以疾控体系改革为契机全面提升南京市公共卫生体系建设水平

胡万进

新冠疫情发生以来，习近平总书记多次作出重要指示批示，强调要从顶层设计上提高公共卫生体系在国家治理体系中的地位。在党的二十大报告中，习近平总书记再次作出重要部署，强调要创新医防协同医防融合机制，健全公共卫生体系，提高重大疫情早发现能力，加强重大疫情防控救治体系和应急能力建设，有效遏制重大传染性疾病的传播。疾病预防控制体系是公共卫生体系建设的重要内容，是坚持预防为主和提高重大疫情处置能力的重要保证，是推进中国式现代化疾控新篇章的重要组成部分，也是提高人民健康水平和保障经济社会持续稳定发展的必然要求。近年来，南京市疾控事业攻坚克难、砥砺前行，重大疾病防治成效显著，群众健康水平明显提升，疾控体系建设取得了长足进步，特别是经历三年的新冠疫情防控，党政主导、部门协作、机构运行的重大疾病防治工作机制不断巩固完善，筑起了捍卫人民生命健康的坚固防线，为夺取疫情防控的重大决定性胜利，最终走出疫情大流行，发挥了不可替代的重要作用。

一、三年抗疫斗争给疾控体系建设带来的新变化

三年来，南京市委、市政府高度重视疾控体系建设，先后印发了《关于完善重大疫情防控体制机制健全公共卫生应急管理体系的指导意见》《南京市“十四五”公共卫生发展规划》《南京市深化公共卫生服务体系建设三年行动计划（2021—2023年）》等政策措施，全力推进全市公共卫生体系建设，优化疾病预防控制机构职能，持续提升全市疾病预防控制能力。

疾病预防控制体系不断完善。建成以市、区疾控机构为主体，医疗机构为支撑、基层医疗卫生机构为网底的多层次疾病预防控制体系，为全市疾病预防控制工作提供了有力保障。市区两级疾病预防控制机构13家，传染病专科医疗机构1家、开设传染科诊疗科目的医疗机构50家、基层社区卫生服务机构（镇街卫生院）132个、社区服务站（村卫生室）647个。市、区疾控机构人员编制均已达标，其中市疾控中心361个编制，12个区疾控中心累计956个编制，2020年初全市新增疾控工作人员258人。疾控机构工作人员绩效工资稳步提高，全市疾控机构公益一类事业单位在原有146%的基础上，绩效工资总量控高线提高到168%。在政府议事协调机构层面，相继成立血吸虫病防治领导小组、艾滋病防治领导小组、精神卫生联席会议制度、新冠疫情防控指挥部等传染病防治领导机构，政府领导、部门协作、全社会参与的疾控工作机制不新完善。

疾病预防控制核心能力不断提升。监测预警系统不断完善，传染病网络直报系统进一步规范，流感、腹泻病等传染病监测网络进一步加强。流调队伍及流调能力建设实现再提升，按三级备勤流调标准配备流调专业队伍共1381人。消毒规范管理及能力储备持续保持，常态配备消毒专业人员1208人，其中疾控机构人员134人。实验室检测能力明显提高，市疾控中心建成国家尿碘、盐碘和流感监测网络实验室、国家致病菌识别网络实验室、食品饮用水放射性污染应急监测实验室、国家细菌性传染病分子分型监测网络实验室、全国食源性疾病分子溯源网络实验室，现有4个省级重点实验室。2022年，市疾控中心挂牌成立南京公共卫生检验检测中心。在新冠疫情期间，13家市、区疾控中心全部建成生物安全二级病原微生物实验室，市疾控中心还配备1台移动生物安全二级检验车，同时具备活病毒基因、疫苗沾染基因、标准品GFP检测和基因测序能力。

重大和基本公共卫生服务项目顺利实施。针对主要传染病、慢性病、地方病、职业病等重大疾病和严重威胁妇女、儿童等重点人群的健康问题以及突发公共卫生事件预防和处置需要，针对重大公共卫生服务项目，落实项目工作经费，并适时充实调整。基本公共卫生服务项目全面开展，现阶段南京正在实施的国家基本公共卫生服务项目有12大类，包括建立居民健康档案、健康教育、预防接种、儿童健康管理、孕产妇健康管理、老年人健康管理、高血压患者健康管理、Ⅱ型糖尿病患者健康管理、重性精神疾病患者管理、结核病患者健康管理、传染病和突发公共卫生事件报告和处理等，各项服务顺利开展。2022年，人均基本公共卫生服务经费达到101元。

医防协同医防融合水平不断推进。进一步加强医疗机构疾病预防控制职责落实，推进二级以上医院设立公共卫生科，配备公共卫生专业技术人员。同时强化基层医疗卫生机构的疾病防控职责，完善镇街卫生院和社区卫生服务中心疾病防控功能，将预检分诊、筛查哨点、计划免疫、隔离观察、心理健康等纳入机构标准化建设范畴，全市基本形成城乡一体、上下联动、功能完备的疾病预防控制网络体系。2021年，南京全市27家二级及以上公立医院完成公共卫生科设置，开始推进落实疾病预防控制职责。公共卫生处（科）专职人员数119人，院内具有公共卫生或预防医学专业背景的工作人员数243人。

传染病疫情救治能力明显提升。启动市第二医院（江苏省传染病医院、市公共卫生医疗中心）省市共建扩建工程建设，一期工程建成负压病房楼、门诊医技楼和医学隔离楼，二期工程P3实验室、发热留观楼、实训中心正在规划建设中，已形成“一院区两团组”的建筑格局，应急时传染病救治床位可达到1000张，进一步提升了重大疫情医疗救治水平。全市二级以上综合医院均开设了感染性疾病科门诊，按照规范开设发热门诊和腹泻病门诊，基层医疗卫生机构大力推进发热诊室建设，专科医院积极探索“精专科、强综合”转型发展，提高传染病患者非传染性疾病和并发症救治能力。基本建成定点救治医院、定点康复医院、应急储备医院以及其他医院和基层医疗卫生机构组成的“平战结合”救治网络，健全公卫、医疗相互支撑的“平战结合”防治体系。

疾病預防控制工作取得明显成效。甲、乙类传染病报告发病率处于较低水平，2022年（不含新冠）发病率为96.22/10万，低于全国、全省平均水平。有效应对、控制了禽流感、甲型H1N1流感、发热伴血小板减少综合征、疟疾等新发或输入性传染病，较好地控制了血吸虫病、结核病、艾滋病等重大传染病。2007年至今，已连续12年未发现血吸虫病急感病例，2011年全市达到传播控制标准，2018年达到传播阻断标准，有7个区达到血吸虫病消除标准。启动开展结核病分级诊疗和综合防治服务模式工作，全面实施基本公共卫生服务结核病防治项目，落实结核病患者全程管理，实现耐多药肺结核患者筛查全覆盖。艾滋病感染者和病人报告率从2016年开始增速趋缓，近五年出现下降趋势，全市共报告6188例。计划免疫率保持较高水平。南京儿童接种的一类疫苗有13种，可预防疾病13种。疫苗可预防疾病的报告发病率下降到2018年的9.27/10万。慢病、精神病防治工作得到加强。全力推进慢性病综合防控示范区创建，雨花台区、秦淮区、建邺区创建成为国家级慢性病综合防控示范区，其余各区实现省级慢性病综合防控示范区全覆盖。2022年开展南京市严重精神障碍患者专项排查整治工作，在册患者管理率达到98.11%。

二、问题和挑战

当前我国面临多重疾病负担并存、多重健康因素并存的复杂局面，重大疫情防控形势复杂，防控的难度增大，传统的传染病和新发突发传染病防控形势仍然严峻，新冠病毒仍在变异，需要警惕变异株的袭扰和境内疫情流行带来的挑战。新时代疾病预防控制工作形势复杂，机遇和挑战并存，在取得显著成绩的同时，也要看到制约疾控体系发展的体制、机制问题尚未得到有效解决，与现代化疾控体系建设的需要还有差距。为此，我们要紧紧抓住当前疾控体系改革的有利时机，全面提升南京疾病预防控制体系建设水平。

疾控体系机制不活。市区两级疾控机构基础建设、实验室能力建设仍然需要加强，高水平专业人员缺乏，疾控体制机制改革提升了政府的基本保障水平，但带来了机制不活、动力不足等问题，公益一类事业单位改革后，疾控机构人员收入水平普遍不高，造成人员流失，人才队伍的梯队建设、专业能力配置及管理缺乏系统规划，不能满足发展的需要。基层疾控人员工作量大、压力大，但职业获得感和物质激励均不能合理匹配，致使公共衛生队伍稳定性受到影响。市区两级疾控机构分工协作、统筹协调发展的机制没有建立。

部门协作机制不强。疾控工作内容广泛，不仅需要卫健系统内部协同运转，还需要公安、教育、民政、医保、农林、交通、海关等部门协同推进，但目前不管是卫健系统内部的运转，还是各部门间的协同都不够完善，存在部门权责不明确、衔接不顺畅、信息数据不统一、共享不到位等问题。各部门对“将健康融入所有政策”的理解差异较大，各立门户，各自为战。此外，突发公共卫生事件防控和突发事件医疗卫生救援涉及多部门，相关部门职责和多部门间协作机制有待进一步完善。

医防融合深度不够。疾控机构和医疗机构深度协作不够，人才流动、交叉培训、服务融合机制仍未健全。医疗系统和疾控系统之间的协调和配合存在不足，临床医生只关注个体疾病，忽略了人群疾病流行模式的变化，疾控领域虽然注重健康教育和危险因素控制，但不能发挥临床医学在疾病早发现、早治疗中的作用，临床医学与公共卫生的割裂，实际工作中存在的“防治”分离现象，严重影响疾病预防控制工作。医疗机构虽已成立公共卫生科等相应部门，但公共卫生专业人员配备不足，缺乏防治结合工作的实施规范和考核标准，防治分离的局面需进一步改善。疾控机构仅有技术指导的职责，缺乏有力的约束和督导机制，造成推进工作难度大、配合度不高等情况。

信息化建设相对滞后。疾控业务信息系统之间未能互联互通，区域卫生健康信息平台无法实现跨部门的有效对接、共享与利用。现有信息系统多是围绕特定领域和范围建设的，属于相对封闭的系统，缺少能满足互联互通、信息共享的信息平台，更不能满足全生命周期健康管理服务需求。数字智能新技术在重大疫情防控等疾病防控工作中运用不足，信息实时采集交换自动化程度不高，数据分析利用不足，不能满足疾控业务、疫情防控和预警预测的工作需求。信息化建设公共资金投入不足，人才缺乏。与当前卫生信息化建设的需求相比，投入不足且资金投入渠道单一，同时，具有医学、公共卫生和信息学等多重背景的复合型卫生信息化人才明显缺乏，信息安全与信息公开间的平衡尚未有明确的制度安排。

考核评价机制不完善。对疾控机构、医疗卫生机构的功能设置和疾控工作考核机制不完善，疾控机构绩效考核制度不统一，疾控中心建设标准跟不上时代发展，履行公共卫生职责方面的考核标准不健全，等级疾控中心评审标准不明确，没有规范完整的考核评价体系，疾控工作人员干事创业争先进位的压力不足，疾控机构建设发展内生驱动力不足，专业技术人员评价和激励导向与实际工作需要存在错位。

疾控事业发展面临诸多挑战。全球新冠疫情仍在流行，病毒还在不断变异，我国仍面临多波次疫情流行的风险。一些季节性传染病出现高发多发态势，中外人员往来频繁，霍乱、登革热、疟疾等传染病输入的风险增加，多病同防压力持续加大，新发传染病存在不确定性。随着全球化、工业化、城镇化进展加快，国际旅行和贸易交流日益频繁，人群居住活动更加密集，传染病跨境跨区域传播流行的风险持续加大，传染病防控的复杂性和难度显著增加。

三、以疾控体系改革为契机，加快推进公共卫生体系建设

疾控体系改革是党中央作出的重要决策部署，我们要紧紧抓住疾控机构改革的有利时机，着力提升重大疫情早发现的能力，建立健全智慧化多点触发传染病疫情监测预警体系，完善应急预案，加强应急演练，充实应急队伍，强化护航公共卫生事件预警处置，创新医防协同、医防融合机制，不断提高疾病预防控制专业能力，加强重大疫情防控救治体系和应急能力的建设，筑牢织密公共卫生防护网。

加快推进疾病预防体系改革。优化完善疾病预防控制机构职能设置，着力加强疾病预防控制机构能力建设，全面实施市区两级疾控机构达标建设和能力提升工程，健全疾控机构与医疗卫生机构、城乡社区联动工作机制，加大镇街社区卫生服务中心（社区医院）公共卫生科标准化建设力度，制定出台基层公共卫生职能清单，加强基层医疗卫生机构常见传染病的识别能力和基本处置能力。全市二级以上医疗机构履行公共卫生科职能，统筹管理院内公共卫生工作，充分发挥网底支撑作用。完善医疗机构公共卫生责任清单，推动医疗机构切实履行公共卫生职责。发挥村（居）公共卫生委员会的作用，织密织牢基层防病网络，建成与“防治结合、联防联控、群防群治”功能要求相适应的疾病预防控制网络体系。

完善应急指挥和联防联控机制。各级党委和政府建立定期研究部署重大疫情防控等卫生健康工作机制，健全专家决策咨询制度，完善突发公共卫生事件应对预案。构建党委领导、政府主导、上下联动、部门配合、分级负责的集中统一高效的指挥体系，形成“属地处理、区域协作、高效联动”的应急处置模式，确保疫情发生时，指挥体系能够迅速转入应急状态。完善市、区分级管理、逐级响应、上下联动机制，建立健全跨区域、跨行业及军地联合的应急联动机制，加强卫生、公安、社区等部门分工协作。强化基层社区卫生服务机构疾病预防控制职责，常态开展知识储备和培训演练，提升先期处置能力。

提升疾病预防控制机构核心能力。完善传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报监测系统，完善疾控机构与医疗机构协同监测机制，开展疾病症候群、异常健康事件、病原体、健康危害因素等综合监测。建立健全卫健、公安、通管等部门协同作战应急联络协调机制，充分利用现场流行病学、分子流行病学、数字流行病学等理论和技术开展流行病学调查和溯源。组建和储备数量充足、区分梯次的流调队伍。利用人工智能、大数据等新技术提高疫情实时展示和趋势预测研判的能力。构建资源联动、统一质控、信息共享的公共卫生实验室检测网络，提升检验检测能力。分级分类组建应急处置队伍，明确不同级别应急响应的启动标准和流程。构建分层分类、高效实用的卫生应急预案体系，提升预案的针对性、操作性、约束性。定期开展不同场景下的应急处置培训演练，提升规范化应急处置能力。

完善医防协作医防协同机制。推动医疗机构疾病预防工作责任清单落实，逐步建立“医”和“防”之间人员通、信息通、资源通的物理通道和机制通道，健全医疗机构和疾控机构人才流动、交叉培训、服务融合、信息共享等机制。推进疾控机构和医疗机构人员有序流动、知识技能相互传送，实现医疗机构之间、医疗机构和疾控机构之间电子病历相关数据的自动抓取、症状信息的直接推送和传染病的实时直报，支持疾控机构和医疗机构共同建立培训基地和联合开展技术攻关。对照全人群、全生命周期健康管理目标，针对儿童青少年健康、常见慢性病、职业健康、老龄健康、重大传染病等方面，建立“防、治、管”整合型服务模式，提供符合三级预防特点的一体化健康服务，切实提高公共卫生服务质量。

提高信息化和大数据应用能力。有序推进“智慧疾控”建设，实现与医疗机构数据共享，市区疾控机构构建医防融合信息化支撑体系，促进公共卫生与智慧医疗平台和相关数据库的互联互通、务实应用。深化省市区三级疾控协同机制，实现突发公共卫生事件应急处置、应急人员调派、物资储备、应急培训均可通过信息化手段实现全流程管理。构建疾控业务一体化平台，推动疾控业务信息系统数据互联互通，实现有效全人群健康数据动态收集和分析利用，提高数据的利用效率和质量，达到传染病早期自动报告、预测预警等目的。发挥大数据、人工智能、云计算等信息技术为新时代疾控信息化建设和应用提供的技术支撑作用，构建大数据分析应用平台，加强区域健康相关领域信息资源整合和协同共享，大力提高区域健康医疗大数据的管理、分析、报告和决策能力。

提高突发重大公共卫生事件的发现和处置能力。重点是提高敏感性、准确性，强化各个环节间的衔接。在发现环节，强调及时发现是有效防控重大疫情的前提，把增强早期監测预警能力作为当务之急，建立覆盖全市的各类突发公共卫生事件监测网络，严格规范传染病和突发公共卫生事件及相关信息的网络直报，优化传染病综合监测体系。建立公共卫生机构和医疗机构协同监测机制，发挥基层哨点作用。在应急响应环节，强调快速有效响应是控制重大疫情的关键。着力健全突发公共卫生事件应对预案体系，分级分类组建卫生应急队伍，强化基层卫生人员知识储备和培训演练。在协调指挥环节，要建立定期研究部署重大疫情防控的应急指挥机制，充分发挥专家作用，提高重大风险分析研判能力。强化部门间和区域间联防联控，建立跨部门、跨地区、跨行业的公共卫生事件联动应对机制。

建强重大传染病疫情救治体系。重点是把握好“平战结合”原则，提升能力。全面加强公立医院传染病救治能力建设。立足平时，补齐短板，推动市级传染病医院的硬件完善和软件提升，努力打造成为“医教研防管”一体的区域传染病医疗中心，在传染病突发事件中发挥医疗救治、综合研判、信息支撑、协同指挥等作用。完善综合医院传染病防治设施建设标准，规范发热门诊和隔离病房建设，在涉农区建设独立的感染性疾病楼或开设感染性疾病科病区，负责辖区内传染病患者的集中收治。加强重症医学、呼吸科、麻醉、急救等重大疫情救治相关学科建设，提升重大传染病救治能力和储备能力。鼓励更多高水平医务人员从事传染病防治工作，统筹应急状态下医疗卫生机构动员响应、区域联动、人员调集，健全分级、分层、分流的重大疫情救治机制，做到“召之即来，来之能战、战之能胜”。

完善疾控体系激励保障措施。结合疾控体系改革，统筹谋化，建立保障机制。进一步完善疾控机构等专业公共卫生机构所需基本建设、设备购置等发展建设所需经费保障机制，足额安排人员经费、公用经费、业务经费，以及学科建设、人才培养等经费；建立稳定的医疗机构公共卫生服务经费保障机制。强化人才队伍保障，建立适应现代化疾控体系的人才培养和使用机制，完善考核、薪酬分配和人事评价等制度，让优秀人才进得来、用得上、留得住，锻造一支忠诚干净担当、无私干事创业的疾控队伍。落实“两个允许”，稳步提高公共卫生机构绩效工资水平。落实国家卫生防疫津贴制度。各类科研、人才项目向公共卫生、传染病等专业倾斜。

（作者系南京市人大常委会副主任）

责任编辑：张蔚菊