国土空间规划支撑城乡融合发展的逻辑与路径

戈大专 孙攀 汤礼莎 孙东琪 汤爽爽

摘要：研究目的：国土空间规划落实城乡融合发展战略是高质量空间治理体系的核心目标之一，解析国土空间规划支撑城乡融合发展存在的现实困境及其内在机理，进而提出可行的破解路径，为国土空间规划支撑城乡融合发展提供破题思路。研究方法：归纳演绎法和逻辑推演法。研究结果：多尺度交互的空间网络不畅通和城乡空间多元价值难交换成为阻碍城乡融合发展的现实困境；国土空间规划与城乡融合发展在措施手段和目标体系的关联性上搭建了二者的衔接逻辑，空间一致性和互动性决定了二者衔接的现实可行性；优化城乡空间网络体系、创新空间用途管制体系、统筹城乡空间治理体系成为国土空间规划支撑城乡融合发展的可行路径。研究结论：统筹协调国土空间规划“发展、公平与生态”三维目标和城乡“要素、结构与功能”融合的内在关系，落实城乡要素有序流通和公共资源均衡配置，将有利于完善国土空间规划支撑城乡融合发展的内在机制。

关键词：国土空间规划；城乡空间治理；城乡融合发展；乡村空间治理；乡村振兴

中图分类号：F301.23 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）01-0001-09

基金项目：国家自然科学基金项目（42271205，41901204）；教育部人文社會科学基金（19YJCZH036）。

城乡空间统筹治理为落实城乡融合发展战略创造空间支撑。《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制与政策体系的意见》指出需要促进城乡要素自由流通与平等交换，推进公共资源有序配置，落实农业农村优先发展战略。“多予少取放活”的农村政策无法从根本上解决“三农”问题，挖掘农村发展的内生活力，促进城乡融合发展是新时期城乡关系演进的必然趋势[1-2]。城乡空间差异化所有权实现方式和管控模式，决定了城乡空间权属体系及其价值分配体系存在显著差异，导致城乡空间价值流动不平衡，进一步抑制了城乡关系的有序改善。城乡发展不均衡是我国社会主要矛盾的重要体现，畅通城乡要素流动，协调城乡基础设施配置，缩小城乡收入差距是我国高质量发展的应有之义[2]。城乡分治模式不适应新的发展形势，城乡空间共治推动城乡融合发展具有重要现实意义。城乡空间治理逐渐从空间权力分割转向空间权利均衡分配，从“自上而下”主导向“自上而下”和“自下而上”相结合转变[3-4]。

国土空间规划体系推进城乡空间治理体制机制融合的研究仍相对欠缺，新时期、新技术、新诉求对国土空间规划支撑城乡融合发展提出更高要求[2，5-6]。城乡空间差异化用途管制体系和价值实现路径决定了国土空间规划打通城乡统筹发展的路径仍存在众多困难，“五级三类”国土空间规划体系，对城乡空间统筹治理缺乏顶层设计，不论是多级传导的用途管制体系，还是多类规划体系中城乡空间联动的规划技术都尚缺乏有效实施路径[7]。《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》围绕新型城镇化、乡村振兴、产城融合等战略落实城乡空间融合目标，推进城乡三生空间有机互动。学者们从城乡规划、乡村规划、城乡统筹规划等视角尝试分析城乡空间统筹治理的可行方案[8-9]。当前，城乡割裂发展、城乡价值分配不均、城乡转型不充分、城乡联动不通畅等系统性城乡治理问题，仍然是我国迈向高质量发展的重要障碍[10-11]。

推进城乡融合发展战略需要国土空间规划制定有针对性的支撑体系和落实路径。构建面向城乡融合发展的一体化空间治理体系，需要深化对城乡空间差异管控模式，偏向性价值流向、失衡性配置逻辑[4，6]的体制机制研究。国土空间规划通过重构城乡发展要素流动趋势、城乡经济空间布局、城乡基础设施建设、城乡公共服务配置、城乡生态环境保护格局，进而重塑城乡关系，提升空间治理水平，保障高质量发展。以县域为载体的城镇化发展新路径，要求以县域为基本单元，统筹城乡发展宏观布局。立足国土空间治理体系优化，如何在多级多类的空间规划体系中，优化以县域为载体的城乡关系需要新思路，亟需在国土空间规划体系中进行综合考虑。立足城乡空间统筹治理目标，建立国土空间规划支撑城乡融合发展的体制机制，有利于完善空间治理体系，提升空间治理能力，服务国家现代化的现实诉求。

因此，本文以国土空间规划支撑城乡融合发展存在的体制机制困境为线索，系统总结推进城乡融合需要破解的核心问题。以多目标国土空间规划与城乡关系转型为抓手，尝试解构国土空间规划支撑城乡融合发展的内在逻辑，并进一步探索可行的支撑路径，进而完善分析框架。下文分别从现实困境、逻辑体系构建和路径探索几个方面展开论述。

1 国土空间规划与城乡融合发展的内在联系

1.1 国土空间开发与城乡融合进程的现实困境

城乡发展的国土空间载体结构紊乱阻碍了城乡关系的有序疏解。现阶段，城乡融合发展的国土空间载体缺乏远景谋划，制约了国土空间规划支撑城乡有序转型的现实能力和潜力。城乡空间网络体系不完善，导致城乡空间割裂进一步加剧，限制了区域城乡空间的融合与统筹[6]。此外，差异化的城乡空间管控体系，进一步撕裂了城乡空间的融合进程，并强化了空间用途管制的城市价值取向，乡村空间管控与限制力度进一步强化，乡村空间开发利用潜力与活力可能被削弱，城乡融合发展的空间支撑载体并未得到有效确认。城乡空间体系动态远景谋划不足与多尺度协调机制紊乱，使得城乡融合发展的空间支撑持续性不足。当前，城乡空间远景布局弹性空间不够，城乡空间边界的动态调整机制不完善，城乡空间多尺度结构体系不协调，难以应对城乡发展的尺度差异性和空间异质性诉求。中央政府和地方政府在空间开发与管控中存在明显的利益“博弈”，多尺度城乡空间结构的科学体系并未得到足够重视[12]。

多尺度交互的空间网络不畅通限制了城乡发展要素的高效流通。城乡发展要素有序流通与公共服务一体化配置是完善城乡多尺度交互的前提，也是保障城乡有序转型的无形推手[13]。然而，城乡空间差异化治理体制成为新时期阻碍城乡共治，抑制城乡发展要素高效流动的制度屏障。“自上而下”的空间管控传导对落实国家安全底线做出突出贡献的同时， “自下而上”反馈机制不畅通，城乡发展要素自由流动的潜力和动力可能被抑制，进而带来乡村发展的要素短缺，乡村非正规用地欲望进一步抬头[14]。城乡空间规划事权划分与治理不明晰，不能有效完善城乡公共服务网络体系。此外，城乡市场链接体系和产业联动体系的空间载体不匹配，资本、劳动力、技术等城乡市场发展的核心要素难以在城乡市场衔接网络中高效运转。乡村空间开发与运营难以适应乡村产业用地的灵活性、乡村空间用途的复合性、乡村空间管控的强弹性等诉求，不适应乡村产业发展的现实需要，难以支撑乡村产业发展的长远目标。

空间多元价值实现渠道受阻抑制了城乡价值的有序交换。城乡空间发展权的不均衡配置，阻碍了空间多元价值的交换，成为限制城乡深度融合的核心障碍之一[15-16]。以生产性价值为核心导向的自然资源价值评价体系难以适应城乡深度融合的需求，国土空间的多元价值认知体系、评价技术、实现渠道尚未得到有效关注。国土空间产权体系不健全进一步阻碍了自然资源资产化和资本化的转化道路，自然资源主体不明确，产权不明晰，交易不明朗，直接导致城乡空间价值流动渠道不畅通，多元价值培育难以形成社会共识。城乡空间已经形成固化的价值传导链、市场供应链、主体参与链，进而塑造了城乡空间的价值分配链[17]。城乡空间价值因差异化市场化轨道的割裂而不断加深，甚至发展成为城乡二元发展的核心特征。城乡空间差异化的所有权制度及其实现方式，逐渐成为塑造城乡空间价值异化的制度缺陷[18]，城镇化带来的土地增值收益绝大多数被城市发展所占据，乡村空间价值显化渠道和路径不通，乡村发展空间需求呈现行业性和社会性失语[19-20]。乡村空间集体化组织方式和模式创新，乡村全民所有的自然资源资产管理的制度化和法律化，精英化集体组织成员同现代乡村经营主体的培育等治理体系仍待完善。

1.2 国土空间规划与城乡融合发展的衔接逻辑

国土空间规划与城乡融合发展在措施手段的相关性和目标体系的对应性等方面搭建了二者的衔接逻辑。国土空间规划以国土空间的开发保护为纲领，形成对国土空间“要素—区域”的布局与动态优化，实现国土空间的综合管控，服务国家空间治理现代化。因此，国土空间规划体系是空间开发战略落实的载体，寻求全域、全要素、全过程的一体化治理方案。从安全底线思维出发，国土空间规划建构面向生态文明的空间布局方案，形成多层级联动的空间管控体系，破解多部门空间规划相互制肘的现实困境。城乡融合发展从破解城乡中国二元发展轨道的现实逻辑出发，需求建构城乡联动、城乡互动、城乡协同的发展性规划愿景。此外，乡村发展不充分、城乡发展不协调、发展要素难流通、乡村价值被弱化等现实问题，正是城乡融合发展亟需破解的现实问题，而这些问题又同国土空间规划的实施与成效密切相关。因此，国土空间规划是推动城乡融合发展落地的空间载体，国土空间规划的管控与传导逻辑也是确立空间发展权配置和发展要素流通的關键措施，面向城乡高质量有序发展的共同目标是国土空间规划与城乡融合发展的衔接基础。

国土空间规划与城乡融合发展的空间一致性和实施效应的互动性决定了二者深度衔接具有现实的可行性。当前，国土空间开发与城乡融合进程呈现出的现实困境，与二者衔接体系不畅通、互动关系不明确紧密相关。国土空间规划对空间资源的配置作用、多层级空间管制逻辑、多目标实践机制，同城乡融合发展亟需打破的城乡发展体制机制障碍密切相关。此外，国土空间规划决定了国土资源发展权的初次配置格局和城乡空间发展权转移的趋势，一定程度上国土空间规划及其实施策略决定了城乡融合发展进程。因此，建构面向城乡融合发展的国土空间规划目标和实施路径，需要打破城乡分治的制度障碍，进而服务于城乡高质量发展。

2 国土空间规划支撑城乡融合发展的逻辑体系

2.1 面向“发展—公平—生态”的国土空间规划与城乡融合作用

统筹协调经济发展、社会公平与生态保护三者之间的关系是保障城乡关系持续向好转型的关键环节。城乡关系问题与国家现代化过程中的城乡发展政策密切相关。因此，面向高质量发展也应从城乡发展视角寻找突破口，“不发展型增长”“不发展型保护”“不发展型施策”均难以真正起到立竿见影的效果。中国的城乡问题因发展而生，也将在发展中得以缓解。现阶段国土空间规划仍应以保障“发展”为核心导向，以保障实现现代化为根本目标。“发展才是硬道理”，在迈向第二个百年目标的社会主义初级阶段仍然具有现实意义。国土空间规划促进“发展转向”可作为支撑城乡融合发展的重要手段，变“低质低效发展”为“高质高效发展”，变“无序失衡发展”为“有序均衡发展”，变“短视脆弱发展”为“持续韧性发展”。唯有高质量发展才能应对“百年未有之大变局”，服务于中国式现代化道路建设。我国刚解决绝对贫困问题，乡村发展任重而道远，乡村内生发展动力不足，乡村持续性发展基础不牢，农业生产现代化、农民生计体面化、农村生活便利化、城乡服务均等化均面临重大现实挑战[21]。现阶段，解决城镇化质量不高，工业化层次较低，农业现代化水平待提升等问题，需要在发展上找到突破口。国土空间规划应以破解国家发展的核心问题为目标，为创新发展提供空间与机遇，为重塑城乡发展格局提供战略保障。

国土空间规划体系中城乡空间权利公平配置需要在体制机制上找到突破口。城乡空间差异化用途管制体系决定了城乡空间发展权初次配置存在显著的差异，以城乡建设用地差异化所有权实现方式为例，城市国有土地市场配置机制已逐步完善，而乡村建设用地仍处于集体所有的供给配置状态，城乡割裂的建设用地管控模式和用途管制体系直接导致空间价值的巨量差异[22]。乡村公共服务供给的长期短缺，已然成为当前城乡发展不公平的重要障碍，教育和医疗等公共资源配置的城乡差异，进一步导致城乡发展差异的代际传递。城乡空间价值市场配置现状成为抑制乡村空间价值实现的重要障碍，乡村市场发育程度低，乡村产品销售网络组织程度低，进一步固化了城乡发展的不公平[3]。面向城乡发展权利的公平配置，激发乡村空间潜在价值，突破城乡市场网络的阻隔效应，破解城乡空间发展权初次分配的制度缺陷，进而建构城乡公平发展的空间管控体系。

面向高质量发展，生态友好型城乡关系构建既是国土空间规划亟需落实的目标，也是推进乡村优先发展的重要保障。建设生态友好型城乡公平的发展渠道，将是打破城乡发展困境的有效路径，为重塑城乡空间价值创造条件[6]。乡村空间作为生态型自然资源富集区，为平衡生态系统做出突出贡献，科学核算城乡空间生态价值，为生态产品的价值交换与交易创造条件。新一轮国土空间规划“三区三线”划定，从底线视角出发建构生态空间安全格局体系，有效支撑了城乡空间生态网络。

生态文明是建构城乡关系的远期根基，城乡空间权利公平配置是城乡关系优化的中期基础，高效优质发展是统筹城乡关系的近期条件。处理好“经济发展”“社会公平”“生态保护”的时序进程和逻辑关系有利于明确城乡融合发展的阶段目标和工作重点（图1）。通过国土空间规划开辟乡村发展的新增长点，完善农村公共服务配套，改善农民生产生活条件，全面推进农业现代化，将乡村持续良性发展始终作为现阶段解决“三农”问题的核心工作，将有助于摆脱运动式乡村治理带来的潜在危机。国土空间规划在明确空间开发用途管制的基础上，统一自然资源开发与保护，协调空间开发时序与发展权公平配置关系，统筹自然资源收益分配体系，有利于挖掘乡村空间价值增值潜在手段和实现方案，进而推进城乡空间公平发展[23]。以城乡空间生态价值核算为基础，探索城乡空间发展权配置与交易体系，明确乡村生态空间价值的归属和分配方案，进而落实城乡生态文明建设的现实目标[1]。

2.2 国土空间规划与城乡“要素—结构—功能”融合体系建构

国土空间规划作为“发展性”和“管控性”相结合的综合性规划，明确了国土空间管制的事权体系和监管主体，推动了城乡空间刚性管控与弹性引导相结合。落实多目标国土空间规划有利于城乡发展要素的有序流通。乡村发展要素流失、空间结构紊乱和功能衰退是城乡地域系统动态变化的阶段状态[24]，城乡融合发展需要破解的难题多与乡村空间承载的社会经济状态和权属关系组织密切相关[25]。国土空间规划立足于地域承载能力动态配置国土空间，以“三区三线”要素类管控为抓手强化空间地域功能的分区管制，利用“一张图”突出底图底数统一，提升国土空间数字治理能力[23]。城乡发展要素自由和高效流通是保障城乡融合发展的基础动力，离开城乡发展要素的跨尺度和跨地域流通，城乡二元格局难打破，城乡融合发展难推进。城乡发展要素有序流动有利于缓解乡村地区人地矛盾，进而重塑城乡地域承载格局[26]。生态文明建设进一步强化了乡村空间的生态功能属性，城乡空间生态价值流动有利于推动城乡格局转变。国土空间规划体系下落实城乡发展要素流动，需要在渠道疏通、补偿激励、管理保障等层面强化体制机制建设。全面放开多级城镇落户的限制条件，增加保障性住房的供应能力，重构城乡土地发展权配置体系（如乡村产业用地指标倾斜），探索灵活可控的乡村国土空间用途管制模式。通过国土空间规划的倾向性制度设计，吸引城镇发展要素“入乡回流”，落实城乡发展要素双向流动，进而推动国内城乡大市场的联动，推动城乡空间要素发展的融合。

城乡空间结构互通是打通城乡空间价值交换和城乡空间治理互馈的有效手段，也是构建国土空间治理体系和传导路径的重要环节。城乡空间结构在物质空间结构（三生空间结构、土地利用结构、聚落体系结构等）和空间关系结构（空间组织结构、空间价值结构、空间权属结构等）等层面改变城乡融合发展进程[26]。以三区（城镇空间、农业空间、生态空间）三线划定为代表，国土空间规划对城乡三生空间结构从全局性统筹到局部性安排，成为城乡三生空间结构优化的顶层设计。国土空间规划对城镇村聚落体系的结构性安排，决定了村镇建设格局、城乡空间布局、聚落体系等级的演化趋势，成为推动城乡融合发展的关键力量。国土空间规划作为分级分类实施的系统性规划，重构了城乡空间治理的组织模式，突出信息化和数字化技术在空間管控中的作用。城乡国土空间一体化统筹，强化城乡空间融合治理，将有利于打破长期以来形成的城乡二元权属结构特征，破解农村集体土地权能被抑制、市场化配置体系不健全（乡村土地转用的低补偿与低成本）、多元主体参与度不高等问题。

城乡功能融通在空间特征、时间特征、尺度特征等层面决定了城乡融合发展的方向。国土空间规划在规划体系、规划目标、规划技术等方面将主体功能区划融入其中，试图通过多级尺度和多类目标实现国土空间综合功能和主体功能的衔接，尤其在国家宏观尺度的地域主体功能布局，成为塑造国土空间开发格局的重要依据，也是城乡空间功能格局的主导因素之一[27]。城乡空间功能定位的初次配置，决定了地域空间开发利用的未来趋势，塑造了城乡空间开发权利的价值流向（图2）。国土空间规划的城乡地域功能定位和差异化管控模式决定了城乡转型发展的动力源，只有打通城乡功能融合的渠道，推动城乡空间价值交易与流转，才能真正落实城乡融合发展目标[28]。新时期，城乡空间链接网络化和城乡空间治理数字化驱使城乡空间功能，可以在更大尺度上实现交互影响，更大空间范围内实现互动，城乡空间功能融合渠道和价值流通通道也更具可能性。

面向“发展—公平—生态”的国土空间规划为城乡“要素—结构—功能”融合提供有效支撑。国土空间规划通过优化城乡空间要素流动、结构联动和功能互动支撑城乡融合发展的现实诉求。多目标国土空间规划通过强化城乡融合发展的空间支撑作用，破解空间利用存在的结构性和功能性问题。城乡“要素—结构—功能”融合对国土空间规划的多元目标实施提出更高要求，促进要素平等交换和自由流动，突出空间价值的公平配置，强化空间发展权和空间价值分配权的城乡均等化，落实城乡公共资源的均衡配置体系。生态文明体系下建构的国土空间规划体系，将城乡空间融合内嵌入生态文明的建构逻辑，服务城乡融合发展的内在要求。

3 国土空间规划支撑城乡融合发展的路径探索

国土空间规划支撑城乡融合发展的可行路径需要破解上述核心障碍，探索多目标国土空间规划的落实措施，推进城乡空间治理现代化。城乡国土空间结构功能体系优化，城乡国土空间用途管制体系创新，城乡国土空间统筹治理为落实上述目标提供依据。从城乡国土空间地域发生规律出发，探索基于用途管制的发展权城乡配置体系，推进城乡发展要素流动与公共服务均衡配置，谋划城乡空间统筹治理的系统性架构。

3.1 优化城乡空间网络体系，保障空间有序高效开发

城乡社会经济发展要素的双向流动，需要改变城乡地域系统的结构功能状态，进而破解城乡国土空间交互作用的内在障碍，重塑城乡互动格局[29]，重构城乡空间网络体系，以城乡空间网络联动推动城乡融合发展目标落实。现阶段城乡融合发展需要突破的问题仍需从二元轨道的城乡国土空间管控不互通，城乡国土空间价值分配不均衡，城乡空间权利配置不对等入手找到突破口。“三区三线”的格局与动态调整是否能够适应城乡转型的科学规律，适应阶段性城镇化的目标，仍需进一步论证和科学调试。研究差异化的城乡空间结构转型过程，探索城乡发展要素双向流动对城乡空间结构功能的影响机制，进而分区调控城乡空间结构功能体系，打破城乡空间结构功能不協调、城乡互动不通畅、城乡价值难流通的现实问题。针对大都市区、传统农区、典型牧区、绿洲地区等类型区，优化城乡空间结构功能的主控要素，建设城乡空间网络体系，服务多目标发展导向的城乡转型趋势。

新时期，城乡空间网络化、联动数字化、互动跨尺度化趋势为城乡空间网络建构创造机遇，基于空间网络化的国土空间规划实施体系为城乡融合发展创造条件。当前，城乡空间网络化交互作用频繁，尤其在信息技术和现代交通网络综合作用下，城乡空间跨尺度作用成为跨越城乡鸿沟的重要渠道，为打通城乡空间治理障碍，疏通城乡发展要素流通通道创造条件。因此，强化跨尺度作用对空间结构功能的优化作用，扩充地域承载力的内涵体系，进一步明确城乡远程耦合作用的价值体系，为城乡空间功能交换和价值交易提供理论和实践渠道[30-32]。以城乡空间网络化为平台，科学评价空间流动性对国土空间承载力和开发适应性理论与实践的扩展作用。从城乡空间结构的连续性和功能的多样性出发，以城乡空间网络和空间流动系统为突破，建构面向城乡高质量发展、城乡空间联动开发、城乡空间多层级流动的空间开发逻辑，突破当前限制开发与僵化保护的线性空间开发思维，服务城乡融合发展诉求。

3.2 创新空间用途管制体系，促进空间价值公平流动

构建面向城乡空间均衡发展的土地配置联动体系，进而完善国土空间用途管制初次发展权配置失衡和城乡差异化用途管制体系带来的现实问题，推动城乡空间价值公平流动，推动城乡融合发展的机制创新。国土空间规划试图建立协调与平衡的空间管控体系，平衡空间发展差异的重要工具。刚性约束有利但弹性管控措施不足将成为限制国土空间规划实施成效关键环节，为了缓解刚性管控机制缺陷，需要探索城乡空间跨区域联动管控路径，突破区域空间用途管控的制度障碍（如建设用地指标跨区域交易，虚拟耕地保护指标等）。此外，因地制宜探索城乡国土空间用途管制联动激励制度，破解当前城镇化过程中低效扩张和乡村建设失序等现实问题。以城乡建设用地“增减挂钩”制度为基础，创新开展城乡国土空间用途管制的联动实验，突破现有指标交易的空间置换逻辑，从发展权配置视角出发，突出城乡土地市场与用途管制的互馈机制，建立“土地用途管制→住房制度改革”的城乡联动制度创新链条。创新交易手段和市场配置方案，探索城乡建设用地市场化运转平台，开辟城乡融合发展特殊用途区（或城乡融合规划试验区），发掘城乡国土空间用途的差异化价格形成机制，发掘农村建设用地价值实现的新渠道和新路径。

完善城镇空间、乡村空间和生态空间的用途管制体系，以城乡空间价值公平为导向创新用途管制模式，开辟面向城乡公平发展的国土空间规划实施路径。城镇空间重点关注刚性指标传导与分区管控的结合，推动城乡网络结构的互联互通，让渡土地发展收益向农村倾斜。乡村空间治理探索在组织层面打破城乡要素双向流动的障碍，在权属层面更多地给予基层和村民发展权，进而落实乡村产业发展诉求、公共服务配给要求和基础设施完善等目标。以实用性村庄规划为突破，以产业发展为动力，以用途管制为手段，统筹建设乡村基础设施，开辟乡村产业发展空间，提升乡村生态保护与文化传承能力，提高城乡融合发展中要素互动与结构互通的水平，落实乡村优先发展战略。推动生态空间治理，细分生态空间划分方案，挖掘自然保护区和自然公园的休憩娱乐和生态涵养功能，推动一般生态用途区的价值开发，创新生态空间价值实现与转化机制，以城乡空间网络交互为基础探索城乡生态空间价值的公平交易。

基于多元主体有效参与，多级市场尺度交互，多种组织方案融合，推进城乡国土空间用途管制体系建设，建设城乡主体公平参与的空间规划实施机制[33]。以土地征收改革、集体经营性建设用地入市和宅基地改革为基础，打破城乡空间利益不均衡配置壁垒。以乡村空间资源资产运营市场化改革为切入点，研究乡村国土空间价值转化的可行方案，探索城乡国土空间用途转用的市场化运转机制。在管控落实层面，创新多元主体力量参与空间管控的有效机制，减少行政管控“成本高而成效低”等问题。开辟乡村空间组织化和集体组织制度化模式，通过农村集体组织法人制度化、农村集体组织协调现代化、农村集体资产管理规范化、农村集体事权参与多元化等手段，落实乡村空间用途管制的多元监督和议事制度，完善乡村空间用途管制成效[34]。

3.3 统筹城乡空间治理体系，搭建全域生态安全底线

城乡国土空间统筹治理是完善全域生态安全底线的基础，现有治理逻辑和技术体系需要新的突破，服务城乡融合的空间安全支撑体系。城乡分割的治理体系在现有国土空间规划体系中仍较为明显，保护耕地、修复生态、保障发展在不同城镇化阶段体现出的矛盾综合体具有差异化特征，不能“顾此失彼”，更不能“因噎废食”[30]。因此，需要从城乡转型规律出发，通过城乡空间统筹治理落实生态文明目标，探索面向“发展—公平—生态”多目标的城乡空间治理逻辑体系，突出城乡空间联动逻辑，以城乡空间共治为核心目标，将国土空间规划与城乡融合发展的共同目标在统筹治理得到落实。从生态系统发生演化规律出发，结合城乡生态空间差异化地域特征，制定全域生态治理方案，打破条块分割和城乡分离的生态治理思维，在国土空间规划编制与实施过程中落实城乡统筹的生态治理方案，探索全域生态安全底线协调方案，服务城乡融合发展目标。

构建城乡国土空间资源资产统筹配置的多元实现渠道，拓展城乡空间治理价值流通的技术通道，完善城乡空间统筹治理的现实逻辑。满足城乡公共服务统筹目标，积极推动城乡公共服务供给一体化、基础设施配套一体化和社会保障机制一体化，促进城乡公共服务融合发展[30]。城乡公共服务配置的统筹治理需要在技术层面进行科学的模拟，预测城乡公共服务配置的时序阶段和空间布局，提升空间治理配置效率[31]。统筹国土空间技术体系应对接前沿数字信息技术，将智能空间调控预测与国土空间信息数据库对接，研发国土空间信息系统智能治理平台，提升城乡空间统筹治理的技术水平和预测能力，服务全域生态安全治理的定量测度与科学预测。

4 结论与讨论

本文从城乡融合发展的现实诉求出发，研判国土空间规划支撑城乡融合发展存在的现实和逻辑困境，从多维目标国土空间规划入手，尝试建构国土空间规划支撑城乡融合发展的实践体系，进而探索了国土空间规划支撑城乡融合发展的可行路径。

（1）国土空间规划支撑城乡融合发展的现实困境主要包含城乡融合的国土空间载体结构紊乱、城乡多尺度交互的空间网络不畅通、城乡空间多元价值融合的渠道受阻等方面。

（2）统筹协调国土空间规划“发展、公平与生态”三维目标之间的关系是促进城乡融合发展的关键。国土空间规划应以保障“发展”为核心，兼顾城乡空间权利公平配置，构建生态友好型城乡关系。

（3）多维目标国土空间规划推进城乡发展要素的有序流通，国土空间治理体系和传导路径激发城乡空间结构互通和城乡功能融通，决定了城乡融合发展的空间特征、时间特征、尺度特征。

（4）优化城乡空间网络体系，创新用途管制体系，统筹城乡治理体系，搭建全域生态底线促进城乡空间，为支撑城乡融合发展提供有序高效开发保障、价值公平流动保障和全域生态安全保障。

本文以国土空间规划支撑城乡融合发展的現实困境为线索，基于国土空间规划多目标体系与城乡融合发展的内在关系建构，分析了国土空间规划支撑城乡融合发展的内在逻辑体系，并尝试从空间地域网络思维、城乡空间统筹治理思维、城乡空间用途管制创新思维出发，探索其可行路径。由于国土空间规划编制与实施尚在完善过程中，规划目标与实施成效仍待评估，国土空间规划支撑城乡融合发展的创新机制和政策设计仍存在理论和技术上的限制，这些也是后续值得深入研究的内容。

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The Logic and Path of Supporting Urban-rural Integrated Development through Territorial Space Planning

GE Dazhuan1，2， SUN Pan1，2， TANG Lisha3， SUN Dongqi3， TANG Shuangshuang1，2（1. School of Geography， Nanjing Normal University， Nanjing 210023， China； 2. Jiangsu Center for Collaborative Innovation in Geographical Information Resource Development and Application， Nanjing 210023， China； 3. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research， CAS， Beijing 100101， China）

Abstract： The purpose of this study is to analyze the practical dilemma and internal mechanism of territorial space planning to support the urban-rural integrated development， to propose the feasible solution， as the implementation of territorial space planning to facilitate urban-rural integrated development is one of the core objectives of a high-quality spatial governance system. The research methods are inductive deduction and logical deduction. The research results show that the unimpeded multi-scale interactive space network and the difficult exchange of multiple spatial values have become realistic difficulties that hinder urban-rural integrated development. The correlation between the measures and target system of territorial space planning and urban-rural integrated development establishes the cohesive logic of the two. The consistency of space and interaction effect determines the practical feasibility of their connection. Optimizing the urban-rural spatial network system， innovating the space use control system， and coordinating the urban-rural spatial governance system have become feasible paths to support urban-rural integrated development in territorial space planning. In conclusion， the government needs to coordinate the internal relationship between the three-dimensional goals of “development， equity and ecology” for territorial spatial planning and the integration of urban and rural areas in “factors， structures and functions”. Moreover， the implementation of the orderly transfer of urban-rural factors and the balanced allocation of public resources can improve the internal mechanism between territorial space planning and urban-rural integrated development.

Key words： territorial space planning； urban-rural spatial governance； urban-rural integration； rural spatial governance； rural revitalization

（本文責编：陈美景）