行政事业单位内部控制建设存在问题与对策研究——基于江苏2018—2021 年省级行政事业单位内控监督数据

●陶敬东 赵 娜 李 畅

我国行政事业单位承担着服务经济社会发展的职责， 随着国家治理体系与治理能力逐步现代化， 为更好规范行使公共权力，真正“把权力关进制度的笼子里”，提高管理社会公共事务、提供公共服务的效率和水平， 推进行政事业单位构建完善的内部控制体系意义重大。 行政事业单位的性质和特点决定其内部控制建设是一个不断探索提升的过程，不能一蹴而就、 照搬照抄， 更不能一劳永逸。 本文以江苏省为例，结合近四年省级行政事业单位内控监督情况， 总结行政事业单位内部控制建设成效， 梳理分析当前行政事业单位内部控制建设与执行中存在的问题及成因， 并提出针对性建议和对策， 以期为深入推进行政事业单位内部控制建设提供借鉴。

一、江苏省行政事业单位内部控制建设基本情况

2012 年，财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，于2014 年1 月1日起正式实施。 这是我国行政事业单位内部管理规范化进程中具有里程碑意义的重大举措， 在全国范围内掀起了开展行政事业单位内部控制建设的大潮。2015 年，财政部制定《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，进一步明确了行政事业单位内部控制建设的目标和要求。 2017 年，财政部开始组织全国行政事业单位编报年度内部控制报告。

江苏省最早于2016 年启动行政事业单位内部控制建设，截至2021 年底，全省24072 家行政事业单位编制并报送单位年度内部控制报告。 其中，江苏省省级行政事业单位（以下简称省级单位）编制并报送内部控制报告776 家。从省级单位内控报告情况来看，767 家单位成立了内部控制领导小组，766 家单位成立了内部控制工作小组，其中有731 家单位负责人担任内部控制领导小组负责人；内部控制建设牵头部门设在行政管理部门293 家，财务部门423 家，内审部门11 家，纪检监察部门6 家，其他部门37 家，未设置内控建设牵头部门6 家；内部控制评价与监督部门设在行政管理部门172 家， 财务部门120 家，内审部门162 家，纪检监察部门217 家，其他部门93 家，未设置内控评价与监督部门12 家。

在推进内部控制建设过程中，省级单位的内控意识逐步提高，内控体系逐年完善，基本覆盖到预算、收支、政府采购、国有资产、 合同管理和建设项目等全部经济业务， 内部控制在防范单位内外部风险、 保证会计信息真实完整等方面发挥了积极作用。 特别是2021 年作为“十四五”开局之年，省级单位面对行政决策和业务执行对冲疫情和国内国际形势的巨大压力，将内部控制作为服务财政直达资金规范使用、预算绩效管理、政府过紧日子、 政府会计改革等方面的重要基础保障， 通过加强自身岗位职责和流程表单的制度建设，积极防范化解合规风险和效率风险，不断提升治理效能。

二、省级单位内部控制存在的问题：基于江苏的监督检查

自2019 年起，江苏省财政厅连续四年组织开展省级单位上一年度内部控制建设和执行情况监督检查工作，通过监督检查，发现省级单位经济活动内部控制中存在的薄弱环节和风险隐患， 并针对性提出整改意见和相关建议。其中，对2018、2019 年度内控监督采取财政核查方式， 对2020、2021 年度内控监督采取财政检查方式。 四年共监督检查45 家省级单位，其中行政单位28 家，事业单位17 家。

（一）存在问题的类型性质

按照检查年度划分，2018—2021 年度共发现主要问题208 个， 其中2018 年36 个，2019 年34 个，2020年50 个，2021 年88 个。 检查发现的问题逐年增多，主要原因是对2020 年度、2021 年度内控监督采取财政检查方式， 严格按照执法程序， 通过现场调阅会计凭证、财务账表、数据资料、合同文本以及实地查看资产管理情况等， 全面深入查找单位内控建设及执行中存在的问题，现场检查时间一个单位延长至7—9 天。

按照问题性质划分， 单位层面39 个、 业务层面169 个， 单位层面问题占比19%， 业务层面问题占比81%。39 个单位层面问题中，内控机制建设方面15 个、风险评估方面11 个、内控考核方面4 个、关键岗位责任制方面6 个、信息化建设方面3 个。 169 个业务层面问题中，预算业务15 个、收支业务53 个、政府采购业务25 个、 国有资产管理业务40 个、 建设项目业务7个、合同管理业务29 个。其中，收支业务内部控制问题最多， 建设项目业务内部控制由于被查单位涉及建设项目较少，问题数量也最少。

按照内控建设与内控执行划分， 内控建设方面问题51 个，占比为25%；内控执行方面问题157 个，占比为75%。

（二）存在问题的具体表现

1.内控工作机构不健全。 第一，单位没有成立内部控制领导小组、 内部控制工作领导小组组长未由单位负责人担任、 单位职能和人员调整后未能及时调整内部控制领导小组或工作小组成员。在填报2021 年内控报告的776 家省级单位中， 仍有9 家单位没有成立内控领导小组；10 家单位没有成立内控工作小组； 单位负责人担任内部控制领导小组组长731 家，仍有45 家单位由分管财务领导或其他领导担任内控领导小组组长。第二，未明确内部控制牵头部门或内部控制评价与监督部门； 内部控制牵头部门与内部控制评价与监督部门没有有效分离等。 在填报2021 年内控报告的776家省级单位中， 仍有6 家单位没有设置内部控制牵头部门，12 家单位没有设置内部控制评价与监督部门。

2.内控制度不完善。 内控制度未对经济业务全覆盖，如未建立政府采购内控制度、合同管理内控制度或者基本建设项目内控制度等；现有内控制度有欠缺，如预算管理内控制度缺少绩效评价内容、 资产内控制度缺少货币资金和无形资产等内容、 合同内控制度未明确合同授权审批权限、 收支内控制度未涉及公务卡管理和银行账户管理等事项； 部分经济业务内控制度相对陈旧， 未根据职能调整和最新政府会计制度改革等情况及时更新。

3.经济活动风险定期评估机制未建立。 部分单位未对单位层面和业务层面存在的风险进行全面、 系统和客观评估， 未查找单位经济活动中存在的问题和风险并提出应对措施。在填报2021 年内控报告的776 家省级单位中， 有68 家未开展经济活动风险评估工作，占8.8%。 从对12 家省级单位的2020 和2021 年度现场内控检查看， 仅有3 家单位对经济活动开展了风险评估，9 家单位未开展，达75%。

4.内控关键岗位管理不到位。 第一，部分单位未依据单位机构改革最新职责情况，更新岗位职责说明书。第二，未对预算、收支、采购、资产、合同等关键岗位进行轮岗，同时也未对其实施专项审计等控制措施。在填报2021 年内控报告的776 家省级单位中，230 家单位未对关键岗位开展交流和定期轮岗， 占29.6%；643 家单位对不具备轮岗条件的业务或岗位未开展专项审计，占82.9%。 第三，不相容岗位未有效分离，如资产台账和资产财务账均由会计1 人管理、 内审人员岗位与财务总账岗位系同一人担任等。

5.内控信息化基本未建立。 从检查情况看，大部分单位内部控制信息化主要依托办公系统， 经济活动及其内部控制流程未完全嵌入单位信息系统。同时，单位内部控制信息有关系统未全部实现互联互通， 部分单位预算与收支两个业务接入信息化系统中， 采购、资产、建设、合同四大经济业务信息化尚未完成，信息系统未能全部覆盖预算、采购、资产管理、合同等经济业务。

6.预算业务控制不严肃。 预算业务控制方面问题分布在预算编制、预算执行、决算管理等预算业务的核心环节。 第一，预算或决算编制不完整。 未将银行利息收入、资产处置收入等纳入非税收入预算编制范围；未按规定将年初结余结转纳入部门预算编制范围； 未将基建账套支出等纳入决算编制范围。第二，预算执行不严格。无预算列支相关费用，如无采购预算列支办公设备购置支出等；项目预算执行进度慢；自行调剂个别项目预算，未履行相关报批手续。第三，账表数据不一致。如单位预算会计账面数与部门决算报表个别数据不一致等。

7.收支业务控制不规范。 第一，部分非税收入未及时上缴。 如部分单位利息收入等非税收入未能及时上缴财政。 第二，资金列支不合规。 超范围支出公务接待费，在“公务接待费”中列支员工加班餐费、值班餐费；挤占专项经费，在项目支出中列支购买党史学习书籍、党史知识宣传展板费用等非项目支出。第三，支出审批审核控制不严。支出无报销审批单，未见财务人员审核签字；支出审批手续不完整；支出附件不全或凭证要素不完整；发票抬头不规范；费用报销不及时。第四，资金支付不规范。 专家费发放不规范，支付专家劳务费时，财务付款打入报销经办人卡中， 未直接打入各专家银行卡，也未履行代扣代缴个人所得税义务；未执行国库集中支付。 第五，会计基础工作不规范。 会计核算科目不准确，如将专家劳务费计入“差旅费”；基建账套未纳入单位“大账”；未执行不相容岗位相分离内控机制。

8.政府采购业务控制不合规。 第一，未按规定实施政府采购。购买办公家具和印刷服务未执行定点采购；购买办公用品未通过网上商城采购； 与供应商签订技术服务合同未按规定履行询价程序； 车辆维修和保养服务单位不在政府采购定点中标供应商名录； 购买公务机票未执行政府采购；超标准采购办公设备；个别重大采购事项未按规定经集体研究；未实施政府采购，如某单位列支项目技术服务费， 由单位直接指定某公司提供服务。 第二，政府采购项目验收不到位。 如采购宣传片拍摄服务、 购买便携电脑及台式电脑无采购验收单等。 第三，政府采购管理不规范。 政府采购未归口管理；政府采购档案未及时归档，部分单位政府采购项目相关资料分散在各业务处室经办人员手中； 未按规定公开政府采购信息。第四，未严格按照招标文件签订采购合同。 如某单位签订采购合同与招标文件条款存在不一致。

9.资产业务控制有漏洞。 第一，资产日常管理不到位。账账不符，单位决算报表中固定资产原值与资产年报中固定资产原值不一致、 单位固定资产财务账原值与管理信息系统原值不符、 单位财务账与行政事业性国有资产报表和管理信息系统中固定资产原值均不一致；资产台账管理不规范，部分人员已调离，未办理资产交接手续，资产云平台信息也未及时变更等。 第二，资产使用和处置不规范。 单位房产出租出借未履行公开招租程序或未经同级机关事务管理部门批复； 报废资产未见相关处置会议纪要， 固定资产处置内部审批表未见技术部门签字； 无偿占用下属单位资产未办理相关手续等。 第三，往来款长期挂账未及时清理。 部分单位往来款中三年以上账龄款项占比较高。第四，对外投资长期挂账，常年无收益。如某单位长期股权投资账面价值自1999 年以来未发生变动。

10.建设项目控制不严格。 第一，在建工程挂账多年未转固定资产。如某单位截至2020 年底账面记载在建工程共计9.05 亿元，因未完成竣工决算，部分项目挂账5 年以上。 第二，项目竣工验收证明无日期。 如某单位支付维修项目款， 凭证后附工程竣工验收证明未写明开工、竣工日期以及验收日期。 第三，工程款支付不规范。 个别工程款支付签证未加盖执业印章且表格有所删减；个别工程签证数据存在涂改，未见修改人签名或盖章。 第四，小型建设项目管理不规范。 如某单位存量住房装修结束后未开展工程造价审计和竣工决算。

11.合同控制不规范。第一，合同订立不规范。合同要素不完整，部分合同无签字或盖章、无签订日期；部分合同由业务处室人员或分管领导签字， 未见单位法定代表人授权委托书；合同条款约定不严谨，致使合同履行无法有效监控。 第二，合同履行不规范。 合同变更未履行政府采购手续；未按约定预留尾款、付款或者追究违约责任。 第三，合同管理不规范。 未实行合同归口管理，部分单位各类合同由业务处室自行保管，单位未对合同进行统一编号并登记造册， 年末也未对合同正本及相关文件资料进行集中归档； 个别合同审批晚于合同签订。

三、行政事业单位内控存在问题成因分析

（一）内控建设的内生动力不足

行政事业单位内部实施内部控制的动力主要来自于社会对行政事业单位规范权力运行、 防止腐败的外在压力，但内生动力“先天”不足。这导致行政事业单位缺乏内部控制思维和意识， 建设内部控制很容易流于表面，质量不高。实践中主要表现为：一是“拿来主义”，导致内控制度适用性较差，与实际状况、业务开展、单位发展目标等不匹配。二是“内控业务两张皮”“重制度建立、轻制度实施”，并没有将内控机制真正落实到具体业务， 尤其在执行业务层面制度和流程时依旧按照平时习惯做法，出现“内控业务两张皮、制度上墙不落地”现象，使内部控制建设流于形式，未发挥实际管控作用。三是内控制度建设缺乏动态调整机制。内控制度建成后长期不修订或修订频率较低，没有按照新形势、新要求的变化进行更新调整。

（二）对内部控制的认识不到位

部分单位领导对内部控制的理解不够深入， 对内部控制的认识仅仅局限于单纯制定内控制度， 没有把内部控制当成一个体系建设来抓，对于如何建内控、建成什么样、建成后如何执行缺乏清晰的认识；甚至有的单位领导认为内控制度约束了自身权力，对内控“说起来重要，执行起来不要”，不能够起到良好的带头作用。实践中，内控工作通常由财政部门发文布置，这导致很多单位认为内控工作就是财务工作， 内部控制就是财务控制，缺乏把内部控制全面覆盖到预算、收支、政府采购、资产、合同以及建设项目等经济业务活动全流程的意识。财务部门往往牵头落实内控建设任务，而内部控制始于业务流程的发起，终于财务终端，财务部门的组织定位和胜任能力与内部控制体系的管理链条并不匹配，财务和业务部门之间的协调性较差，其他部门的配合度不高，最终导致内控建设流于形式。

（三）现有内控规定约束力不足

目前制约行政事业单位内控建设深入推进的一个重要因素是缺乏强有力的工作依据。实践中，行政事业单位开展内控工作的主要依据是《行政事业单位内部控制规范（试行）》《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》 等财政部印发的相关规范性文件。 这些文件都是规范性文件，立法层级待提升，亟待提高法规条文的强制力和权威性， 让单位树立起全面系统开展内控建设的主体责任意识， 防止内控工作“因事而异”“因人而变”。

（四）内控信息化程度总体不高

省级单位内部控制信息化程度总体不高， 内控信息化建设普遍滞后于内部控制实施要求， 没有通过整合信息系统资源， 将信息化建设和内部控制进行有效衔接。 除少数单位仅将预算、收支、合同部分业务接入办公系统、财务系统、资产管理系统外，大多数单位信息化建设集中围绕办公系统和有关业务系统， 对内控信息化较少涉及。少数衔接内部控制的信息系统，也没有和其他有关业务系统建立有效联系，单位财务收支、全面预算管理、政府采购、资产处置等信息没有实现系统间的互通，数据共享性较差。大多数单位推进内控建设主要通过岗位设置和人为要求， 内部控制体系限于纸质手册或“信息孤岛”状态，造成内控制度执行存在人为因素、缺乏刚性。

四、加强行政事业单位内控建设的对策建议

（一）强化组织保障，构建良好内控环境

内控建设需要单位内部各层级全体人员的参与。一是加强“一把手”对内控建设的重视程度。 财政部门作为推动行政事业单位内控建设的牵头组织部门，要充分发挥主导作用，积极协调审计、监察等机关共同参与， 通过把内控制度建设和实施情况纳入单位领导干部经济责任审计和工作考核、检查通报等方式，加强领导干部对单位履职过程中风险因素和防范措施的了解，切实提高对内部控制的认识，把内控工作作为“一把手”工程，督促“一把手”切实对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责， 完善内控工作有关部门和机构，为顺利开展内控工作提供有力的组织保障。二是要提升干部职工对内部控制的认知水平。 加大内控宣传教育力度， 利用各种宣传活动平台和干部教育培训机会， 将内控有关知识和规定纳入法规政策宣传培训内容， 引导广大干部职工深刻认识内部控制在规范单位权力运行、 防范化解业务风险和廉政风险等方面的预警把关作用，牢固树立内控思维观念，主动根据内控要求履行岗位职责， 在单位内部形成领导重视、 机构健全、全员参与、协调顺畅的良好内控环境。

（二）提高立法层级，加强内控顶层设计

由财政部门牵头，在充分调研的基础上，拟定省级行政事业单位内控规定，适时提请省政府以规章形式对行政事业单位内部控制建章立制，把内部控制建设作为行政事业单位的法定职责，明确行政事业单位内部控制建设的目标、基本内容、基本方法、单位主要职责、监督考评以及有关责任追究等规定，使行政事业单位内控建设有法可依、按章执行，并根据行政事业单位内控建设实践，及时开展立法后评估，逐步提高内控立法层级，以法规规章的强制力和权威性来有力保障内部控制工作的持续性和执行力。

（三）激励与监督并重，加大对内控建设的外力推动

要增强行政事业单位内控建设的主观能动性和主体责任意识。 一是正面典型示范。 由财政部门牵头加强对行政事业单位的内控业务培训指导，选取几家内控工作开展得好的单位作为范例推广，共享内控经验成果，带动行政事业单位重视内控工作，提升内控建设水平。 二是持续开展内控监督。 通过专项监督和日常监督等方式，持续开展对行政事业单位内部控制建立与实施情况的监督检查，并确保监督结果掷地有声，加大问责力度，抓好整改落实，强化结果运用，在编制部门预算时充分利用内控检查成果，完善政策制度，并根据检查情况适当调减项目预算，督促行政事业单位积极落实内控要求，提升使用财政资金的合规性和效益。

（四）着力预算控制，重点防范资金资产安全

财政部门通过加强预算管理指导和监督，引导行政事业单位建立以预算管理为主线、资金资产管控为重点、贯穿经济业务全流程的内控机制。 一是加强预算控制，预算编制、执行、调整和决算的管理要始终体现内部控制要求。 严格审核部门预算编制和调整，强化预算约束刚性，坚决做到先有预算、后有支出；加强预算执行动态监控，规范预算调剂行为，督促行政事业单位定期分析预算执行，及时防范、发现并纠正预算执行中的问题。 二是进一步深化预算管理制度改革，探索通过预算管理一体化系统，逐步将行政事业单位的实有资金和往来资金全部纳入预算管理，并严格按照预算控制要求执行。 三是紧抓预算管理一体化系统拓展单位会计核算管理、预算指标核算管理等模块建设契机，将授权审批、不相容岗位相分离、流程控制等内部控制方法有效嵌入单位业务和财务活动，把每一笔经济活动支出都纳入预算管理，严格控制各项经费支出，实时掌控资金拨付情况，有效避免资金支付风险。

（五）推进内控信息化，加快数据共享

对接现有系统、利用现有数据，推进行政事业单位内控信息化建设。一是分类推进，加大财力支持。对信息化要求较高、信息化基础较好的行政事业单位加大信息专项资金拨款，对有其他收入来源的单位支持根据实际情况提取内控信息化建设专项基金解决投入难题。 对于规模相对较小、职能相对单一、经济业务活动相对简单的行政事业单位，由财政部门牵头研究开发内控云平台， 解决内控信息化建设的共性需求，同时避免部门间无序、重复建设，提高内控建设绩效。二是统筹整合现有系统。 引导行政事业单位打通信息孤岛，实现系统融合，将内部控制的原理、方法和技术融入会计信息系统，与现有的预算、资产、合同、政府采购等系统进行关联整合，实现数据共享、互联互通；同时全面梳理单位所有经济活动、业务事项，确保每项经济活动的每个关键环节都纳入内控流程，每一个风险点都嵌入内控系统， 各控制环节之间紧密联系，相互促进，真正实现业财融合。 三是开放端口，实时监管。 建立行政事业单位与财政、审计、纪委监委等职能部门的系统连接通道，通过授权，开放相关信息的查看权限，以外部监督强化行政事业单位内部控制的完善和执行。