火耗归公及其命运

林鹄

康熙朝号称盛世，实则腐败丛生，横征暴敛，百姓苦不堪言。而清廷高举仁政大旗，蛊惑后世，个中奥秘在于高调宣传“永不加赋”。实际上，永不加赋意味着中央对地方极限施压，财政收入被最大限度地集中到朝廷，地方官员被迫通过种种非法手段向民众收取额外的“赋税”，以维持政府运转和个人生存（详参拙文《永不加赋的背后》，《读书》二0二三年第五期）。

雍正接手的，就是这样一个烂摊子。面对陷入绝境的地方财政，他毅然决定推行火耗归公，变相突破其父定下的“永不加赋”国策。老百姓纳税，交的是散碎银子，地方政府需要熔铸成标准的元宝送往国库。在熔铸过程中，银子会有损耗。这部分损耗也要老百姓承担，在法定税收基础上按比例额外加收一些，称为火耗。而事实上，火耗征收量远远超过银子的实际损耗，成了地方政府的额外收入，又被称为羡余或耗羡。后来又演变成了各种非法摊派的通称。

所谓火耗归公，实质上就是将地方政府的非法摊派合法化，制定明确的征收比例，省级政府在中央监督下进行统一管理。清代地方政区分三级：省—府（直隶州）—县（州）。州相当于今天的县级市，直隶（即省直辖）州则和地级市（府）大体平级。清代直接管理百姓的是县级政府，一般称州县，税收由州縣征收，火耗也由州县征收、分配。所谓“归公”，是指州县征收火耗后必须送交省政府，由省统一分配。

火耗归公后，与康熙朝相比较，表面上民众的法定收税增加了，但实际上新制定的火耗征收率比起此前的非法摊派，比例大大降低，民众的负担减轻了不少。另一方面，归公后的火耗是明确留给地方的财政收入，从而极大地解决了康熙朝因地方财政缺乏经费引发的种种问题，尤其反腐败成效显著。学界历来对此好评有加，符合历史事实。

不过，需要补充一点，雍正推行火耗归公的出发点，既不是减轻民众负担，也不是为了保障地方财政收入。火耗归公始于山西巡抚诺岷。因为山西财政崩溃，亏空非常严重，欠中央的款项数额巨大，诺岷建议火耗归公，每年提取二十万两弥补历年积存的亏空，剩下的用作养廉银，即办公费用和官员的生活补贴。

雍正二年（一七二四），皇上曾让中央主要官员集体讨论火耗归公是否可行，结果主流意见持有异议，于是世宗下了道谕旨，进行驳斥。他指出：“历来火耗皆在州县，而加派横征，侵蚀国帑，亏空之数不下数百余万。原其所由，州县征收火耗，分送上司，各上司日用之资皆取给于州县，以致耗羡之外，种种馈送，名色繁多。故州县有所借口而肆其贪婪，上司有所瞻徇而不肯参奏。”雍正认定，地方亏空的根源，是州县官员贪污，而贪污无法遏制，根源就在州县掌握了火耗，以行贿的方式供应上司的办公和生活费用，使得上司无法约束州县。如果省政府能控制火耗的管理和分配，就能从源头上堵住亏空。

正因为雍正将地方普遍亏空的主要原因归结于腐败，而非地方财政严重匮乏的必然结果，他接着说：“今提解火耗，原一时权宜之计。将来亏空清楚，府库充裕，有司皆知自好，则提解自不必行，火耗亦可渐减矣。”这清楚表明，皇上推行火耗归公，根本目的是弥补亏空，即如数追回地方欠中央的税款。至于所谓将来“有司皆知自好”，官员变清廉了，就无须归公，火耗也可以裁减，不过是继承其父康熙的衣钵，忽悠民众、打造仁慈形象的把戏。

雍正指责质疑声音：“尔等所议，为国计乎？为民生乎？不过为州县起见。独不思州县有州县之苦，上司亦有上司之苦，持论必当公平，不可偏向。”反对者担心，一旦火耗归公，用于弥补亏空，又被中央拿走，基层政府会重新陷入经费没有着落的窘境。皇上的回答很巧妙，似乎这只是州县和省级政府间的矛盾，但所谓“上司之苦”，实际上源于中央要求省政府缴足税款的压力。

为了证明中央要钱不是贪婪，雍正强调：“朝廷之与百姓，原属一体。朝廷经费富足，民间偶遇歉收，可以施恩赈恤，百姓自无不足之虞。是清补亏空，于国计民生均有益也。”

谕旨最后说：“朕于臣下，期望甚殷，即州县官员，亦冀其为皋夔稷契。自此各加勉励，勿侵蚀国帑，勿贪剥小民，各省火耗，自渐轻以至于尽革，此朕之愿也。”皋、夔、稷、契是儒家经典中古史传说时代的贤臣，正如上古圣王被视为帝王的楷模，他们也是历代名臣中的佼佼者。雍正希望地方官员洗心革面，不再侵吞中央税款，不再盘剥百姓，火耗就可以逐渐减轻，最终停止征收。

尽管火耗归公的根本目的是朝廷敛财，但地方财政也因此有了制度化的保障，腐败得到了有效抑制，民众负担减轻了不少。自从多尔衮进入北京，八十年后终于有了一丝太平盛世的迹象。可惜，仅仅四十年后，地方财政再度普遍陷入崩溃的旋涡！

雍正在位十三年，其子高宗弘历继位。乾隆三十年（一七六五）左右，非法摊派又如雨后春笋般冒了出来，官场风气急遽恶化。有清一代最著名的州县幕友（师爷）汪辉祖，生于雍正末年，回忆说初入行在乾隆十七年左右，风气尚好，大约乾隆三十二年后逐渐变差，再过几年就“江河日下”，清廉的人“什无二三”。比汪氏稍晚，生于乾隆十一年（一七四六）的洪亮吉，乾隆末年高中榜眼，嘉庆亲政后上书极论时弊，断送了前程。他也提到，小时候家乡有人到外地做官，亲戚朋友会出谋划策，替他分析当地情况，研究怎样治理。乾隆三十年之后的二十多年中，“风俗趋向顿改”，亲戚朋友只替他操心能捞几个钱。

这一现象的发生，以往学者大多归因于地方行政开支普遍上扬。而行政开支增加，主要有两个原因：一是人口增长、美洲白银流入等因素作用下物价持续而温和的上涨；二是人口、经济增长导致地方行政事务日益繁重。这一着眼于长时段社会变迁的视角带来了不少洞见，但没有办法解释为什么乾隆三十年会成为转折点。

地方财政重陷困境，最直接的原因是乾隆本人，是他好大喜功、贪婪奢靡却又一味追求所谓“仁政”的结果。

在雍正的设想中，火耗属于各省的自主经费，专款专用，朝廷不能侵夺。雍正六年（一七二八）上谕提到，接替诺岷出任山西巡抚的伊都立“曾奏称山西亏空渐次清楚，将来耗羡便可充饷”。火耗归公的首要目的是填补亏空，山西每年拿出二十万两交给朝廷，剩余部分用于地方办公和改善官员生活。等亏空逐年填补完毕，这二十万两就成了每年山西可以自由支配的额外收入。伊都立为了讨好皇帝，主动表示，愿意每年继续多给中央交二十万两。

结果他遭到了雍正的“严切训饬”：“本地之羡余只应作本地之用度，若归公充饷，断无是理。且恐相沿日久，遂成公项，不肖官员竟有重复征收之事矣。”皇上并不领情。他清楚，亏空填补后中央接受地方的“馈赠”没有合法性—官员不過在慷百姓之慨，而且时间一长会形成惯例，变相成了法定要求，地方官员可能借此再向百姓重复征收火耗。

想讨好皇上的远不止伊都立一人，河南巡抚田文镜也提出了同样的申请。雍正批示，火耗是老百姓给朝廷缴纳了法定税款后，为解决地方财政困境，不得已的额外贡献，朝廷绝不会染指这笔钱。如果亏空填补完毕，支出地方经费和官员补贴后，还有剩余，可以酌情增加官员的养廉银，使他们更安心工作，更好地服务当地。如果增加养廉银后还有剩余，那就相应减少老百姓要交的火耗的额度，以改善他们的生活。

虽然雍正态度坚决，但儿子弘历不这么想。仅仅十一年后的乾隆四年（一七三九），皇上决定，调拨河南的火耗赢余支援其他省份。不久，这一权宜之计就成了通行做法，将原本该由朝廷承担的责任转嫁到了地方。到乾隆二十三年（一七五八），这进一步演变成明文规定下的长期措施。当时户部盘点各省火耗，判断是否足以自给，裁定有赢余的省份每年必须以固定额度支援邻近的不足省份。此外，还存在大量临时性的调拨。更有甚者，乾隆借清查、整顿地方政府的火耗支出为名，制定《耗羡章程》（管理火耗的规定），直接将一部分火耗收归朝廷。

与此同时，乾隆釜底抽薪，大幅裁减各省火耗—火耗归公后，各省火耗相对于法定税款的比例有明确定额，又进行了一连串的火耗蠲免。皇上这么做，是为了显示自己关爱百姓，大力减轻民众负担，但他不可能不清楚这会对地方财政造成巨大的负面影响。

而仍留在各省手中、名义上可以支配的火耗，又被纳入了极其严格的报销体系。每一笔钱的使用，都必须由户部审核，决定是否准予报销，程序极其严格、烦琐。户部工作的基本原则，和今天人们感慨的“打酱油的钱不能买醋”一模一样，否则不但报不了销，还可能追究责任。户部对地方每一项开支都有固定的金额限制，临时增加支出，按规定要向朝廷提出申请，实际操作中可行性极小。如果某项开支没有列入章程，同样得提出申请。未得到户部的同意而对章程内没有的项目进行拨款，将遭到弹劾。因为许多这种类型的开支都是紧急事情，官员常常没有时间走完上面所描述的烦琐程序。这种情况下，即便开支是合法的，相关官员也要为动用经费负赔偿责任。

朝廷收紧对火耗的管控，导致地方官员遭遇了一个尴尬处境：有时明明有钱，却无法动用以满足合理、必需的行政开支。早在乾隆七年（一七四二），湖广总督孙嘉淦就指出：“凡地方公事之不容已而又不准销者，必需赔垫。上司赔则取偿于属员，而馈送之路开；属员赔则取偿于百姓，而重戥征收，因公科敛之端起。然则耗成正项，耗外加耗之弊，虽峻防之，其流有所不能止也。”必要的行政支出无法报销，官员只能用“私人款项”垫上。上司会用各种手段让下属出这笔钱，层层下压，最终还是落到了百姓头上。地方官员被迫重新用非法手段，向老百姓征收火耗之外的新“火耗”。

不过，上面谈到的这些情况，恐怕还不是乾隆三十年前后地方财政开始崩塌的最主要原因。

乾隆十五年（一七五0），无锡人黄卬记载当地知县以接待高宗南巡为由，向百姓进行摊派，上级官员明知故纵，因为不这么办没法完成接待任务。黄氏感慨：“此端一开，恐将来不能复旧。”一旦开了头，恐怕从此非法摊派难以遏止。事情被他不幸言中！

乾隆一朝，六次南巡，四次东巡，六次西巡，而巡幸避暑山庄则多达四十九次。最奢靡的是南巡。《履园丛话》载：“乾隆十六年辛未，高宗第一次南巡，江南总督黄廷桂驭下严，催督急，州县奉行不善，因科派地方绅富各人承办，人心惶惶。……（刑部员外郎蒋楫）独力捐办（苏州）御跸临幸大路，计费白金三十余万两，亲自督工，昼夜不倦。”单单修路，就花了三十多万两银子，苏州的接待费用总额可想而知。这些额外开支，地方财政除了翻箱倒柜，榨干自身家底，只能摊派到地主、富商和绅士头上。就在首度南巡当年八月，爆发了孙嘉淦伪稿案，一份托名孙嘉淦指斥皇上种种过失的“奏稿”在民间流传，其中最尖锐的批评就是南巡。而从乾隆十六年（ 一七五一）到乾隆三十年，十五年间，四度南巡，地方政府竭尽所能加以应付—向有钱人摊派，向百姓摊派，挪用税款，不一而足。

不仅如此，南巡对地方官吏风气也产生了极其恶劣的影响。从首度南巡开始，逐渐形成了各地官员向皇帝进贡宝物的传统，即所谓“路贡”。乾隆所到之处，不仅沿途总督、巡抚等高官纷纷献上奇珍异宝，甚至远在云贵等地的边省督抚也派人千里迢迢、快马加鞭送上贡品。众人相互攀比，争奇斗艳，号称“必备九数”，九件一组，从一九到九九，乃至十九。乾隆四十五年（一七八0）第五次南巡，皇上已经降旨查办贪得无厌的云贵总督李侍尧，李氏在扬州准备的“路贡”，弘历依然照收不误。而涉案人员口供显示，李侍尧在云南找下属要钱，除了声称无力修理自家房屋外，理由全是进贡。就这样，在地方财政因巡幸遭受重创的同时，皇上带头腐败，地方各级官吏也就坦然以巡幸、进贡为名，大发横财。

还不止巡幸。乾隆朝所谓十全武功，共耗银约一亿五千万两，其中发生在乾隆三十年前的，即达四千四百万两。弘历还喜好大兴土木，如花巨资兴修北京西郊的三山五园，仅万寿山一地，自乾隆十五年始，至二十九年竣工，耗资近五百万两。

如此花钱似流水，高宗还大搞蠲免，打造仁君形象。清末张之洞列举的大清十五仁政，第二条就是蠲免，和永不加赋一样，超越历代王朝。其始作俑者，也是圣祖玄烨。比如康熙四十五年（一七0七）至五十九年，已知有明确数额的部分，总数约六千万两，接近这十五年农业税总数的六分之一，相当于每六年免去一年的农业税。康熙一朝，蠲免总数大概远远超过一亿两。

这么大的成就，是怎么取得的呢？玄烨多次在蠲免谕旨中明确指出，“国帑充足”是前提。所谓“国帑充足”，就是朝廷财政充裕。而实现这一目标的方法就是：剥夺地方财政存留，将赋税收入高度集中于朝廷。如果说清初战争频仍，朝廷面临巨大财政压力，不得已对地方极限施压，三藩平定后进入了承平时代，清廷依然不顾地方财政死活，原因之一就在于此。如此罕见的大手笔蠲免，依然挡不住康熙年间户部银库结余节节攀升，从康熙十七年（一六七八）三藩之乱时的三百三十四万两，康熙二十五年（一六八六）恢复到两千六百零五万两，从此一路飙升，康熙五十八年（一七一九）达到了创纪录的四千七百三十七万两。

乾隆朝的蠲免同样轰轰烈烈， 规模甚至超过康熙， 而国库存银也同样节节增高。乾隆十三年（ 一七四八）， 户部结余两千七百四十六万两。至二十三年， 增至三千六百三十八万两。二十九年，再增至五千四百二十七万两，大清开国以来的最高峰。三十三年，再创新高，七千一百八十二万两。乾隆四十二年（一七七七）则达到八千一百八十二万两，有清一代的最高值。

众所周知，清政府每年的收入，大体是稳定的。一个明显的疑问浮出了水面：乾隆前期朝廷陡增的开销，与国库存银持续且强劲的增长，这一看似矛盾的现象，该如何解释呢？

答案只能是：财政负担主要转嫁到了地方。在这种情况下，地方财政开始全面崩溃，重新回到了世宗改革前的康熙时代，甚至有过之而无不及，进一步滑向深渊。