基于内控视角下的高职院校预算绩效管理探索与优化

陆正艳

（江苏信息职业技术学院审计处，江苏 无锡 214153）

一、研究背景

作为推进国家治理体系和治理能力现代化的长效保障机制，内部控制在提升行政事业单位治理水平方面发挥巨大作用。 随着预算绩效管理工作的重视程度逐渐提高，高职院校预算绩效管理取得了一定成效，但在具体实施的过程中仍然存在许多问题。 因此，从内控视角下分析高职院校预算绩效管理机制，可以为同类型高校提供借鉴，从而达到提升预算绩效管理水平的目的①。

在预算绩效管理方面，中发〔2018〕34 号《关于全面实施预算绩效管理的意见》文件，是指导性文件，它首先明确了预算管理制度对于推进国家治理有着重大意义。 2019 年，教育部教财〔2019〕6 号《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》文件，进一步明确高校在预算绩效管理方面所承担的任务②。 在内部控制方面， 最先由财政部提出内控管理要求，2012年， 财政部文件《行政事业单位内部控制规范(试行)》，将内控规范、廉政风险防控的要求具体到行政事业单位中。 而在2016 年教育部出台的《教育部直属高校经济活动内部控制指南(试行)》中，则将内控要求进一步具体到教育领域， 提出要努力推动部属各高等学校完善内控机制，提高内部管理水平③。

二、浅谈高职院校预算管理存在问题

（一）算绩效管理机制有待完善

目前，针对非“双高计划”高职院校尚未出台相关管理办法进行规定，预算绩效管理的牵头部门大多为单位财务部门，缺少一套完整的，自上而下的预算绩效管理机制。 因此，存在“预算绩效管理是财务部门的事”，部门整体绩效、专项绩效、内部控制报告由固定部门完成的现象，这对提升高职院校预算绩效管理水平是不利的。 加之，传统的资料汇总方式往往造成预算绩效数据时滞，且未有完善的绩效评价机制，相关预算绩效数据未经过单位集体商讨，因此造成单位管理人员对预算绩效管理认知产生偏差，数据应用的指导性大打折扣。

（二）预算绩效管理意识不强，职责不清

在预算编制阶段，学校各部门并未充分认识到预算绩效的重要性， 将预算工作定位为部门申报、学校统筹管理的一项阶段性工作，忽略了预算绩效对于部门发展、 学校整体实力提升的全局性作用，还容易造成分工职责不清。 因此在绩效评价的过程中，停留在定任务、走形式的阶段，并不能将预算绩效管理的实质效果显现出来。 造成了工作量的浪费，实质上降低了单位管理的效率，进而加大了财务人员的工作量。 难以调动各部门工作积极性，预算绩效管理难以形成全员参与局面。

（三）预算绩效管理和内控流程固化缺少信息支撑

在多年的探索下，大部分高职院已经初步建立了预算管理信息系统。 但从内控视角来看，目前高职院校预算绩效管理的信息化建设还存在流程固化程度低、信息孤岛、监督力较弱等问题。 具体表现在以下三个方面：第一，随着内控流程的建立，高职院校业务流程相对清晰， 但随着制度废改立的推进，很多内控流程尚未进行及时更新，内控流程的固化程度也相对较低，信息化流程的更新速度存在一定的滞后现象。 第二，各模块之间还存在信息孤岛，有时甚至在执行期间发现问题后再进行数据导出和抓取，导致工作效率受到影响，项目进度受到阻碍。 第三，信息化管理人员一般为非财务人员，对于预算绩效管理的工作不了解， 缺乏内控思维，管理技能相对薄弱，降低了资金运转效率。

（四）预算绩效业绩评估缺乏专业指导

受到人员编制、 经费投入等多方面的制约，高职院校在预算绩效管理的专业化人才培养上有所匮乏。 财务部门的预算绩效管理工作受制于专业知识有限、项目认知不全，不能够全面反映出项目的真实绩效，无法客观、公正、科学地制定和执行预算绩效目标。 导致预算绩效评估质量不高，资金绩效反映不真实，严重影响预算绩效评价工作的顺利进行。 同时，绩效评价结果应用力度不强。 目前，高职院校绩效评估周期大多为一年，对于跨年度项目缺少跟踪监督。 而在项目实施的过程中，往往在申报绩效指标的时候填报已实现、易实现的指标，或者通过绩效调整来规避后续实施过程中出现自评不合格的风险。 但是，在实质上造成了绩效评价的效果未得到充分发挥。

三、内控视角下的高职院校预算绩效管理探索与优化

（一）加强制度建设，明确预算绩效管理业务规则

重点工作为：一是及时修订高职院校预算绩效管理办法。 可依据预算法、政策文件，充分认识项目事前评估的重要性，压实归口管理主体责任。 不断细化预算编制，尤其在编制政府采购预算、专项预算等时，要细化建设内容，便于以后加快项目建设。强化目标导向，在“一上”申报时，需同步编制项目绩效。 强化考核和结果应用，进一步明确预算绩效考核的奖惩机制， 在执行过程中适时开展绩效监控。 二是及时修订学校预算项目库管理办法。 以项目库建设为重要抓手，不断探索形成高效、科学的管理机制，从而提高项目建设的科学性、合理性、有效性和前瞻性，重点在项目入库、排序、建设、评价、退库等多个重点环节进行责任监管、 追踪问效，确保项目资金安全、规范、有效使用，项目建设取得预期成效。 同时，建议学校强化归口管理，科学论证，不断提升入库项目的质量④。

（二）注重提升预算绩效管理意识，明确职责权限

主要工作：一是加强宣传和培训力度。 在业财融合的基础上，加大政策宣传和推广的力度，不断将预算绩效管理的意识灌输给各部门，将绩效考核作为年终工作考核评价的重要内容。 同时，加强业务流程培训力度，提升各部门对于内控流程的熟悉程度，建立规范的审签流程，营造良好的预算绩效管理环境。 二是进一步明确审批权限。 进一步明确学校领导审批权限，根据“谁分管、谁审批”的原则，在预算编制、合同签订、采购审批、经费支出等方面明确业务流程审批权限。 高职院校专业设置紧跟经济发展趋势，项目数量较多，更新快，单个项目涉及的属性复杂。 在系统设置中可建立多个切面，按照分管领导、分管业务、建设类型、预算大类等明确审批权限。三是完善内控监督体系。从项目立项、预算执行、绩效考核、内控审计、内控评价、纪委监察审计等多个程序入手， 形成一套由单位领导牵头，内审监察部门有效配合，财务部门积极协作，各业务条线密切联动的内控监督体系⑤。

（三）用信息化手段推进内控流程固化，进一步打破信息孤岛

在工作中，一是要及时更新内控流程。 根据制度废改立进程，及时更新内控流程。 作为信息化推进的关键步骤，内控流程的建立是信息化开展的第一步骤，也是行动指南。 学校需要组织内控流程的集中更新汇编，并反馈至信息化建设部门。 对于涉及线上流程的，尤其涉及审签权限、责任部门等核心环节的，则需要及时进行修正和完善。 此外，通过更新内部控制流程，不仅可以将预算绩效、经费收支、货物采购、合同签订、资产管理、科研等核心业务进行规范， 也有助于提升学校整体的办学效率。二是要实现系统之间的数据对接。 在现有情况下，完全打破各信息系统之间的壁垒有很大的难度，学校可将财务核算、预算绩效、采购、合同等重要的管理信息系统进行初步的数据对接， 抓取重点数据，提高数据更新频率。 例如学校需要将预算绩效信息录入， 再通过核算系统进行预算分配和经费支出。而预算执行结果则反馈至预算管理系统中，同时将采购合同管理系统融入其中。 抓取相关信息，进一步提升数据对接的精准性和及时性，方便管理层及时了解最新数据，提升决策科学性。 三是要建立畅通的信息化反馈平台。 高职院校还需要对预算管理流程进行不断优化， 尤其对工作流要进行优化，不断提高预算的可操作性。 学校信息化建设部门建立、管理多个线上工作流，主要涉及财务管理、人事管理、学生管理、资产管理等领域。 因此，在执行相关工作流时，需要建立反馈和调节机制，对于不适用的工作流要及时予以纠偏，保障预算与执行的一致性。

（四）注重预算管理人才培养，紧跟政策动态

在工作中，一是要提升岗位适配性，加强对预算绩效考核的人才培养。 定期或不定期开展预算绩效管理专业化学习，强化岗位适配性。 通过预算布置会、下达会、预算执行推进会等校内会议，向与会人员传达预算绩效理念，从思想认知、专业操作和具体实践等多个维度，提高部门在预算绩效考核中的执行能力，提高考核合格率。 二是要及时跟进最近政策。 了解和掌握最新政策动态，并与校内实际情况进行结合，不断进行调整，以提升效率。

（五）建立预算绩效管理数据库，强化绩效评价结果应用力度

一是要利用大数据手段分析数据。 在项目全过程监督中，学校可建立预算绩效管理数据库，囊括项目基本信息、预算数据、绩效管理情况等，并对项目进行分类。 利用大数据手段，分析获得关键指标，为学校的整体评估提供科学依据。 二是要及时跟踪反馈整改结果。 学校预算绩效管理部门需要及时将评价结果反馈至各二级学院和部门，并适时给予指导意见。 学校可综合评价整改表现，将其作为年度评优、项目申报的考虑因素，强化绩效激励约束。 对于表现较差的，也将视情况进行通报。 三是将内部控制贯穿决策、执行、监督、反馈全流程。 内部控制系统建设要贯穿于学校决策、 执行和监督全过程，覆盖学校以“预算管理为基础、资金管控为核心”的经济业务和以“立德树人为目标”的非经济业务领域，做到切实可行、便于管理。 重点从预算绩效、收支、采购、资产、合同、科研等业务入手，结合政策法规、单位制度等，通过内控流程的信息化固化，建立一套融合绩效评价、监督反馈的全流程体系，最终实现学校治理体系和治理能力的显著提升（图1）。

图1 内控全流程建设总体思路

四、结论

随着高职教育改革的不断深入，内部控制体系的不断完善， 高职院校更要牢固树立绩效理念，立足自身实际。 在构建并完善预算绩效管理机制的同时，不断加强制度建设、完善内控流程、强化信息化应用、提升专业队伍建设。 设置高质量、科学化、精准化的绩效指标，改进工作流程，强化评价结果应用，不断加强对预算绩效的监督。 拓宽绩效管理的广度和深度，促进各部门能够真正站在学校治理水平提升的宏观层面进行思考，脚踏实地履行好自身的责任，在高职院校财力有限的情况下努力实现资源的有效分配， 充分发挥资源配置和使用效益，提升高校的运行活力和发展空间，推动高职院校高质量发展。