市政工程PPP项目投资风险管理对策研究

乌力吉

市政工程PPP项目是一种融资和项目管理模式，其中的PPP是Public-Private-Partnership的简称，此模式是社会资本参与到政府公共基础设施建设中的项目运作模式，此项目运作模式可达到双赢或者多赢目的，但此项目模式在运作过程中也存在一定的投资风险，若不能做好投资风险管理，将直接影响公共设施建设质量，甚至直接影响工程建设能否继续进行。为此，本文就市政工程PPP项目投资主要风险，防范措施以及具体应对投资风险管理的对策展开分析。

市政工程PPP模式是一种融资和项目管理模式，在PPP模式中，政府部门做牵引作用，其鼓励社会资本主动参与到公共基础设施建设中，政府部门与社会资本建立合作共赢关系。PPP模式特点主要体现在以下几方面，其一是政府与社会资本共同承担公共基础设施项目风险。社会资本要有合理收入，政府部门要具备金融宽容与付款能力。其二是政府与社会资本之间的法律地位是平等的，拥有的权利也是平等的，二者在基于合作的基础上签订合同，履行合同。其三是政府通过公正、公开的方式招标选择社会资本，整个招标投标过程透明化、公开化。其四是PPP模式的支付机制特殊，包括政府支付、用户支付和摊销补贴，为保障公共基础设施预算资金有效性，支付机制必须确保项目投入与产出完全挂钩，付款的重要依据为绩效评估结果。

一、市政工程PPP项目投资风险识别管理方法

政工程PPP项目投资风险识别管理分别采用分段识别法、德尔菲法和情境分析法等。

分段识别法强调对项目的前期準备阶段、中期执行阶段、后期融资移交阶段的风险进行有效识别。在前期阶段，需要识别项目整体情况，包括财政承受能力，实施方案的编制，市场风险的预测等。在中期阶段，需要识别项目实际建设中可能存在的运营风险，此阶段发生的投资风险概率最大，识别难度也最高，是风险识别的重点环节。在后期阶段，需要识别项目资产产权风险等运营方面相关风险。

德尔菲法强调人的重要性。相关专家利用自己的专业经验对项目可能存在的投资风险种类进行归纳、分析、总结，得出风险类型。常见的风险类型有法律相关风险，政策相关风险，运营相关风险，实施相关风险，不可抗力相关风险以及金融相关风险，等等。德尔菲法可为市政工程PPP项目投资风险识别提供理论参考，确定防范方向与对策。

情境分析法强调项目经验重要性。在分析项目存在的投资风险时，可以具有相同情境的投资项目作参考，识别可能存在的投资风险，当确定风险后，需借助相同情境下的成功案例具体采取的可行风险防范方案进行风险防范，可有效规避风险，提高风险应对能力。

二、市政工程PPP项目主要风险及防范措施

在市政工程PPP项目中，风险防范非常重要。在征拆、融资、价格、绩效、税筹等方面都要有完备的防范措施，否则将引发严重的项目问题。因此，风险防范不可忽视。

市政工程PPP项目已经通过立项批复，相关所有需要批复的均已批复，项目已经成功纳入到市政工程PPP项目管理库中，进入执行阶段。此时项目已经排除合法合规风险。

市政工程PPP项目中的征拆风险主要是征拆过程中发生的各种影响项目开展进度的风险，如征拆成本增加风险，付费进度风险等。具体如何防范需要在合同中明确各方责任，强调政府负责征拆工作，相关费用由政府负责；同时规定征拆的完成时限，确定不会因征拆影响后续建设；若在征拆中出现违约风险，此部分产生的违约和补偿责任需由政府负责；最后指出项目公司有权终止或者调整本次项目合作计划。

在融资方面，市政工程PPP项目中的融资风险主要是不能按照合同约定完成项目融资，银行贷款没有及时足额到账，项目投资建设受到影响。具体如何防范此风险，需要做好融资前沟通工作，与多家银行洽商，制定周密融资方案，确定最佳的融资利率，做好融资风险防范准备工作，尤其是针对融资基准利率的调整规定，必须设定上限，确保风险可控。

市政工程PPP项目中的价格风险主要是价格波动产生的风险。项目建设需要一定的成本投入，成本相关的物资、物料的价格会随着市场价波动，从而导致价格风险形成。具体如何防范此风险，需要在合同中做好价格波动约定。比如在项目建设过程中，关于一些需要随市场价波动的人工费、机械使用费以及物资材料费等要有一定的调整幅度规定，制定合理的付费调价机制，从而做到价格风险可控。

市政工程PPP项目中的绩效风险主要是指一切与绩效考核相关带来的风险，考核阶段为项目建设期间和项目运营期间。可与绩效考核挂钩的费用主要为产业服务费和可用性服务费等。具体如何防范此风险，需要从以下三方面入手，首先，政府要重视将绩效考核相关内容进一步完善，具体到细节，从而确保绩效考核顺利进行。其次，容错机制的设置对于绩效风险的防范与解决起到关键性作用，已经发生的绩效风险可通过整改来完成可行性缺口补助。最后，做好项目产业发展工作，确保后续绩效考核对付费的足额获取不会产生影响。

市政工程PPP项目中的税筹风险主要体现在营改增之后，针对增值税的抵扣链相关是否统一完整提出风险防范要求。具体如何防范此风险，需要在合同中做好约定。比如项目前期费用以及征拆时需要支付的费用，由政府支付需提供可抵扣的合理票据，若在抵扣环节无法提供相关票据，此时产生的费用及损失需要政府负责，并且需要由项目公司将此支付方式确认为当期支付。此外，在移交项目过程中而产生的税费也应在合同中明确规定由政府负责。

市政工程PPP项目中的支付风险主要是项目合作期较长容易发生延期支付等风险。具体如何防范此风险，需要在合同中做好约定。如约定政府方面需要将项目相关的年度财政支出纳入到财政规划中，同时纳入到年度预算中。如约定若政府在支付时出现延迟情况时应承担违约责任，且确定违约支付费用算法。考虑到PPP项目的建设周期较长，所以需针对项目实际情况做好阶段性控制，针对项目的回款支付情况，研究具体可行的项目建设方案与进度计划，确保支付风险可控，保障PPP项目投资风险整体可控。

三、市政工程PPP项目投资风险管理对策

（一）明确风险责任主体，完善内控体系

市政工程PPP项目主要由政府及社会资本合作进行，同时项目建设需要涉及多方责任主体，那么在管理PPP项目投资风险管理时，就需要明确责任主体，做好各种风险分配工作。通常情况下，项目建设过程中需要签订多个合同，每个合同都涉及两方主体，将这些参建单位进行整理，可知主要有项目政府方、勘察方、施工方、设计方、监理方、运营方、造价方以及检测方等，各参建方都有其各自需要承担的责任与义务，明确责任，确定风险，做好风险识别，成立专门的投资风险管理部门，负责风险管理相关工作。如投资风险管理的识别机制，风险防控机制，风险防范过程中可能发生的其他风险，等等。与此同时，还需重视对内做好沟通管理、对外做好协调工作；对内强化合同履约考核管理，奖罚分明，以月度、季度以及年度考核为考核节点，执行事中控制。此外，需要确保内外业有效结合管理工作，保障投资风险一直处于整体可控状态。

市政工程PPP项目投资风险管理工作的顺利开展离不开内控体系的完善与优化，通过编制各项管理办法，做到有法可依，有章可循，有制度可执行。通过对PPP项目具体情况进行整体梳理，确定各业务之间联系，建立完善且可行的组织保证体系，建立管理流程，制定管理制度。主要包括前期报规报建，质量进度，结算与审计，履约与绩效管理等。在完善内控体系时，还需重视协调各方关系，强化各方合作共赢意识，使已经编制完成的各项管理办法都能顺利执行、落实。最终，在各项管理办法的约束与管理下，PPP项目可稳定实施开展，且保障运转顺畅。

（二）加强建设管理，明確投资建设程序

市政工程PPP项目投资建设若想顺利推进且取得成效，必须重视做好协办工作。首先，项目公司需要主动与实施机构及相关公司做好管理方法制定工作，以此确定项目具体投资建设程序，为后续工作开展做好规划准备。其次，项目公司需要在协同管理过程中对管理界面及相关责任理顺，确定招标相关工作流程与内容，确定投资管理流程等，有效提升项目管理质量和效率。最后，项目公司也需要将PPP项目建设其他收费标准落实，做好成本确认工作，防范相关投资风险。

市政工程PPP项目投资建设多为综合开发类项目。综合开发类项目具有以下特点：一是投资体量大，二是涉及到的施工主体多，三是涉及到的相关专业多。因此项目公司若想做好PPP项目投资风险管理工作，必须重视加强全生命周期管理工作，依据项目实际情况，制定风险防范计划，合理调整风险。在全生命周期管理中，前期阶段需要识别项目整体情况，包括财政承受能力，实施方案的编制，市场风险的预测等。在中期阶段，需要识别项目实际建设中可能存在的运营风险，此阶段发生的投资风险概率最大，识别难度也最高，是风险识别的重点环节。在后期阶段，需要识别项目资产产权风险等运营方面相关风险。在已经确定以上各阶段存在的投资风险后，需要针对性实施防范计划。比如针对前期阶段存在的项目投资风险，可通过做好年度投资计划的方式防范，对于征拆过程中存在的风险也要引起重视，加快征地拆迁速度，做好相关安抚工作，确保征拆工作对后续项目建设速度不会造成影响。比如针对中期阶段存在的项目投资风险，也需要做好建设管理工作，将项目建设过程中存在的风险进行动态化管理，依据早发现、早防范原则，实施风险管理。针对后期阶段存在的运营方面的风险管理，也需通过防范计划的制定实现投资风险调整控制目的，最终保障投资风险降到最低。

（三）加强招标管理，完善保险策划

市政工程PPP项目投资风险的管理防范还需从加强招标与合同的标准化管理入手，由此最大化降低相关管理风险。PPP项目运行模式是由政府牵头，实施招标，社会资本投标并中标后与政府合作进行的项目建设，所以在招标与中标过程中也会存在一定的投资风险，影响项目建设最终质量和完成度。因此，政府相关部门必须重视依据招标法落实招标工作，并对社会资本上交的投标文件合理评标。在此环节中，应注意PPP项目的招标文件必须合理合法，必须透明、公开化，接受社会监督。同时在项目招标工作开展前，还需重视向管委会实施招标文件的备案管理工作，确保招标文件可按既定流程有序接受审批，既提高招标文件的审批速度，又可有效降低招标成本。此外，PPP项目签订的合同必须是标准化模板合同。为此，依据政府相关部门规定要求，立足项目的实际情况，可组织开展与项目建设相关的一切工作，如子项目的协议，项目监理，项目施工，项目造价咨询以及项目设计和项目检测等相关合同文本的制定与完善工作。最后经项目公司及符合要求的律师事务所复查审核后，形成标准模板式合同，确定合同的具体签订流程，日期以及其他相关细节。总之，PPP项目合同的签订风险也需要重视防范，整体性提高PPP项目投资风险。

市政工程PPP项目投资风险是一直存在的，即使与项目相关的一切投资风险都做好了预防措施，但在实际进行项目建设过程中，还是会出现一些问题与风险，尤其是市政工程项目具有体量大，涉及多方主体等特点，更容易发生各种意外风险，同时人为、自然等风险的发生率也较高。基于此，PPP项目工程在建设前期还应做好保险策划工作，将部分可转移风险以保险的形式转移。针对工程项目有专门的工程一切险以及第三方责任险，这类保险可在项目建设初期由责任方购买，增加风险转移保障。此外，针对人的安全风险也可以通过购买保险的方式转移，如施工各参建单位可为施工作业人员购买团体意外险，等等。当项目在运营期间发生保险中规定可报销的风险事故后，应第一时间报险，减少项目风险损失，提高项目运行安全。

结语：

综上所述，市政工程PPP项目运作模式有一定的优势特点，同时也伴随一定的投资风险，可通过分段识别法、德尔菲法、情境分析法识别项目投资风险。同时，进一步分析市政工程PPP项目运行过程中存在的主要风险，可知主要有合法合规风险、征拆风险、融资风险、价格风险、绩效风险、税筹风险、支付风险等。针对这些风险进行PPP项目投资风险管理对策研究，应做好以下几方面工作：其一是明确责任主体，做好各种风险分配；其二是完善内控体系，编制各项管理办法；其三是协办管理办法，明确投资建设程序；其四是加强建设管理，防范计划调整风险；其五是加强招标管理，降低相关管理风险；其六是做好保险策划，做好风险转移工作。总之，市政工程PPP项目在运行中无论存在哪种风险，都需重视做好项目风险防控工作，以便于整体性提高项目建设质量，促进经济平稳发展，改善民生。