地化管理的例外，国家没有出台相关教育政策，流入地教育管理部门也心态复杂，不敢轻易开放流动儿童教育，被排除在流入地教育体制之外，处于一种无人管辖的自由发展状态。正如相关研究所言，改革开放初期，随着流动人口增加，学龄流动儿童已不可小觑，此时，他们教育的最大困境就是借读无门，只有通过流动人口自办的打工子弟学校或办学点来解决。这些打工子弟学校或办学点在校舍安全、饮食卫生、教学质量等方面均无保障，且大多未取得正式的办学资格；地方政府对它们更多持一种不闻不问的放任态度，偶尔也会采取强制性的整顿、取缔或拆迁。［6］

从限制（借读）发展阶段来看，到了20 世纪90 年代，流动人口家庭化趋势已显现，许多分离的夫妻与子女再度在迁入地团圆。截止2000年底，14 周岁及以下流动儿童有999 万，其中，6—14 周岁学龄流动儿童占70.9%。［7］学龄流动儿童已初具规模，引起了党和政府的热切关注。例如，1998 年的《流动儿童少年就学暂行办法》规定，“流动儿童少年就学以在流入地全日制公办中小学借读为主，也可入民办学校、全日制公办中小学附属教学班（组）以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育……流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流，凡常住户籍所在地有监护条件的，应在常住户籍所在地接受义务教育。”在这一时期，虽然回应了流动儿童教育需求尤其是“有学上”的需求，让他们在流入地接受义务教育有章可循，但政策限制取向明显，为流动儿童迁入地就读打开的口子还很小。无论是“借读”一词的使用，还是要求户籍所在地严格控制适龄儿童外流，以及流入地借读需迁入地和户籍所在地相关部门审批，都缺乏对流动儿童平等受教育权利的保护。而且，少数流动儿童即便能够进入公办学校也将被区别对待。［8］

从支持发展阶段来看，2001 年加入世界贸易组织后的中国经济发展战略转向轻型工业化道路，需要大批廉价劳动力（主要是农民工）投身到劳动密集型产业中来，与之相伴的是学龄流动儿童剧增和私办学校爆棚；而城镇生育高峰期已过，本地户籍儿童数量日益减少，公立学校却出现了大量空闲学位。如果任由此趋势发展下去，流动儿童教育问题将引起现有教育管理体制的震荡，进而诱发二元社会结构的急剧变迁和国家稳定，成为了国家层面上非常严峻并亟需解决的问题。是年，国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》指出，“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主。”2003 年国务院六部委又联合发文《关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见》再次强调“两为主”，明确了流入地政府在解决流动儿童入学问题上的管理责任。《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》在“两为主”上提出“将农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，奠定了落实基础。同时，政府相继出台《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》等，积极探索随迁子女义务后教育。从限制到开放导向，流动儿童教育获得了相对全面的弱势补偿：一方面入学率显著增加，公办学校继续敞开大门，成为接纳流动儿童的主要形式；另一方面中高考机会来临，而仅职业技术学校成为流动儿童义务后教育的主要政策窗口。［9］

（二）共同富裕与流动儿童教育高质量发展追求

习近平同志指出：“现在，已经到了扎实推动共同富裕的历史阶段。”2021-2035 年是共同富裕推进的第一个阶段。党的十九届五中全会指出，到2035年“人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。共同富裕从战略构想走向了伟大实践。

教育是社会大系统的重要组成部分，教育发展必须放在时代背景和语境下，在立足新发展阶段，特别是扎实推进共同富裕的语境下去理解。共同富裕的伟大实践是当前我国经济社会发展的重要路径，内在规定着教育发展的目标定位与战略布局。2020 年党的十九届五中全会提出“建设高质量教育体系”战略目标，正式将我国教育发展带领至新进程，明晰了“教育高质量发展”的改革定位。2022 年全国教育工作会议进一步强调“加快教育高质量发展，推进教育现代化”，正如相关研究者所言，共同富裕的根本是教育，更确切地说是教育高质量发展。［10］

关注质量问题，必然伴随着公平权益问题。公平与质量一直是教育发展的两大主题，让每个儿童享有公平而有质量的教育是长期以来教育改革发展的内在要求，也是教育高质量发展的应有之义。可以说，高质量重新定义了教育公平，使其具有教育质量的关怀视角。没有公平的质量，是少了灵魂的质量，没有质量的公平，是形式大于内容的公平。［11］相较于全面建设小康社会，共同富裕的新阶段对教育公平正义的需求比任何时候都更高。没有高水平、高质量、更全面的公平正义的教育，就没有共同富裕的可能性。［12］除了整体性发展，更要关注和保障特殊群体的教育“质量公平”。这其中，流动儿童是当前规模庞大的社会处境不利群体之一，第七次全国人口普查数据表明，2020 年流动儿童已达7109 万人，比2010 年的3581 万人增长了约1 倍，且由于现行户籍制度、教育管理体制以及该群体自身特殊性等原因，他们在流入地就学状况不太理想，绝大多数与城市儿童在就读学校、师资设备、特色教育、学业成就等有很大差距，其教育正有待于从“量”的充分供给到“质”的有效提升。［13］

（三）新发展阶段下的流动儿童教育需求变化

高质量发展是当前我国教育发展的主题转向，也是流动儿童教育发展的时代追求。教育高质量发展的出发点和落脚点是人，是为了满足他们日益增长的教育需要。在迈向共同富裕的新征程上，流动儿童已不再满足于教育“机会性普及”的“总量扩张”，继而在教育“优质性改善”的“结构优化”上表达了更多需求，主要体现在以下三个层面：

其一，“上好校”表达了流动儿童教育机会层面的美好期待。促进教育公平是提高教育质量的重要组成部分，而教育机会公平是实现教育公平的起点和前提。它关心的是人们能否均等地就学这一基本问题，包括以下两层含义：一是“人人有权接受教育”，即对教育机会均等性在“量”上的规定；二是“人人接受高质量的教育”，即对教育机会均等性在“质”上的规定。相比而言，前者是外延性的，但它保证了广大适龄儿童最基本的入学权利，具有根本性的意义；后者则是内涵性的，就受教育主体而言更具实质性，也对于其教育发展具有更深层的意义。［14］对流动儿童来说，流入地教育机会获得是来之不易的，经历了十分曲折的发展过程：从20 世纪80 年代末、90 年代初的“求学无门”到“自办学校”，再到“借读”。如今，教育“两为主”尤其是“两纳入”政策以来，流动儿童“上学难”问题基本解决，但他们的教育机会均等性停留在浅层次，即“人人有权接受教育”。在江苏省的调研发现，目前流动儿童就读公办学校及政府购买学位的民办学校比例近90%，苏州、无锡、常州等地仍有一部分就读打工子弟学校。即便进入公办学校也多属于城郊或城中村的薄弱学校，从教学设施到师资力量，都无法与城市儿童集中就读的学校相媲美，更与城市中心的优质学校相距甚远。同时还发现，流动儿童教育需求不再局限于强烈的体制偏好（即喜好公办学校），还表现为明显的优质追求，对“上好校”很憧憬，其中一个鲜明的例子就是，流动儿童更加积极地参与流入地选择决策，争取入学门槛要求低的地方，并与其父母一起踏上积累“入学条件”或“入学积分”的漫长过程，“为教育而流动”的现象越来越多。

其二，“学中优”表达了流动儿童教育过程层面的良好心愿。伴随教育市场化、社会志愿服务以及社区公共性发育，流动儿童教育过程不再局限于学校内部，也延伸至学校之外的家庭、社区乃至教育培训机构等，“学中优”自然地涵盖了流动儿童在校内和校外两大场景中的教育实践。同时，在儿童全面发展观和素质教育引领下，“学中优”还内在地包含了流动儿童在以上场景中学业和非学业（如语言、社交与才艺）两个层面的高质量发展。在江苏省的调研发现，就学校内部来看，早期打工子弟学校中的流动儿童往往置身于较差的学校设施、师资力量、教学活动与文化氛围，由此形成的“混日子”“反学校文化”等现象层出不穷；随后进入薄弱型公办学校的诸多流动儿童不但时常面临老师和同学的“歧视”，也基本上接受着较差的兜底式教育，提倡习惯（品德）养成重于知识教学，由此形成的“后排男孩”“自弃文化”等现象屡见不鲜。就学校之外而言，“5+2=0”现象是对大部分流动儿童家庭教育缺失的真实写照；居住社区中随处可见的“早就业”或低文凭“致富”为流动儿童提供了不良示范；参与校外培训有很强的“被动性”或“模仿性”，且以照看型的“小饭桌”为主，都对该群体教育过程与实践带来了较大挑战。如今，随着流动儿童家庭条件、城市生活阅历以及教养观念等变化，流动儿童及家长对教育质量的关注度越来越高，开始聚焦于学习机会，即学校是否提供了学习特定内容的机会和时间。从行动层面来看，除了追求“上好校”，已有相当一部分家长辞去工作来专门照护流动儿童学习。此外，流动儿童和家长也开始主动地找寻各类教育培训机构，以期改善自己的学业表现、提升自己的才艺能力和综合素养，“学中优”已逐渐从城市本地的中上阶层家庭蔓延至流动儿童家庭。

其三，“流向广”表达了流动儿童教育结果层面的多元诉求。从时间性来看，教育结果是教育机会和教育过程的延续和产物，最直观地呈现了流动儿童教育质量和教育追求。对于非稳定性的流动儿童来说，其教育结果兼具“量变”的衔接性和“质变”的承继性，前者表现为自然地理空间上的横向流动，即离城不回乡与回流不返乡的“转学”，而后者表现为文化教育空间上的纵向流动，即小升初与中（高）考的升学。在江苏省的调研发现，从横向流动的教育结果层面来看，与以往城市人口政策约束下的“农村留守儿童”与“城市流动儿童”两种身份中转换不同，流动儿童表现出强烈的“向城教育”情结，在所在流入地面临入学困境的情况下也不会轻易选择回老家，转而说服父母做出新选择，成为“离城不回乡”的再迁儿童或“回流不返乡”的回流儿童，到无入学门槛或入学门槛低的其他城镇就读。从纵向流动的教育结果层面来看，随着就学年级的升高，流动儿童完成义务教育，在流入地参加升学考试问题日益凸显，尽管国家出台了一些保障流动儿童升学方面的政策文件，如《国务院办公厅转发教育部等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》要求全国各地出台随迁子女参加异地升学的政策方案，以保障他们的升学机会，但大多地方执行时都设置了比较严苛的条件。从异地中考来看，职业高中对流动儿童基本全部放开，而升入普通高中还面临很多困难。在江苏省的调研发现，一方面，读职业高中是广大随迁子女初中毕业后的主要流向，但另一方面，升普通高中却是他们中多数人的最大心愿，有的甚至初二时就转向升学门槛较低的中小城市或提前回老家报考普通高中。笔者所在课题组对薄弱型公办学校初一流动儿童初中毕业后的想法调查显示，有55.90%的选择报考“高中”，仅31.4%的选择报考“职校或技校”，还有12.7%的选择“回老家读高中”“去其他城市读书”“早点工作”或“没什么想法”等。多元化诉求已成为流动儿童对自身教育发展的主动规划，而不再满足于流入地政策环境下的预留空间。

三、流动儿童的教育帮扶、内在限度与高质量发展瓶颈

流动儿童是我国教育贫困群体的重要组成部分，其教育发展（包括教育机会、过程与结果层面的教育需求）满足离不开社会各界人士的关注和帮扶。从20 世纪80 年代末起的40 余年历程中可以清晰地看到，流动儿童教育帮扶主要来自群体内部的流动人口自办学校和群体外部的政府（政策）支持、公益（志愿）服务与教育培训机构，且都带有鲜明的时代特征和地方特色，在推动其教育公平与质量发展的同时，也由于种种原因存在着固有缺陷与不足，并在一定程度上制约了流动儿童教育高质量发展。

首先，自办学校（尤其是打工子弟学校）是流动儿童异地教育的最初形式，也是该群体内部的自我帮扶。20 世纪80 年代末、90 年代初，在农村剩余劳动力开始大量向城市流动的过程中，一定规模的儿童少年人口也在外出父母的带领下加入队伍。从流动儿童的年龄结构来看，15 周岁以下的占比很高，且以小学阶段的儿童为主。九年制义务教育是我国的基本教育政策，接受义务教育是适龄儿童最基本的权利。然而，由于当时义务教育体制和流入地政府把流动儿童拒斥在城市公办学校之外，各地流动人口自发地举办未经审批的打工子弟学校，并逐渐将其发展为一项产业。1990 年代初广东首先出现了农民工自办打工子弟学校，随即上海、北京、深圳、江苏等地也出现此类学校，到2002 年前后，全国共有几千所自办学校，有几十万流动儿童在非正规学校接受义务教育。［15］作为流动人口的创造性产物——打工子弟学校虽然存在于国家义务教育体制之外，但为流动儿童入学提供了一条重要渠道，尤其是对于那些无法支付高额借读费的流动儿童家庭，具有一定合理性。同时，这些自办打工子弟学校也存在相当多的问题，如审批手续不全、办学者营利取向、学校设施、师资队伍参差不齐与教学质量低下等。近些年来，在国家和地方政府部门的监管下，自办打工子弟学校在办学条件与水平上有了一定改善，有的甚至进入“政府购买学位”名单，但绝大多数自办学校仍提供一种“兜底式”教育，更加注重安全与纪律，而相对忽视了流动儿童的学业成绩和社会性发展，对他们的教育和未来发展极为不利。

其次，政府（政策）支持是流动儿童异地教育的主体保障，也是该群体外部的正式帮扶。在我国，义务教育是关系每个家庭的最大公共产品，也是每一个地方政府的基本职责，被纳入属地化管理，切实保障辖区内适龄儿童就学。当面对改革开放以来的人口大幅流动、社会快速转型和经济发展战略调整，以及相伴而生的流动儿童义务教育问题，教育管理体制不能适应时代要求，并会对流入地乃至国家稳定带来巨大挑战，中央政府决定介入这个多方博弈，主要围绕流动儿童的入学和升学问题制定了一系列帮扶举措。从流动儿童入学来看，经历了以有限接收为主导的政策探索阶段，到以“两为主”为核心的政策多样化改革阶段，再到以“两纳入”为抓手的政策体系完善阶段。［16］在江苏省的调研发现，得益于这些入学政策支持，流动儿童拥有了进入城市学校尤其是城市公办学校就读的制度性机会，但在多数地方政府欲纳还拒的管控心态和体制框架下，他们还是难以获得“上好校”的机会，更多地流向城市薄弱公办学校，这些学校多位于城乡接合部，其自身就面临本地生源不足，因而主动接收或者被地方教育部门安排指定接收。同时发现，流动儿童在不同流入地之间的教育横向流动也没有衔接机制，甚至出现彼此冲突，如积分入学政策中的积分指标赋值差异及教育影响。从流动儿童升学来看，相较于入学政策，我国在流动儿童异地升学方面的政策出台相对较晚，且以《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》（2012 年）和《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》（2014 年）为蓝本，仍在不断完善。在江苏省的调研发现，由于升学政策的不全面与不完善、地方政府的严格与管控和流动人口的不稳定性，流动儿童升学主要卡在中学阶段，他们在参加中高考面临诸多限制，大多数只能进入“职校”或“技校”，还有相当一部分毕业后进入劳动力市场。由此，从流动儿童的入学和升学政策演进来看，其教育问题在国家政策话语层面取得了重大突破，而在行动实践上还要经历一个长期的探索和调整过程。

最后，公益（志愿）服务是流动儿童教育的辅助系统，也是该群体外部的社会支持。流动儿童教育问题不仅是涉及流动人口自身利益的“家事”，也不仅是涉及党和政府责任的“国事”，还是涉及党群团体、社会组织、企业、社区乃至城镇发展的“社会事（天下事）”，正因如此，在其教育“质量公平”的实现过程中，这些社会支持主体提供了大量的公益（志愿）服务。在江苏省的调研发现，党群团体、社会工作（社会组织）服务机构和社区是流动儿童教育服务的主要社会支持主体。从党群团体来看，共青团和妇联多与教育行政部门、民政部门、文明办、学校、基金会等一起开展各类关爱服务系列活动，如2022 年共青团江苏省委联合省教育厅发起“爱心暑托班”项目，帮助流动儿童、城乡困境青少年等群体开展课业辅导、安全守护、心理疏导等服务；从社会工作（社会组织）服务机构来看，主要借助于政府、企业、基金会、国际组织等的资金或项目为流动儿童教育提供多元化的具体服务，如成立于2007 年的南京协作者一直深耕流动人口（包括流动儿童）领域，启动了流动书桌助学计划、困境流动儿童一平米读书角改造计划和流动儿童社区自助图书馆建设项目等；从社区来看，它作为流动儿童的栖息场所和精神家园，主要利用社区公共空间为他们提供学习、交往、娱乐等方面的服务或活动，如2019 年苏庙社区以“儿童友好社区”建设为抓手打造江苏省第一家社区梦想中心，针对辖区内的流动儿童和困境儿童开展“成长的天空”“一平米图书角”等公益项目。公益（志愿）服务在流动儿童教育尤其是校外教育方面具有一定的积极效果，如课程与作业辅导、心理疏导以及人格引导等。但是，相对于党和政府（政策）的法定支持，这些出于个人利益、组织利益或社会公益参与流动儿童教育的辅助系统没有明确的支持责任划分，其服务往往是短期或偶尔为之，缺乏常态实施机制，同时也容易造成流动儿童教育支持形式化，很多活动或项目带有“作秀”之嫌，对流动儿童教育质量的有效提升作用有限。

此外，民办学校和校外培训是流动儿童教育的重要补充，也是该群体外部的市场渗透。我国流动儿童教育与宏观的社会文化环境变化息息相关。一方面，在计划经济体制转向市场经济体制的过程中，随着《社会力量办学条例》（1997 年）、《中华人民共和国民办教育促进法》（2002年）、《民办教育促进法修正案》（2016 年）和《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（2017 年）等政策文件出台，民办教育逐渐从中等、高等职业培训领域向基础教育领域扩展，使得国内基础教育学校的“市场化”越来越明显，民办学校大量出现。2021 年全国教育事业发展统计资料显示，现有民办义务教育阶段学校1.22 万所，其中民办普通小学6009所，民办初中学校（含九年一贯制学校）6152所。而且，校外各类教育培训机构也在野蛮生长，中国辅导教育行业及辅导机构教师现状调查报告表明，2021 年中小学辅导机构市场规模超过8000 亿元人民币；另一方面，近些年来，教育竞争愈演愈烈，教育焦虑也越来越严重，家长们被深度地卷入到子女教育行列，“鸡娃”“狼爸”“虎妈”等畸形教育产物层出不穷，这使得包括流动儿童在内的中国家庭对子女教育的投入从校内转向校外。相关研究表明我国有32.4%的基础教育阶段学生参与了影子教育，且参与人数逐年上升。［17］在江苏省的调研发现，流动人口的家庭禀赋和家庭发展能力总体较差，他们大多在非正规市场从事一些劳动时间长、劳动强度大而劳动报酬与福利较少的工作，如卖菜、卖水果、收垃圾、做保姆等，因而仅有少部分流动儿童就读学费昂贵的高端民办学校，更多地是进入打工子弟学校或进入“购买政府学位”名单的普通民办学校，其教育教学质量都不太理想。同时发现，相比本地儿童，流动儿童校外培训的参与比例相对较少，参与层次也不太高，“小饭桌（托管班）”和“小型辅导班”是他们的常见选择，除了负责看管放学后的流动儿童，还往往组织写作业、做游戏等，但其主要功能在于“（生活）托管”，甚至连“补差”也谈不上，更别说“培优”了。

四、整体性治理、“同城待遇”与流动儿童教育融入

党和政府始终坚持教育发展的人民立场，强调发展教育为了人民，而教育的“发展为了人民”就是要满足人民日益增长的高质量教育需求，办人民满意的教育。流动儿童是转型社会中出现的一个庞大人群，其教育发展要求在流动儿童异地教育实践过程中“和他们站在一起、想在一起、干在一起”，而其教育问题则从侧面反映了流动儿童异地教育需求没有得到很好满足。从目前来看，一方面我国开启了共同富裕的新征程，流动儿童对其在流入地的教育发展（包括教育机会、过程与结果层面）都提出了更加个性化、多样性、高层次的需求，再加上其教育发展涉及流入地政府、学校、社区、本地居民等，会经历多个利益相关主体的博弈过程；另一方面，尽管以往流动儿童教育帮扶包括了正式支持系统、非正式支持系统和自助系统，也关联着政府、学校、家庭、社区、企业、社会组织等多元主体，但它们大多基于自身的权利、资源与能力对流动儿童教育施加影响，表现为各自为营的分散式支持，而以上任何单一性的政策或举措都无法系统性地解决该群体教育问题，绝大多数流动儿童异地教育仍面临多重困境，尤其体现在教育“质量公平”与高质量发展方面。因此，面对复杂而多元化的流动儿童教育问题，亟需从单一、分散、破碎的教育支持体系走向总合、协同、整体的教育支持系统。近些年来西方治理领域盛行的整体性治理理论为其提供了重要借鉴与启示，有助于提升流动儿童教育干预的有效性，帮助他们获得更高质量的教育。

整体性治理（Holistic Governance）最早始于20 世纪90 年代，由于当时西方社会进入后工业时代，社会生活秩序发生深刻变迁，也出现了许多复杂问题和矛盾，而以传统官僚体制为中心的公共行政模式和市场化为价值追求的新公共管理运动均无法克服日趋碎片化、分散性和裂解化的现代社会治理顽疾，作为继新公共管理运动之后的又一次政府改革浪潮——整体性治理应运而生。从概念起源来看，1990 年英国学者安德鲁·邓西尔（Andrew Dunsire）首先提出整体性治理概念，指出“整体性治理是从社会整体的角度看待和解决问题，反对化约主义的还原论以及孤立地看待问题的一种范式”。而最早公开表述论证整体性治理的是佩里·希克斯（Perri Hicks），其在1997 年出版的《整体政府》中提出新政府的改造方向为整体政府，并在1999 年出版的《圆桌中的治理》中阐述了建构整体政府的策略，让不同部门之间的目标和主张能在开放过程中充分沟通，摆脱狭隘的本位视野。随后，希克斯等在2002 年出版的《迈向整体性治理：新改革议程》中将整体政府改为整体性治理，并赋予其丰富内涵，使整体性治理理论体系更完整，其认为整体性治理的要求是面向治理层级的整合、治理功能的整合以及公私部门的整合三种环境以及政策、规章、服务和监督四大行为。［18］作为碎片化治理的对立面，整体性治理提供了一种治理主体多元、协作、耦合的全新治理模式，它以满足公众需求为目标，通过整合政府部门、企业、社会组织以实现更为有效的公共服务供给与社会治理创新，通过“1+1＞2”的方式以实现公共物品的合力供给与多元社会的协同治理。［19］由此，整体性治理中的多元共治、跨界协同与系统干预既有助于克服流动儿童教育问题解决中的政府部门条块分割、分散治理、资源配置不到位等现实困境，也有助于满足流动儿童教育发展中的“上好校”“学中优”和“流向广”等多元需求。

整体性治理干预方案的设计与实施基于流动儿童教育全过程即从“进入学校→学校社会化→离开学校”的完整实践，内在地包含了教育起点、过程、结果三个递进维度，并围绕这一过程中的教育生态环境或利益相关者而展开。有研究指出，流动儿童在流入地的义务教育存在国家（中央政府）、流入地政府、学校、社区、社会组织、城市本地人口（本地儿童与家庭）、流动人口（流动儿童与家庭）等不同利益主体，它们彼此之间的互动形塑着流动儿童教育格局。以流动儿童（含家庭）为界，流动儿童教育生态环境或利益相关者可以大体区分为流动儿童与自身（含家庭）内部体系、与政府和社会（含校外培训机构）外部体系两类，涵盖了政府—社会（市场）—个体（群体）三个维度。借鉴整体性治理思想，以解决流动儿童教育多元化问题与需求为导向，尝试设计（两类）三维一体的教育融入整体性治理机制，其运作特征如下：一是中央纵向贯通与协调，指国家或中央政府对流动儿童教育决策和部署拥有绝对的权威和控制力，进行全面统筹安排并协调各级政府和部门有效执行；二是地方横向整合与协作，指地方政府在对同一行政区域内的不同部门进行资源整合与配置的同时，也在进行跨区域跨部门协作；三是多主体跨界与合作，指地方政府与企业、社会组织等非政府部门合作；四是个人（群体）主动作为与融入，指流动儿童（含家庭）与政府、企业、学校等利益相关者进行有效的对接。

首先，从国家（政府）维度来看，中央政府、地方政府和公办学校是流动儿童教育发展的法定责任主体，它们彼此之间的权利义务、责任分工和事权关系理顺十分关键。自20 世纪90 年代中期以来，中央政府介入流动儿童教育，开启了正式帮扶的新征程。目前，国家出台了《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法（试行）》《国务院关于解决农民工问题的若干意见》《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》等通知、意见和办法，从入学到升学、从教育教学到教育配套（保障）、从学校到社会（家庭）等，涵盖了流动儿童教育发展的方方面面。这些政策或举措虽然为流动儿童教育提供了宏观指导，但一方面由于其不够具体和细化，各地执行情况不一，有些地方门槛设置低则受益人广，而有些地方门槛设置高则受益人窄；另一方面由于其涉及部门多、分工细，不同部门往往各司其职，从而导致流动儿童教育服务供给碎片化，也容易出现推诿扯皮。［3］针对国家（政府）维度的不足，其在整体性治理视域下的优化路径表现为：制度协调、部门整合与资源配置。就中央政府而言，除了对流动儿童教育政策与举措做出统筹安排，尤其是面对新需求下入学、就学与升学的顶层设计，还要在监督各级政府纵向贯彻落实的同时发挥其协调功能，重点聚焦于横向区域政府之间与纵向部门之间的协调，如协调不同省级政府在流动儿童学籍管理、教育财政转移支付、转学、升学等方面做好衔接；就地方政府而言，除了执行中央和上级政府的流动儿童教育安排，还要协调好区域内不同政府部门、市场、社会组织、社区与学校等关系，尤其是教育、财政、人事、社保、卫健委等横向部门整合，共同服务于流动儿童教育；就公办学校而言，认真落实好地方政府的教育政策，公平招收和对待流动儿童，并引导教师、城市儿童与流动儿童和谐共处。

其次，从非政府（社会）维度来看，流入地党群社团、社会组织、市场营利机构（如民办学校、校外培训机构及其他企业）与社区是主要的社会力量，其有效参与对流动儿童教育发展意义重大。目前，非政府（社会）部门或多或少都参与了流动儿童教育，相对来说，市场营利机构的影响最突出，其参与直接形式主要是民办学校与校外培训，绝大多数具有低端性和被动性的特点，而间接参与形式主要是企业的捐助慈善与社会责任，具有偶然性、短期性和仪式性的特点；流入地党群社团以共青团、妇联、红十字会和工会为主，往往面临专业技能不强、人员少、周期短等问题；诸如社会工作服务社等公益组织也存在参与度低、服务效果差、持续性弱等不足。［20-21］针对非政府（社会）维度的不足，其在整体性治理视域下的优化路径表现为：跨界合作、资源（政策）支持与协同治理。第一，政府部门应坚持合作治理的理念，努力促使包括政府部门、企业、社会组织在内的多主体共同参与，尤其是加强政府部门对非政府部门的联合，达成公私合作伙伴关系；第二，社会组织应坚持相互扶持的理念，尤其是作为准政府部门性质的党群社团与社区居委会，要积极寻求与社会组织、NGO 和企业的对接，弥补资金、人员或专业技能缺乏的不足；第三，政府部门和准政府部门性质的党群社团与社区居委会要发挥“引领激励”作用，积极为参与流动儿童服务的其他社会力量提供政策优惠、资源支持与奖励激励，如为民办学校提质增效，为社会组织提供支持，为企业进行荣誉认证等，从而有利于增强非政府部门流动儿童教育服务的能力、质量与水平，也有利于增强非政府部门流动儿童教育服务的常态化、持久性和有效性。

最后，从个人（群体）维度来看，涉及流动儿童自身及其家庭系统，它们的外部回应与内部投入对自身教育发展不可或缺。流动儿童教育融入是流动儿童（含家庭）与政府、学校、社会机构、企业、城市儿童等周围教育生态系统相互作用的产物，是一个多元的参与、互动和博弈过程，同时也是自我的更新、革命和再社会化过程。其实，流动儿童尤其是家庭系统在其教育实践过程中已经做了较大努力，如辛苦工作赚钱、尽量检查作业、购买辅导资料、参与校外培训等，但仍在家庭教育、学校参与及家校合作方面表现出被动性、间歇性与浅层性的特点。［22］针对个人（群体）维度的不足，其在整体性治理视域下的优化路径表现为：积极配合、自觉提升（参与）与主动融入。第一，政府部门和社会力量要通过讲座、海报、标语、广播等方式宣传流动儿童及家庭在自身教育发展中的角色与地位，在他们心中强化自身参与的重要价值与意义，助其发挥主体能动性；第二，流动儿童及家庭系统要形成重视自身教育的发展观念，作为流动儿童——自己要珍惜流入地求学的好机会，努力学习，而作为流动儿童家庭系统——父母或监护人要引导流动儿童和城市社会（城市儿童）和谐相处，同时履行好“家庭-学校-社会”育人格局的义务（如家长陪伴参与），并协助解决好子女异地教育实践过程中面临的学习、生活、交往与心理困境；第三，流动儿童及家庭系统要积极配合政府部门和非政府部门的教育帮扶，作为教育帮扶对象——流动儿童的行为响应不仅能让各项教育帮扶政策和举措能够真正落地，还能通过自身反馈改善各项教育帮扶政策和举措，促进流动儿童教育发展；第四，流动儿童及家庭系统要积极参与流动儿童政策（方案）制定与组织设计环节，流动儿童不但是教育帮扶对象，还是教育行为主体，其应该作为策划参与人而非旁观者，这样才能更好地理解和执行；第五，流动儿童及家庭系统要积极提升自我能力，主动融入城市教育体系，其中，流动儿童可以通过方言学习、生活与学习习惯养成、心理调节与适应等来增加学习资本，而流动儿童父母或监护人则可以通过行为监督、亲子交流、生活陪伴等来提升家庭教育能力。

五、结论与启示

第七次全国人口普查数据再次表明，我国已从“乡土中国”转向了“迁徙中国”，在这一转向过程中，家庭化迁移是当前人口流动与迁移的重要特征和发展趋势。可以预见的是，流动儿童的数量和规模将在今后相当一段长时间不断增加，其异地教育问题也会随之出现和继续变化，而这不仅关乎流动儿童（含家庭）的发展，也关乎共同富裕的实现，理应得到更多的关注和重视。

从某种程度上来看，流动儿童异地教育问题与其教育需求是相互呼应的，是其教育需求无法得到满足的体现和反映。在共同富裕的新征程上，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，相应地，流动儿童教育主要矛盾也发生了变化，即流动儿童日益增长的优质教育需求与不平衡不充分的教育发展之间的矛盾。从需求侧来看，流动儿童已不再满足于“有学上”的基本教育需求，而在新形势下提出了“上好校”“学中优”“流向广”等高阶教育需求。尽管目前我国已经拥有了政府机构主导的正式教育帮扶、社会力量主导的非正式教育帮扶以及流动人口的自我教育帮扶，但是由于事权不清、条块分割、分散治理、资源不足等影响，使得流动儿童教育大多维持在“兜底式”运作的低水平层次，且在其入学、就学与升学各个环节仍存在诸多难题。

面对流动儿童教育发展过程中的多元需求和多重困境，本研究认为，近些年来西方治理领域盛行的整体性治理理论可以为流动儿童教育服务供给的兜底式、分散性与地方化治理提供理论指导。在整体性治理理论视域下，可以从流动儿童与自身（含家庭）内部体系、与政府和社会（含校外培训机构）外部体系这两条线索，探寻有效的整合路径——（两类）三维一体的教育融入整体性治理机制：国家（政府维度）的制度协调、部门整合与资源配置，非政府（社会）维度的跨界合作、资源（政策）支持与协同治理和个人（群体）维度的积极配合、自觉提升（参与）与主动融入。该整合路径在价值（思想）层面要求树立整体性治理理念，以重新整合为核心，重新协同、配置和统合不同利益相关者，构建一个整体性的流动儿童教育服务供给主体；在主体（结构）层面要求政府机构和非政府（社会机构）、流动儿童（含家庭）共同参与，以合作治理的方式增强利益相关者的团结力和行动力；在行动（实践）层面，以“跨”为特色，既有纵向的跨政府与部门协调，也有横向的跨区域、跨部门和跨界协作，旨在提升流动儿童教育资源配置与教育供给水平。当然，流动儿童教育整体性治理机制是一种理想型的干预方案，它的有效执行和作用发挥有待于许多前提条件，如政府机构的部门与服务整合、社会系统的自律与自治和流动儿童（含家庭）的自觉与成长等。