应对世界民主困境：全过程人民民主的价值及启示

郭劲光，闫贝明

(东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116000)

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”作为诞生在中国政治环境下的社会主义民主政治形态，全过程人民民主对于中国政治实践而言表现出了鲜明的制度优势和治理效能，这已经成为学界的广泛共识。中国改革开放之所以能够取得巨大成效，从政治运作层面而言，是因为坚持了全过程人民民主的运作路径。这里面就产生了另外的问题，那就是：全过程人民民主之于国外民主政治建构而言，又有什么积极的价值和意义？全过程人民民主能够为世界民主政治的建构提供什么中国经验与中国方案？对于这些问题，学界尚欠缺相关研究。作为人类民主政治建构与民主政治经验的重要组成部分，全过程人民民主不仅仅对于中国民主政治建构具有特殊性，同时其对于世界其他国家民主政治建构而言也具有一般性，尤其是在世界深陷西方自由民主的泥淖而出现诸多民主失败和治理失效局面的当下，其意义更加凸显。探究全过程人民民主的普遍性，也就是探究全过程人民民主之于世界其他国家民主政治建构的价值与意义，这是其理论探索的应有之义。

一、世界民主发展面临的困境分析

上世纪80年代末，美籍日裔学者弗朗西斯·福山提出了其著名的“历史终结论”，认为人类政治文明已经“终结”在了西方自由民主的政治形态[1]，人们要做的以及能做的就是不断向西方自由民主体制化靠拢和过渡。与“历史终结论”互为表里的是美国另一政治学者塞缪尔·亨廷顿的“第三波民主化”理论，亨廷顿以西方自由民主制度形态，也就是多党竞争性选举为标准来界定和“预言”人类政治文明形态的演变[2]，其同样认为人类民主政治形态的演变是以西方自由民主为最终目的和最终依归的。

在这种“民主转型学”的逻辑下，民主已经不再是一种政治行为方式，而是代表着发展、自由、和平、繁荣、稳定、公平、正义以及人类社会所有美好追求的集合体。然而，现实世界的发展与这种理论预期出现了严重的背离。一些所谓“民主转型”国家非但没有出现预期的稳定、发展与进步，反而在引入西方民主体制后出现政治衰败和治理失效，以至于即便福山本人也不得不承认(西方)民主表现得非常糟糕[3]。不仅仅是所谓民主转型国家的民主失效，在自由民主的大本营——西方国家——内部也出现了民主的衰退。美国政治学者拉里·戴蒙德指出：“或许民主衰退中最令人担忧的就是西方国家(包括美国)内部的民主效能、活力和自信的下降。无论在国内还是在国际上，越来越多的人认为美国的民主制度没有足够有效地发挥作用，无法有效应对治理方面的重大挑战。”[4]

实际上，这里的“民主衰退”并非民主的衰退，而是西方自由民主体制的衰退。长期以来，世界民主政治的发展禁锢在西方自由民主理念下，因此也产生了一些问题与困境，主要表现在以下几个方面。

1.民主的意识形态化。民主的意识形态化是指 “以民主之名”来宣扬自身政治价值和划分社会与国家阵营。这里的“民主”已经不再是有效推动国内政治改革和政治发展、推动社会进步、有效提升公民生活水平的政治机制，而成为政客竞选的说辞和国家开展外交的工具。就国内而言，民主不再是治国理政、经世济民的政治价值，而是哄骗选民、界别你我的意识形态。哈佛大学教授西德尼·维巴指出：“(在西方自由民主体制下)政客们关注公众——他们阅读民意调查，他们阅读邮件，他们阅读民意的各种迹象。但他们这样做并不是为了追随公众。相反，他们这样做是为了弄清楚如何——通过政客所精心设计的谈话——让公众转而支持他们想要推行的政策。”[5]表现在外交领域中就是所谓“民主外交”，即以自身标准的民主来强行划分政治阵营，典型表现为西方所谓的“民主峰会”。其并非根据客观现实的发展展开外交，而是从意识形态出发。这种外交理念掩盖了深层次的国家利益(实则为资本利益)的需求，以民主之名展开，具有误导性与欺骗性。民主的意识形态化使得民主脱离了关乎政治发展的核心命题，仅仅作为一种政客的政治操作性工具而存在。在这里，民主成为一种“宗教般的信仰”，却无关政治的真实进步与公民生活水平的真实提升。

2.民主的极化。民主的极化指的就是政治极化，即政治价值观与政策取向的两极(或多极)分化，其主要表现在两个方面：一是政党的极化，二是选民的分化。政党极化指的是两党制(多党制)的政治极化，两党(或多党)之间缺乏政治交流与政治妥协，只是一味地从政党立场出发对另一方进行“责难”。拉里·戴蒙德指出，美国政党政治的分化与敌对情绪压抑了民主的实践，“当政党之间的差距变得太紧张和太宽泛，以至于覆盖到每一项议题时，它就可能有碍于寻找对急迫政策问题的使用解决办法，并有降低公众对政党和政治人物的信心”[6]。选民的极化指的是选民同样出现了两级(或多级)分化的趋向，选民的选举行为也不再是选民理性，而是政治立场，这种政治立场基本上也是被政客所强行引导的。阿伦·阿布拉诺维茨等人指出，在美国极化不仅仅是一种精英现象，同样在选民中也越来越极化[7]。这也导致选民群体出现了裂痕乃至分裂，典型表现就是美国政治选举中“红蓝州”现象。这种选民极化极易引发选民群体的非理性行为，甚至是过激行为。这也造成了美国建国之初联邦党人所担忧的在民主政治中“参加裁决的是公众的情感而不是理智”的现象[8]。

3.民主的泛程序化。程序化是民主的一个必要条件，但并非充分条件。“泛程序化”指的是把程序当成了民主的唯一条件和唯一标准，仅仅关注政治选举程序和选举过程，忽视了选举结果和政治产出。只要选举程序是合法的，就具有政治合法性，甚至是正义性，也就是程序合法性和程序正义。程序正义原本只是一个心理学的概念，指人们心里普遍接受一件事情的解决过程要远比其所产生的结果更为重要[9]。这一概念被引入政治学领域，再结合熊彼特的程序性民主观，就变成了“程序合法性”，即只要符合民主程序(一般为政治选举)其就具有合法性，至于到底产生了什么政治绩效则是其次，甚至可以忽略不计。这种泛程序化使得公民失去了真正影响政策议程和政策制定的权利。正如本杰明·巴布尔所言：“在(西方)代议制民主下，人们只是立法过程(政治过程)的被动旁观者……代议制政府使得政客与选民之间的距离渐行渐远，这是‘寡头政治的铁律’。”[10]泛程序化掩盖了民主的实质，使得民主成为政客的一种政治游戏。

4.民主的精英化。精英化(资本化)指的是民主实质上是由社会精英所控制，其最终导向并非公民的利益而是资本的不断增殖。美国政治学者托马斯·戴伊等人指出，美国社会大多数的政治、经济与社会决策都由少数精英所决定[11]，公民只能“被动性”地赋予政府合法性，并不能实质性影响到政策议程与政策制定。即便是“历史终结论”的提出者弗朗西斯·福山本人也指出，美国本应服务于公共利益的政府机构为私人集团所攫取，民主多数派难以掌权[12]。学者佟德志指出：“美国的民主，长期生存在资本主义的经济基础上，从而使其成为一种特殊形态的资本民主，这一民主，强调了财产权利和资本规则对公民权利和平等的优先性，在人民的民主和资本的统治之间选择了后者。”[13]这种精英(资本)取向的民主运作就导致了社会贫富差距不断扩大，约翰·P.麦考尼克指出：“(西方自由民主)除非受到正式约束，否则最富有的公民往往会利用他们的特权骚扰同胞而不受惩罚，并将政府的运作导向他们自己的利益，而不是普通公民的利益。”[14]民主的精英化使得公民的政治话语权逐渐丧失，公民的政治权利和社会利益也就难以得到有效保障。

5.民主的低效率化。从当下世界发展来看，对于很多国家来说，(西方)民主很大程度上已经成为了效率低下的代名词，民主虽然能够让公民畅所欲言(也是一种局限性的畅所欲言)，但是却并不能保证公共政策制定的效率和质量，更不能保证公共政策执行的效率和质量，从而陷入了一种“议而不决”“决而不行”的境地。低效率化同样表现在民主的权力制衡变成了权利掣肘，学者孙来斌指出，美国“制衡制度的设计初衷在于避免权力滥用，但在实践中由于结构性失衡而导致政府运作缺乏连贯性、行政效率降低”[15]。民主多元主体之间并非从思考问题和解决问题的角度出发，而是从各自的政治立场和意识形态出发，“为了反对而反对”成为了一种政治常态，权力监督与权力制衡失去了其原本的价值和意义。

由以上分析可知，世界民主政治在西方自由民主理念下面临诸多现实和理论困境，尤其是，这些问题与困境并不能够简单依靠西方自由民主来解决，甚至恰恰是西方自由民主本身造成的，这些困境很大程度上正是由于西方自由民主的结构性和本质性而不是其政策性和时间性问题而引发的。如何有效破除世界民主政治发展由于简单建立在西方自由民主理念下而引致的各种问题与困境，就成为摆在国内外政治学研究中的一个重要命题。全过程人民民主正是这一重要命题的关键。

二、全过程人民民主的价值呈现：基于中国经验的分析

人类进入21世纪以来，最重大的事件莫过于中国的迅速崛起，其无论是速度，还是规模都超乎了人们的想象与预期[16]。正如有学者指出的那样：“无论用哪一个标准衡量，中国在过去几十年中的崛起都是令人叹为观止的。”[17]中国之所以能够取得如此发展，关键就在于在政治上始终践行全过程人民民主的实践路径。虽然这一概念是习近平总书记在2019年提出的，但是中国共产党的民主实践从一开始就具有全过程人民民主的特征，全过程人民民主可以视为是对中国共产党人民民主实践的全新总结[18]。“全过程人民民主”概念的提出使得这种民主实践从“自在”的阶段到了“自觉”和“自为”的阶段。探析全过程人民民主的价值，必须回到中国民主实践中，也就是要从中国经验出发。

1.以政党为中心的有效领导体制。全过程人民民主的首要与核心特征就是中国共产党的领导。在践行全过程人民民主中，中国共产党坚持积极的政治领导、思想领导、组织领导、经济领导、文化领导等。中国共产党的领导体制在全过程人民民主运作中至少发挥着以下几个重要功能：为全过程人民民主的有效运作提供了一个稳定的政治体和政治环境；为全过程人民民主的有效运作提供了相对均质的文化和身份认同；提升了公民的民主参与意识，建构了民主政治的文化氛围；提升了民主的运作效率和政治系统的有效性；维护了社会公平，有效实现了社会正义需求；有效应对了外部环境干扰，为中国持续发展提供了一个稳定的国际环境等。

由此可以看出，以政党为中心的有效领导体制是中国民主政治运行和经济发展的核心保障。也正因为如此，吴玲娜等人指出全过程人民民主是党领导社会主义民主政治建设的历史必然[19]，陈爱萍指出党的领导是发展全过程人民民主的根本政治保障[20]。中国革命、建设与改革的历史也证明，全过程人民民主正是在中国共产党的坚强领导下才发挥了积极的政治治理效能。

2.以协商合作为基础的政治运作机制。习近平在党的二十大报告中指出：“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。”协商民主就是有效协商与合作下的民主，即多元主体包括政府等就公共政策展开积极有效的协商与合作，在协商的基础上找到符合社会各个利益主体的“最大公约数”，在合作的基础上有效凝聚国家、社会以及公民等不同主体的政治与经济能量，协同促进国家、社会以及公民个人的发展。

中国的协商民主体制不仅仅是一种政治原则和政治文化，更重要的，它是一系列的制度与机制安排，这就是完备的协商体系，主要包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商等，这几大协商体系囊括了全过程人民民主运作的所有制度层面，这也使得全过程人民民主在各领域、各层次都包含协商民主的有效运作。协商民主符合中国文化中“和而不同”和“有事好商量”的理念追求。一方面，协商民主可以有效考虑社会多元主体尤其是社会少数群体以及弱势群体的需求，避免西方民主体制下“多数暴政”的问题，可以更为有效地提升社会公平和社会正义水平，以及区域协同发展水平和发展能力；另一方面，协商民主可以创建一个和谐融洽、和合共生的政治环境，在此基础上有效促进多方利益主体之间的充分合作，提高政治效率。同时，协商民主可以在有效协商的基础上增强公民对政府的信任程度，提升政府公信力，为政府政策的有效执行奠定一个良好的公民和社会基础。

3.以公众有效参与为指向的制度设计。西方世界对中国政治最大的误解就是认为中国政治运作只有政府的权威，而没有公民的参与，这也是西方认为中国不是民主政体而是所谓“权威政体”(Authoritarian)的原因。实际上，中国民众的政治参与权利不仅得到国家政治层面的承认，而且得到了系统的制度支撑，这就是全过程人民民主的制度体系。

全过程人民民主包含着“自上而下”与“自下而上”的双向政治参与机制设计。“自下而上”指的公民能够积极主动参与到政治进程，表达政治诉求。其中，从公民直接行使民主权利来看，有基层民主制度；从公民间接行使民主权利来看，有各级人民代表大会制度；从少数民族行使民主权利来看，有民族区域自治制度；从民主党派行使民主权利来看，有政治协商制度等。除此以外，还包括一些其他制度体系，如信访制度、工会制度等。“自上而下”指的就是逆向政治参与[21]，即政党和政府主动了解并满足民众政治需求的过程。这个鲜明的体现就是中国共产党的“群众路线”，即中国共产党始终坚持深入群众、了解群众、为群众服务、为群众排忧解难。此外，还有人大的主动联系群众功能。正如习近平指出的，人大代表要做到“民有所呼，我有所应”，要“丰富人大代表联系人民群众的内容和形式，扩宽联系渠道，积极回应社会关切，更好地接地气、察民情、聚民智、惠民生”[22]。

4.以民生建设为重点的政策导向。民生建设是全过程人民民主区别于西方自由民主的一个重要特征，是全过程人民民主“真实性”的具体呈现。民主与民生两者是相互促进、互动共进的关系[23]。唐亚林认为：“(全过程人民)民主与民生天然地联系在一起。民主为民生的发展提供了表达多样化需求与公正分配公共利益的制度框架与运作机制，而民生为民主的发展奠定了可持续化推进的动力与人心基础。”[24]也只有扎根民生，民主发展才能有足够的动力基础[25]。

因此，民生建设一直是中国共产党的建设重点，其涉及人民群众的衣食住行、教育医疗、休闲度假等各个方面。民生建设的一个重要政策导向就是共同富裕，在党的二十大报告中，习近平强调要“实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”，“着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”。正是在这种积极的政策导向下，人民群众的生活水平得到了显著提升，这是中国共产党合法性的一个关键所在，也是全过程人民民主“广泛性、真实性和有效性”的真切体现。

5.以和合共赢为原则的外交理念。全过程人民民主不仅仅体现在国内政治建设上，同时也鲜明地体现在国际外交领域；不仅是“国内民主”，同时也是“国外民主”。其主要包括：承认并尊重一个国家的独立主权、国家利益和国际人格；不会强行按照自身发展模式来要求他国作出政治与社会变革；主张采取积极主动、和平协商的方式解决国家争端和地区冲突；以维护国家和平与地区稳定为目的等。正是在这种外交理念指导下，中国在过去几十年一直都维持着一个和平稳定的环境，尤其是，中国在国际事务中的重要性也日益凸显出来，如中国政府促成了沙特与伊朗恢复外交关系，彻底打破了美国在中东地区长期推行的霸权主义的政策路线。这种“国际民主”的外交理念为中国改革开放的持续稳定发展赢得了良好的国际环境。

总之，中国之所以能够取得持续而平稳健康发展，一个重要的原因是中国的发展始终坚持全过程人民民主，这是从政治层面理解“中国之治”与“中国崛起”的关键。国外理解中国崛起的原因常常归结为所谓“权威政体”，预期中国会走向西方民主模式，这是对中国政治的误解，也是西方政治的傲慢。这种傲慢某种程度上已经侵蚀到了西方自由民主本身，这也是西方自由民主面临多重困境的一个直接原因。

三、全过程人民民主对世界民主政治建构的启示

从“中国经验”出发而形成的全过程人民民主，不仅仅具有针对中国自身的特殊性，同时其对于世界其他国家民主政治建构而言也具有普遍性，这种普遍性经验与价值可以为世界遭遇西方民主的困境提供积极的价值与启示，其主要体现在以下几个方面。

1.把民主从意识形态的争论落实为具体的治理绩效。民主如果不能够转化为具体的治理绩效，不能够真正促进国家和社会发展，则就成为一个毫无价值的空洞的外壳。这就需要各个国家根据自身的具体实际，而不是以一种从他人历史经验出发总结出来的抽象概念来展开自己的民主体制运作。

比如非洲国家和地区普遍存在着治理失效，很大程度上就是因为非洲国家建构尚未完成，民族、种族、宗教问题复杂，这就需要一个有效的能够统合国内各种复杂因素的政治体(政党或政府)。正如杨光斌指出的，“组织起来”依然是发展中国家建设的优先议程[26]。而有效的组织起来就不能建立在原本就主张多党竞争(多元主体的竞争)的西方民主体制上，因为这种竞争缺乏西方各种社会条件，只会演变为政治冲突。再有，后发国家也不能够简单地信奉所谓“唯市场主导”，因为西方牢牢占据着市场的主导权，如果单纯以市场为主导，那么在与西方国家的竞争中只会越发处于不利的地位，这就需要国家层面形成有效的进入市场机制，积极引导市场发展，以国家能力为基础展开有效的国际竞争等。这同样适用于西方国家内部，多党建立的目的在于权力的有效制衡与监督，而不是为了竞争而竞争、为了反对而反对，如果剥离了政治效率，权力制衡就失去了意义。这就要求各个国家要力争把民主从意识形态的争论转化为具体的治理绩效，同时要清醒地认识到任何促进国家发展和社会进步的政治体制都应该被考虑到民主体制建设之中。每个国家唯有正视自我、尊重自我，方能在此基础上积极探寻自我、完善自我。

2.把民主从仅仅关注政治选举转向关注民主的全过程常态化运作。西方自由民主给世界民主政治发展造成的最大的误解就是“把民主等同于选举”，选举固然是民主的一个关键要素，但并不是唯一要素。这不仅误导了一般民众的政治认知，同时也极大地限制了学术研究的进步。当下来看，西方学者对于民主的研究，与其说是对于民主的研究，倒不如说是对于选举的研究，对于选民选举意愿、选民投票率、选民选举行为等的研究，在这种“选举研究”中恰恰忽视了民主的常态化运作。

民主的常态化运作指的是一种常态性、真实性和有效性的运行状态。习近平指出：“如果人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权，只有拉票时受宠、选举后就被冷落，这样的民主不是真正的民主。”[22]民主不仅仅是选举，它更应当是一个全过程的范畴，包括民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督等不同民主形式，同时它也是一种常态化机制，公民在任何时间、任何地点和任何事情上都具有民主权利。

3.把民主从对抗性政治转向协商合作性政治。当下西方自由民主呈现为一种对抗性政治。一是国内对抗，包括政党之间、媒体与政府之间、公民社会与政府之间、政府与市场之间、联邦政府与州政府以及各个州政府之间的对抗等等；二是国外对抗，即以“民主—非民主”的对立思维来看待国际关系。这严重影响了世界寻求民主政治的价值规范与建构内容，民主政治建立的“规范”就是政治竞争。但政治竞争的目的是为了有效监督政治权力的运作，而不是以牺牲社会稳定和降低政治效率为代价。无序化和过度的政治竞争只会损害民主。比如美国新冠防疫失败的部分原因就在于美国联邦制结构中地方州政府之间的权力分裂，这场疫情“充分暴露了现任政府下美国联邦体制的功能失调、小政府的意识形态和党派政治的陷阱”[27]。这就说明：民主需要的不仅仅是竞争，更需要合作。

全过程人民民主就是一种讲求协商合作的民主，“全过程人民民主……迥异于西方竞争式民主，更加体现出中华文明追求和合的价值底蕴。虽然全过程人民民主也承认竞争(竞选)的价值，如差额选举亦是其应有的题中之义，但全过程人民民主并不将竞争视为民主的本质特征，而将合作视为自我的价值导向”[28]。社会固然存在着多元利益主体以及多元利益需求，但这种需求不应当是一种“赢者通吃”的需求，而应当是一种追求和谐、和合共生的需求，在多元主体中寻求协商，在协商中找到彼此利益交集的最大公约数，在利益交集的基础上展开充分、有效合作，在合作的基础上实现利益共赢。

4.把民主从漠视公民权利转向真正尊重公民意愿和公民能力。一个吊诡的现实是：西方虽然一直在宣称自身的民主理念，但在很大程度上一直在避免公民广泛和直接的政治参与，其之所以把民主仅仅界定为选举，除了约翰·密尔所言的以民族国家地域过大为由之外，更重要的是因为西方从根本上就不信任公民的政治参与能力。作为竞争性选举民主理论的奠基者，约瑟夫·熊彼特认为，民主就是人们选择政府的一个过程，其本身并不具备设计政府政策所必须的知识和能力，民主“就是那种为做出政治决定而实行的制度安排。在这种安排中，某些人通过争取人民选票而获得做决定的权力”[29]202。选民的唯一作用就是对代表投票，除此以外，他们不能做出政治决定，更不能控制政府，“不要以为选民既然可以选择政府，就可以控制政府。不，不是这样。在正常情况下，选民除拒绝再选他们或再度选出他们外，不能以任何方式控制他们的政治领袖，偶尔也有自发的直接倾覆政府或赶走某个部长的事变，或者逼迫他们做出某些方向上的变故发生，但这不仅是例外，而且，……它违背了民主的精神”[29]304。

从这里可以看出，西方自由民主体制下的选民只是在进行“选举”，而不是在进行“民主”，“没有民主的选举”同样出现在西方自由民主体制之下[30]。这就需要真正尊重公民意愿和公民能力，让公民切实参与到政治进程，而不是仅仅参与选举。

5.把民主从外交工具转向各国的相互理解和相互合作。西方外交理念下，民主已然成为了一种外交工具，即便是赤裸裸的侵害他国利益的行为，也被经常性的冠以“民主”之名。民主很大程度上已经成为西方政治文化的底线思维——文明冲突论[31]——的最后的遮羞布，这只会引发各国之间的政治误解和政治冲突。这种“民主工具”的现状必须得到改变，这就需要建立一种以理解代替误解、以合作代替冲突、以协商代替强权的国际新秩序格局。民主不仅仅是针对国内而言，同时其也应当成为国家间的基本行为准则，只有这样，才能达至国家间的相互理解与相互合作。首先是尊重，亦即放下“民主成见”，任何国家都有独立探索自身民主政治运作机制的权利，全过程人民民主正是中国独立探索自身民主政治的成果体现；其次是转变理念，重新审视“文明冲突论”的底线思维，形成一个文明和合共生的思维理念；最后是跳出修昔底德陷阱的思维模式[32]，国家的发展并非只有竞争，同时也有积极有效的合作的需要与可能。

结语

全过程人民民主虽然是基于中国政治环境和政治语境下诞生的民主概念与民主理论，但是作为一种人类社会全新的民主形态，其对于其他国家的民主政治建构而言同样具有普遍性，但这种普遍性也要各个国家注意自身具体的政治环境与政治条件，因为这种价值和意义可以提供积极的借鉴，而不是提供一种完善定型的“标准模式”。具体来讲，中国可以为世界提供中国经验，但是中国不会强行按照自身的政治模式来对别的国家指手划脚。从这层意义上来说，全过程人民民主对世界民主政治建设最大的启示在于：要有独立探索符合自身民主政治机制的精神与行动；要从现实出发，而不是从抽象的理论和标准出发，更不是从约束性的规则条件出发；要走出“历史终结论”的心态，政治的背后实质上是人以及人的行为，承认政治的不完美以及承认政治的可发展性，就是承认人的不完美性以及承认人、承认自我的可发展性。对于民主，我们需要的是冷静的、科学的态度，而非宗教般的痴迷与狂热。