新时代中国特色社会主义国家审计的功能价值及体系优化研究

●王 力 赵 晨

一、引言

国家审计作为“经济体检”，是党和国家监督体系的重要组成， 也是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。 二十届中央审计委员会第一次会议的召开进一步明确了新时代推进审计工作高质量发展的着力点。国家审计在强国建设与民族复兴征程中担负着重要使命，立足经济监督，聚焦主责主业， 更好发挥审计的政治价值、经济价值与社会价值，集中统一、全面覆盖、 权威高效的审计监督体系是提升治理能力、 促进治理现代化的重要保障。

目前关于国家审计的研究， 学者主要从国家治理、审计监督、审计质量以及绩效审计这四方面展开， 探索国家审计在其中的重要作用。 学者们一是围绕国家治理与国家审计的关系，提出国家审计不仅在实现国家良治的过程中发挥着促进决策落实、 推动改革落地的重要作用， 也是实现国民经济健康发展、推动民主法治建设、维护社会民生权益的重要保障 （刘家义，2015）。二是基于审计监督与国家审计的关系，提出国家审计在经济监督、金融监管与权利制约等领域为有效防范化解重大风险提供了关键助力（罗春华、赵亚妮，2023）。三是着眼于审计质量与国家审计的关系， 提出审计质量是实现审计价值的必要前提， 但国内研究大多聚焦于审计程序质量与审计结果质量的衡量与评价。 四是立足于绩效审计与国家审计的关系， 提出绩效审计围绕政府工作与政府治理两方面， 成为发挥审计治理效能的重要途径。此外，还有部分研究针对国家审计与国有企业、 审计体制的关系展开分析。整体而言，有关国家审计的文献虽然研究众多、角度丰富，但针对国家审计的研究始终缺乏贴合当前新发展格局大环境下，系统完整的阐述和分析。站在新时代、新征程的起点，实现高质量发展已成为建设社会主义现代化国家的首要任务。 国家审计作为党和国家监督体系的重要子系统， 无论是在国家治理还是党内建设方面， 都承担着重要使命。 本文从国家审计的功能价值出发， 探寻中国特色国家审计体系， 进而通过明确审计工作的重点方向与理念转变， 提出健全国家审计体系的具体建议， 更好发挥国家审计服务于高质量发展的作用。

二、 中国特色社会主义国家审计的功能定位及价值发挥

按分权制衡理论的观点， 将政府职能按决策、 执行与监督进行组织化分离是适应专业化和专门化的必然要求。 而国家审计是党和国家监督体系的重要一环，立足于经济监督，在国家治理中发挥着独特功能。 以风险为主线，国家审计发挥着“发现、预警、预防”经济社会隐患的一般功能，同时对党内生态又起到自我革命、自我净化的特别作用。总体而言，国家审计在治理体系中发挥了三方面的价值，分别是服务于重大战略的政治价值、服务于高质量发展的经济价值以及服务于公众合法权益的社会价值，从而逐步推动中国式现代化进程。

（一）中国特色社会主义国家审计的一般功能与特别功能

1.“以风险为主线”的“发现、预警、预防”一般功能。 国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，国家治理的需求决定了国家审计的产生①。作为国家权力体系的重要组成，国家审计在公共资金、公共权力与政策落实等领域规范权力运行，以风险为脉络发挥着“预防、揭示、抵御”的作用，有效管理控制经济社会的潜在风险。 其“以风险为主线”的特征主要体现在两方面，一是在风险评估与揭示上， 国家审计体系嵌入国家治理体系的各个环节，一方面在政治建设、经济运行与社会民生等各领域及时发现隐患，另一方面聚焦政府工作与治理，通过专项审计、持续审计等跟踪公共资金、公共政策的落实，客观真实地揭示存在的问题； 二是在风险应对上，关于开展审计工作中发现的风险隐患，针对性地体制机制、制度完善的角度提供反馈整改建议，有效防止权力滥用， 实现审计体系覆盖下各领域的规范制衡，进而推动建设廉洁、高效、责任、透明的有为政府，强化国家审计在国家治理体系中的基石作用。

2.“以人民为中心”的“自我革命、自我净化”特别功能。自我革命作为党找到的跳出治乱兴衰历史周期率的答案，也是形成风清气正的党内政治生态的关键因素。 中央审计委员会第一次会议明确指出，审计在党的自我革命中发挥着独特作用，坚持围绕促进党的自我革命展开审计工作。

腐败是危害党的生命力和战斗力的最大毒瘤，反腐败是最彻底的自我革命。 以零容忍态度反腐惩恶，遏制增量与清除存量双管齐下，更需要审计更好发挥监督作用，为党内自我净化提供有力保障。 审计的监督控制与问责整改效能是党内贯彻“以人民为中心”的“自我革命、自我净化”功能的关键因素。一方面，审计发挥监督效能，确保对被审计单位全部经济活动与权力运行进行系统性深入调查挖掘，监督领导干部的责任履行， 揭露暗藏的经济腐败进而净化党内生态。另一方面，在打击腐败过程中，整改问责实现了筑牢内外“防腐墙”、优化权力约束制度设计的功能，在微观上是完善单位内部建设、提高党组织净化能力的重要抓手，在宏观上也是实现国家治理决策系统、监督系统、执行系统协同并进的重要手段。

（二）中国特色社会主义国家审计的“三大价值”发挥

1.服务国家战略实现的政治价值发挥。 国家审计作为治理体系中一项重要的制度基础，服务于国家重大战略部署与政策落实，对国家治理能力的提升具有重要意义。首先，国家审计是国家意志的体现，由国家强制力保证实施，通过制约行政权力、监督市场行为以及国有资产使用等方式，对审计过程中发现的违纪违法问题及时揭示并移送相关部门处理，推动健全问责整改机制，维护治理秩序。其次，国家审计实质上是行政行为，作为基础性制度深入渗透治理体系的各个方面，对政府工作、重大政策开展跟踪审计，从管理工作与政策执行的经济性、效率性入手，监控督查各环节暗藏的问题， 提出加强风险防控的建议和措施，提高政府工作绩效并促进重大政策落地，利用审计督查切实推进治理能力现代化， 更好发挥审计的政治价值。

2.服务经济高质量发展的经济价值发挥。 实现高质量发展是中国式现代化的本质要求，也是审计工作经济价值所在。 具体来讲，国家审计促进经济高质量发展主要表现在三方面。 其一，审计工作立足经济监督，在识别腐败风险、发现腐败行为、铲除腐败根源中扮演着重要角色，通过对政府财政收支、金融机构与企事业单位财务收支开展监督审计， 遏制新生的舞弊、腐败行为，清除腐败存量。 其二，国家审计严格管控政府债务风险，坚持整体系统性思维，在经济社会发展中评估隐性债务与法定债务结构与效率，结合债务成本、资金使用、财政资金以及社会发展需要判断政府债务风险与安全性，更加科学合理地治理政府债务存量，进而为决策提供更多依据。其三，管控国有资产在流失与损失问题上的风险也是国家审计的重要经济价值所在，在国有企业内着眼于财务效益的真实性、效率性、效益性强化经济责任审计，统一监督与整改，确保国有资产安全与经济社会的可持续发展。

3.服务人民群众合法权益的社会价值发挥。 维护人民群众根本利益是审计的根本目标，因此关系民众生计、生产、生活的公共事业与社会制度都是审计服务于人民群众、维护人民合法权益的重点内容，也是发挥审计社会价值的重要途径。 其一，针对民生资金和环境资源开展的审计工作是集中统一的审计监督体系的重要组成部分，一是为督促环保政策执行开展的资源环境审计，聚焦于资源开发利用与生态环境保护领域，审好“生态资源账”。此外对公共教育、公共卫生、公共文化等公共事业给予更多关注，监督公共资源、公共资产与公共服务的分配与落实情况，紧盯人民群众最现实的利益。 二是兜牢民生底线，在民生资金、就业分配、社会保障等社会制度方面积极推动惠民政策的落实，尤其是中央直达资金的使用，涉及就业、医疗、住房、社保等方面，是保就业保民生的有力支撑。 2021 年审计署对17 个省的中央直达资金开展跟踪审计，重点关注资金的分配、拨付、管理以及资金使用的“最后一公里”，针对其中存在的不及时、不合规等问题提出整改措施， 促进直达资金发挥实效，助力民生政策真正惠及人民群众。 其二，社会主义文化建设是国家治理的重大目标和重要任务，也是审计发挥社会价值的重要途径。通过对文化事业重点项目开展跟踪审计等，深入监督审查并揭示问题，维护国家文化安全。

三、中国特色社会主义国家审计的“五大体系”

按照系统论的观点，国家审计作为一项基础制度建设，要以社会主义核心价值观为根本、以宪法和法律为保障、以社会主义人民民主制度为基础、以人工智能等高新技术为支撑，全方位、多角度地完善国家审计体系，在党和国家监督体系中与其他力量协调联动，强化国家审计的监督效能。

（一）以社会主义核心价值观为根本的审计文化体系

审计文化是审计机关与审计人员在履行职责、发展审计事业过程中培育形成的，被共同认可、遵循的价值观念、道德规范、行为准则、群体意识的总和②。先进的审计文化是引导审计发展的核心驱动力，能够在潜移默化中激励并约束审计机关及审计人员的行为。审计作为推动社会主义现代化建设的重要抓手，在国家治理中发挥着“免疫”功能，这就决定了审计文化是以社会主义核心价值观为根本，以维护经济秩序和推动民主法制建设为核心，包括价值观与职业道德两部分，是社会主义文化体系的组成部分。

一是国家审计价值观的建设，价值观是审计人员开展审计活动遵循的总原则。 审计工作的首要责任（发现和查出问题），决定了审计价值观以查错观和服务观为核心。 按照审计价值观的要求，审计机关及其审计人员在开展工作过程中要秉持专业与诚信，做到独立公正、不偏不倚，明确指出被审计单位存在的问题并督促其落实整改，促进被审计单位制度机制与管理体系完善。

二是审计职业道德的建设，职业道德作为建设审计文化的手段，是审计质量的重要保障。《中国注册会计师职业道德守则》中指出，审计职业道德包含诚信、独立性、客观公正、专业胜任能力和勤勉尽责、保密。新时代下要以独立性和公正性为核心完善审计职业道德，进一步明确审计人员开展审计工作的准绳和指南，这是深化审计文化内涵、加强审计领域顶层设计的重要举措。

（二）以社会主义宪法和法律为保障的审计法治体系

国家审计既是民主与法治的产物，也是新时代下促进民主与法治建设的重要工具③。 为保证审计目标的实现，离不开日益完善的以社会主义宪法和法律为保障的审计法治体系，这包含宪法、审计法与其他法律对审计的规定以及由审计署制定的国家审计准则等。 党的二十大报告中提到，审计法律体系的完善是国家治理进程的阶段性成果。 一方面，审计法制化既能完善我国法律体系， 又有利于构建有序的审计环境，统筹公正执法与文明审计，逐步形成依法治国、依法审计的总体格局；另一方面，审计法制化为审计人员开展审计工作提供了明确的法律依据和行为规范，成为审计工作独立性与审计质量不断提高的重要保障，有利于打造客观公正、公众认同的审计形象，实现审计制度与审计实践相统一的局面，更好发挥国家审计服务于国家治理的作用。

（三）以社会主义人民民主制度筑基的审计运行体系

从本质上看，国家审计是巩固人民民主制度的重要手段，而人民民主制度又是新时代下确保审计有效运行的制度基础。 因此，为更有效发挥国家审计的监督职能， 需要审计部门内部以及各部门之间相互配合、相互制衡、相互促进，这也是社会主义人民民主制度的体现。

首先，审计部门内部夯实审前调查，把严的要求贯穿到审计工作全过程各环节，改进工作作风，层层压实责任，不断推动审计机关党风廉政建设和反腐败工作取得新成效。

其次，审计工作的有序展开离不开与人大监督和政府机关的相互配合。 其一，我国作为人民民主专政的社会主义国家， 由全国人大及其常委会行使立法权， 健全审计法律体系是促进审计法制化的重要途径。 同时，全国人大还负有对审计情况进行监督的法定职责，围绕党和国家工作重心，加大对关系经济社会发展的重大战略与重大部署的审计监督力度，将审计监督贯彻重大战略部署实施的全过程。 其二，解决问题与内部整改是审计工作的“最后一公里”，审计机关及其审计人员针对性指出问题、提出建议后，政府机关应剖析问题根源、严肃财经纪律、抓好审计整改，切实解决和杜绝屡查屡犯的问题，这是审计工作最终目的，也是真正发挥审计监督整改功能的重要基础。

（四）以人工智能和高科技支撑的现代审计技术体系

在传统审计方式下，财务信息的获取筛选以及风险评估都需要耗费大量的时间， 尤其是在跟踪审计中，大量重复的基础性工作与后期的战略决策性工作之间资源配置不平，导致审计没有完全发挥真正的作用。因此要坚持科技强审、加强审计的信息化建设，借助于人工智能和高科技搭建现代审计技术体系是提高审计工作效率和效果的重要途径。

现代风险导向审计所遵循的整体审计观使审计范围不断扩大，借助于人工智能等科技完成大部分简单而基础的工作，使得审计人员转向复杂关键的专业性工作，促进审计重心由简单重复的业务前端移至需要职业判断的决策端，更好发挥审计预防、抵御和揭示的功能。人工智能与高科技的应用是实现全面覆盖的审计体系的重要支柱④， 缓解传统审计中资源配置不当的问题，利用数据中心平台拓展数据分析处理方式，实现审计工作流程优化与审计结果质量提升的有机统一，为审计开展常态化“经济体检”工作提供了可行性与方法途径。

（五）纳入党和国家监督体系的审计监督联动体系

审计监督与人大监督、司法监督、行政监督以及社会监督共同组成了党和国家的协同监督体系。 其中，审计监督作为一项基础性制度设计，在党的建设中发挥着独特的监督作用。审计工作着眼于党内廉政建设，在反腐败斗争中挖掘各个领域、各种类型的腐败行为，在常态化审计监督中不断提高领导干部的纯洁性，推进党内政治生态建设。同时，审计监督也是保障国家公共资金实现最安全有效使用的重要手段。因此，将审计监督纳入党和国家的监督体系，与人大监督、司法监督等监督体系相互协调、相互配合，共同服务于国家治理与经济高质量发展，共同保障经济社会的平稳健康运转。

四、“不确定性”环境下国家审计的重点方向及理念转变

面对内外部环境的不确定性，国家审计应着眼于确定性发展目标，抓住审计重点，转变审计思路。重心聚焦关系国家发展的重大战略、重大安全以及国有资产领域的审计。 借助大数据、区块链等高新技术创新审计工作模式，开展常态化“经济体检”，逐步扩大审计的深度与广度，并与其他监督力量贯通协调，逐步形成审计监督“全国一盘棋”的局面。

（一）高度关注经济社会发展面临的内外部不确定性

1.国际政治经济格局的“外部不确定性”。 随着新一轮科技革命和产业变革的深入发展，国际发展呈现出大变革大转型的特征，不确定性已经成为国际社会的常态。同时，受新冠疫情和地缘政治的持续冲击，世界经济贸易水平连续下滑，部分发展中国家债务风险增大，加剧了发展不充分不平衡的程度，导致世界经济在一段时期内处于不稳定的状态。而社会信息化的持续发展导致世界各国不同意识形态和价值观之间的冲击更加明显，思想碰撞进一步加剧，全球发展面临的动荡与不确定性更加突出。

2.国内经济面临的三重压力依然较大。2023 年上半年，各地各部门坚持稳中求进工作总基调，宏观政策协同发力， 我国经济运行总体呈现恢复向好态势。上半年，GDP 按不变价格计算，同比增长5.5%。 二季度GDP 环比增长0.8%。 环比增速连续四个季度增长，经济保持恢复向好态势。 到那时我们也要看到错综复杂的世界政治经济形势，对我国发展带来诸多影响，国内经济发展面临的“需求收缩、供给冲击、预期转弱”的压力依然较大。

（二）着眼发展“确定性”构建的国家审计重点方向

1.加大对国家重大战略实施的审计力度。 高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，中央审计委员会会议中提到，聚焦高质量发展这一首要任务，审计工作要加大对重大项目、重大战略、重大举措落实落地情况的监督力度。 在国内大循环上，审计工作应促进和保障扩大内需战略、区域协调发展战略和创新驱动发展战略等重大战略的实施，将新发展理念贯穿审计工作的始终，在制度层面上发挥审计促进顶层设计和总体布局的建设性作用； 在国际外循环上，围绕党和国家对外开放的战略部署，在对外、驻外以及涉外机构单位、经济实体和自由贸易区上实现审计监督全覆盖，大力推行开放、开门、开明审计监督，强化审计推进高水平对外开放、建设贸易强国的把关作用。审计机关实时跟进经济体制改革和产业体系建设中面临的重大矛盾和问题，深入剖析问题背后的体制机制障碍，并提出科学合理、切实可行的对策建议，提高资源配置效率，及时总结经验，推动中央及地方政府重大战略部署落实到位， 为构建新发展格局、实现高质量发展提供重要保障。

2.加大对国家重大安全领域的审计力度。 新时代要做好审计工作，更好发挥审计监督作用，构建更全面、更权威的审计监督体系。 当下内外部发展格局充满不确定性，在关系国家安全的重大领域中，粮食安全、能源安全是保障国家安全的全局性、战略性问题，要加强审计工作对粮食领域、能源领域的监督，坚持国内为主、适度进口的原则，稳住农业基本盘；同时，贯彻节能环保、绿色低碳的原则，对能源利用的经济性、效率性、效果性加强审计监督。在关系经济社会发展的重大领域中，金融业、产业链的安全稳定、文化安全与基础设施的安全完善是大国经济必备的重要特征，扩大审计范围，聚焦于金融业、产业链的合规性和稳定性、 基础设施的完善性与社会整体文化导向，促进审计发挥监测、预防、预警和修复纠偏的作用，强化审计的治理效应，从而改善宏观调控的科学性、有效性。

3.加大对国有资产管理领域的审计力度。 国有资产审计是国有资产监督体系中的重要组成部分，然而目前国有资产管理与国有资产监督交叉重叠严重，导致国有资产监管成本过高。为进一步防止国有资产流失、加强国有资产监管，有必要探索以国有资产审计为主导的国有资产监督体系的重构。

当下国企改革三年行动已收官，在明确国有资产监督体系以国有资产审计为主线的基础上，加大对国有资产专项审计的力度。一是双线开展合规性审计与绩效审计，通过常态化合规审计提高国有企业信息质量， 重点关注国资国企的投资项目与风险管理情况，促进国有企业提高管理效益、 国有资产的保值增值；二是加大对企业领导人开展经济责任审计的力度，监督领导干部责任履行情况， 完善审计的问责整改机制，维护国有资产安全。融合合规审计、绩效审计与经济责任审计对国有资产管理实行综合性审计，做到应审尽审、有审必严，强化审计对国有资产优化布局、提高效益和防止流失的监督作用，引导国资国企健康发展。

（三）着眼高质量发展的国家审计理念“三大转变”

1.从事后“找问题”向全面体检“治未病”转变。 开展审计工作的目的并非仅仅是为了查找问题、解决问题。 为了更好服务于高质量发展，审计工作理念应当由“事后查病”向“治已病、防未病”转变，从传统的事后监督逐渐转变为事前事中监督， 对发现的倾向性、苗头性问题提前发出预警，防止局部性问题演变为全局性问题。 同时进一步加大跟踪审计的力度，前移审计介入关口，实现审计监督过程全覆盖，通过过程控制和信息反馈逐步渗透到事前决策阶段，真正发挥审计“经济体检”的作用，强化审计在国家治理体系中作为“免疫系统”的功能，通过“预防、揭示和抵御”功能增强审计的治理效应。

2.从单一主体“开具病例”向多元参与的“协同会诊”转变。为了提高国家审计的监督效能与公信力，传统应用的由审计机关发现问题并向被审计单位提出整改措施的模式已不再适应时代的发展，要推进国家审计与其他监督力量的通力合作，形成多元参与的审计监督，增强监督合力。 第一，促进国家审计与纪委监察机关的联动贯通，从不同角度收集线索进行风险识别，确保风险点全面覆盖，防止违规违法行为蔓延和扩散。 另外，在处置违法违规行为上，推动审计机关与纪检监察机关联合办案、协同运作，更全面地给出惩戒建议。 第二，国家领导人强调要加强对内部审计的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力量。 国家审计充分借鉴内部审计成果、利用社会审计成果，打破三大审计主体边界壁垒⑤。 将三大审计主体成果整合，实现信息共享，提高审计的协同治理能力，构建横向到边、纵向到底的审计协作体系， 推动国家审计由单一管理向互动耦合治理模式转变。

3.从传统的人工“查账审账”向现代化的“智慧审计”转变。 传统人工“查账审账”的审计模式中前期大量重复的基础性工作挤占了后期战略性决策工作的时间与资源，呈现“头重脚轻”的特点。 在信息化、数字化的大背景下，审计对象的特征发生改变，审计范围、审计内容、审计线索随之发生改变，为更好地应对挑战，要适时转变审计理念、审计技术。 以大数据为基础的数智技术蓬勃发展，为国家审计的智能化提供了坚实的技术基础，推动审计工作向现代化“智慧审计”转变。 一是创新审计工作的作业模式， 以整体观为核心在更大范围、更深层次上尽可能多的获取信息，并使用人工智能技术将信息进行初筛，利用区块链等技术将重复性的基础工作批量化处理，释放更多人力、时间等资源，增强审计部门业务能力，提高分析问题的深度和广度， 从而减小审计期望差距。 二是搭建信息共享平台，借助于大数据技术快速分析海量数据，及时发现潜在的风险和隐患，以平台为中心、以数据为纽带，实现审计的全过程动态监督，为后期决策提供更全面、更多角度的信息，优化审计工作流程，提高审计分工的专业化程度，进而提高审计的效率与质量。

五、 健全国家审计体系服务高质量发展的具体建议

在新时代新征程中， 国家审计作为党和国家监督体系的利刃，未能完全发挥审计工作的监督与整改效能。 目前而言，国家审计“头重脚轻”的工作流程尚未得到完全改善，审计干部队伍在忠诚度和专业化方面公信力不足，导致审计整改“下半篇文章”力度不够；同时审计监督覆盖面还面临着广度不够、 深度不足的问题。根据中央审计委员会第一次会议指示，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好在国家审计上聚焦发力。第一，要明确国家审计监督与其他监督方式的联系与区别， 进一步确定国家审计监督的功能定位，更好发挥正式、经济、社会价值；第二，新时代背景下，明确国家审计与社会审计的关系，国家审计要充分利用法律所赋予的权威性特征， 利用好数字化等手段，切实履行好审计的经济责任。

注释：

①刘家义.国家治理现代化进程中的国家审计:制度保障与实践逻辑[J].中国社会科学，2015(09):64-83+204-205。

②浅析基层审计机关的文化建设[EB/OL]:中华人民共和国审计署，2013.11.12.https://www.audit.gov.cn/n6/n41/c21376/content.html。

③李金华.关注责任，完善治理，促进民主与法制[J].中央财经大学学报，2005，(01):1-3。

④蒋楠.论人工智能时代国家审计变革与发展[J].财会月刊，2022(11):104-109.DOI:10.19641/j.cnki.42-1290/f.2022.11.013。

⑤陈汉文，张笛，韩洪灵.自我革命、反腐败与国家审计[J].审计研究，2023(01):12-16。