韧性视角下城市灾害保险补偿机制的优化研究

何小伟，童金林，刘怡鑫，刘 婧

（1.对外经济贸易大学 保险学院，北京 100029；2.中华联合保险集团股份有限公司 战略规划部，北京 100102）

城市是人类文明的结晶。城市化的程度是衡量一个国家和地区经济、社会、文化、科技发展水平的重要标志。近几十年来，随着我国经济的高速增长和工业化水平的快速提高，我国的城市化进程也步入加速发展阶段，城市经济日益占据支配地位。据国家统计局资料，截至2022 年年底，我国常住人口城镇化率达到65.22%，城镇人口由1978 年的1.7亿人上升至9.2亿人。

在我国城镇化率逐步提高的过程中，城市面临的自然灾害、安全事故、恐怖活动以及其他破坏性事件呈现逐渐增多的态势，城市安全也成为城市管理者和城市居民都高度关注的议题。与传统“乡土社会”所面临的安全风险相比，城市安全风险具有鲜明的特征。比如，从风险种类来看，城市风险更多样，除了自然灾害和事故风险，还包括环境污染、恐怖袭击、公共卫生风险等［1］；从风险发生过程来看，由于城市的生产要素具有高流动性，城市风险的扩散性较强，往往较难控制［2］；从风险演变来看，城市风险容易引发次生灾害，产生“连锁效应”［3］；从风险后果来看，由于人口密集且财产集中，容易造成较多的人员伤亡和财产损失，产生“放大效应”［4］。

统计数据显示，近年来我国城市巨灾风险事件所导致的损失规模不断攀升，给经济和社会发展带来了较大冲击。比如，2012 年北京“7·21”特大暴雨事件造成了79 人死亡、约160 万人受灾，直接经济损失超过116亿元；2015年天津滨海新区“8·12”爆炸事故造成了165人死亡、8人失踪，直接经济损失超过68亿元；2015年深圳光明新区“12·20”特别重大滑坡事故造成了73 人死亡、4 人失踪，直接经济损失达8.8 亿余元；2021 年河南郑州“7·20”特大暴雨事件造成398 人死亡或失踪，直接经济损失达1200.6亿元；2023年“4·18”北京长峰医院火灾事件造成29 人死亡……面对规模不断攀升的城市灾害损失，能否实现快速、有效和充分的物质补偿，不仅直接关系到能否确保受灾群众的生命财产安全和受灾地区的经济社会稳定，还关系到我们能否建立高质量的城市安全系统，进而满足人民群众对稳定且美好的城市生活的需要。

改革开放以来，我国已经建立起包括政府财政救助、社会捐助和保险补偿在内的灾害损失补偿体系，对各类灾害损失的补偿力度也在不断加强［5］。然而，与发达国家相比，我国保险业对巨灾损失的补偿水平还比较低，巨灾保险制度的发展也相对滞后，市场化的损失融资手段运用不足［6-7］。值得一提的是，近年来，国内不少城市提出了“打造韧性城市”“构建城市安全发展韧性格局”等发展方向，并将保险机制列为韧性城市建设的组成部分。比如，2021 年北京市印发了《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》，该意见明确提出：“强化保险在风险防范、损失补偿、恢复重建等方面的积极作用，进一步推广安全生产责任保险，加快发展巨灾保险，逐步形成多层次灾害风险分担机制。”

保险在韧性城市建设中到底发挥什么功能？当前我国城市灾害损失的保险补偿机制面临哪些问题？问题的成因包括哪些？又该如何解决呢？在当前我国城市灾害风险日益严峻、损失补偿明显不足的背景下，对这些问题进行深入探讨显然有着积极的意义。

一、保险补偿机制在韧性城市建设中的角色和价值

（一）保险补偿机制是城市韧性评价体系的重要组成部分

“韧性”一词最初用来描述材料在外力作用下变形后的复原能力，后来被用于城市发展与治理领域，随后就产生了“韧性城市”这一概念［8］。所谓韧性城市，指城市对灾害的抵御和恢复能力较强，即当灾害发生时，韧性城市能承受冲击，及时应对、迅速恢复，使城市主要功能保持正常运行，并通过适应来更好地应对未来的灾害风险［9-10］。近20年来①，在联合国、经济合作与发展组织等国际机构的倡导和推动下，“韧性城市”的概念得到了广泛传播和认同，并成为全球许多城市建设和发展的重要方向。

由于韧性城市是一个内涵非常丰富的概念，因此，对韧性城市的衡量方法和评价标准，国际机构和学者们有着不同的视角与看法。从已有研究来看，目前对韧性城市的量化评价主要从韧性构成要素、韧性发展特征和韧性阶段过程等方面展开。比如，洛克菲勒基金会于2013 年提出了包括健康和福祉、经济和社会、基础设施和环境、领导力和战略4 个维度的城市韧性框架，涵盖提高城市在逆境中的生存、适应和发展等能力的12 个主要目标。美国的学者提出了用于评价社区总体韧性的评价体系，该评价系统涵盖经济、社会、环境、基础设施、资本6 个领域［11-12］。刘严萍等［13］提出从敏感性、应对力、交互度和成长度4 个维度出发，构建包含物、人、社会经济等方面指标的韧性城市评价指标体系。缪惠全等［14］基于城市灾后恢复过程的4 个阶段，从社区与人口、政府与管理、住房与设施、经济与发展、环境与文化5个维度构建了涵盖62项具体指标的评价体系。

然而，无论国际机构和学者们从何种角度构建韧性城市的评价体系，城市对灾害的损失补偿能力始终是增强城市经济和社会韧性的重要指标。这是因为：第一，城市面临的灾害风险复杂多样，并且在动态变化中，即使城市管理部门和居民做了非常充分的预防工作，灾害的发生仍然难以避免；第二，灾害不可避免地发生后，会导致不同程度的财产损失和人员伤亡，进而可能造成生产停滞、供应链中断、居民健康受损、劳动力短缺、基本生存环境被破坏等问题，影响城市功能的正常运行；第三，对遭受灾害的各类组织、企业和居民而言，在自身财产、健康和生命安全遭受损失的情况下，要想尽快恢复正常的生产和生活状态，他们就必须从外界获取一定的资金和物资补偿作为保障，并且，外界所提供的补偿越充分，他们的灾害抵御能力和恢复能力就越强。

正是在上述逻辑下，保险补偿机制已经被我国政府纳入韧性城市建设的官方指标体系。北京市作为国内韧性城市建设的先行者，早在2017 年就提出将商业保险覆盖率作为城市恢复能力的指标纳入韧性城市评估框架。2021 年11 月26 日，国家市场监督管理总局和国家标准化管理委员会联合发布了名为《安全韧性城市评价指南》的国家标准（GB/T 40947-2021），并已于2022 年5 月1 日正式实施。在该标准中，安全生产责任险覆盖率和商业保险密度作为城市人员安全韧性的重要指标予以推广。

（二）保险补偿机制在韧性城市建设中的积极价值

保险作为一种市场化的风险管理手段，随着市场经济的发展而不断发展。从世界范围来看，经济越发达的国家的保险业在其国民经济和社会发展中的渗透程度也越高。具体来说，在韧性城市建设的过程中，保险补偿机制有着多方面的积极价值。

第一，保险补偿机制可以减少灾后重建对政府财政救助的依赖。长久以来，财政救助是我国各种灾害损失补偿的主要手段，中央和地方各级政府的财政救助，包括年度救济预算、专项预算、对口援助等，构成了我国灾害损失补偿的主体［15］。然而，随着我国社会主义市场经济的发展，财政补偿机制面临越来越严峻的“收支困境”。一方面，受我国经济增长趋缓、土地财政退出等因素的影响，财政收入以及能够分配给灾害损失补偿的资金面临不断收缩的态势；另一方面，政府需要保证的刚性支出项目众多，灾后重建项目的资金需求也在“水涨船高”［16］。因此，积极完善保险补偿机制，能够扩大全社会的“救灾储备”总量，减少灾害对财政的冲击。

第二，保险补偿机制能够起到防灾防损和风险减量的效果。防灾防损是保险机制的派生功能，也一直是国内外保险公司服务的重要内容。近年来，在保险业激烈竞争的背景下，防灾防损和风险减量服务被视作保险业改进服务质量、实现高质量发展的方向，越来越得到人们的重视。在企业财产保险、工程保险、农业保险等领域，防灾防损服务被提到越来越重要的位置。在安全生产领域，安全生产责任保险已经被《中华人民共和国安全生产法（2021 年修正）》列为高危行业的强制投保险种，同时，事故预防被视作安全生产责任保险的首要功能。

第三，保险补偿机制可以引导全社会加强自我风险管理，更好地发挥社会和市场机制在城市治理中的积极作用。近些年来，随着我国行政管理体制改革的深入，各级政府在经历“简政放权，放管结合”的转变，以建设人民满意的服务型政府为目标。在这种背景下，完善保险补偿机制，可以在松散的社会成员之间建立起以保险合同为基础的自治与互助机制，更好地调动保险机构和投保人、被保险人的积极性，构建共享共建共治的治理格局。

第四，保险补偿机制能够提供更高水平的损失保障。保险以大数法则为基础，具有“一人为众，众人为一”的运作特征。这使投保人能以较低的保费获得较高的损失赔偿，实现“放大效应”。因此，无论是政府、组织还是个人，在投入相同资金的前提下，参保之后都可以获得更高水平的损失保障。

第五，保险补偿机制的损失补偿效率更高。保险补偿是一种以保险合同为依据的损失补偿方式，当被保险人因合同约定事故遭受相应损失时，保险公司在核赔完成之后，即可按照合同的赔偿约定，以事先提取的责任准备金为基础进行赔付。与政府的财政救助相比，保险补偿具有赔付对象和金额明确、赔付周期更短、支付更便捷等优势，补偿效率自然也更高。

二、我国城市灾害保险补偿机制的实践模式

以政府是否有实质性参与为标准，目前我国的城市灾害保险补偿机制可分为两种形式：一种是自发模式，即各城市的普通商业灾害保险；另一种是创新模式，即由城市政府发起设立并出资投保的普惠性巨灾保险计划。

1.自发模式：普通商业灾害保险

所谓普通商业灾害保险，指由保险公司出售的、由城市的各类组织和居民自愿购买的灾害保险产品，通常以财产保险产品为主。具体包括企业财产保险、家庭财产保险、货物运输保险、机动车辆保险、工程保险、责任保险等，其保险责任包括自然灾害和意外事故导致的财产损失和民事损害赔偿责任。需要指出的是，商业财产保险都有相应的除外责任，比如，对地震、海啸、战争、暴乱、核辐射等导致的财产损失，一般不属于保险责任范围。

2.创新模式：城市普惠性巨灾保险计划

除普通商业保险之外，近年来我国少数城市推出了普惠性巨灾保险计划。这些普惠性巨灾保险计划由相关城市通过财政资金全额投保，为城市居民和外来人员提供综合性灾害风险保障。比如，自2014 年以来，我国的深圳、宁波、厦门等在遭遇严重的城市灾害之后，陆续推出了公共巨灾保险计划，其保险责任不仅包括各种自然灾害导致的损失，还包括安全事故、见义勇为、突发安全事故等导致的损失，其所承保的损失涵盖人身伤亡抚恤、紧急安置救助费用、家庭房屋损失、室内财产损失等。

除深圳、宁波、厦门外，还有一些城市探索推行了“灾害民生综合保险”（如山东潍坊、烟台等）、“自然灾害公众责任保险”（如福建漳州、莆田等），虽然这些城市的普惠性保险方案并没有冠以“巨灾”的名称，但是其保障范围都包含了自然灾害和意外事故造成的损失，并且均由所在城市的财政出资投保。不过，与深圳、宁波、厦门的“正式版”巨灾保险方案相比，这些城市的普惠性保险方案的保障范围较窄，保障水平也较低（见表1）。

表1 我国部分城市的普惠性巨灾保险方案

三、我国城市灾害保险补偿机制存在的主要问题

（一）城市巨灾损失的保险补偿比例较低

近年来，在我国发生的城市巨灾损失中，保险业的补偿比例较低。比如，2012 年北京“7·21”特大暴雨发生后，保险业累计赔付16.2 亿元，仅占直接经济损失的13.9%。2021 年河南郑州“7·20”特大暴雨事件后，保险业的赔付总金额约为124 亿元，仅占直接经济损失的10%左右。另外，2015 年天津滨海新区“8·12”爆炸事件后，虽然保险业对港口存放的商品汽车、集装箱货物等有着相对较高的赔付率，但是这主要得益于国际贸易中的风险管理惯例，对爆炸引起的人身伤亡、居民房屋损坏、基础设施损坏、办公楼宇损坏、在建商品楼损坏等，由于投保率很低，保险业的赔偿非常有限，大部分损失主要由各城市财政和受灾者共同承担，这不仅给财政部门带来了较大的压力，也导致受灾者不能得到较为充分的补偿。

从国际上来看，根据瑞士再保险Sigma 杂志的统计，2022 年世界各地区灾害所致经济损失总额为2 837 亿美元，而保险业补偿总额为1 325 亿美元，即世界平均保险补偿率为46.7%，其中，北美洲、欧洲、大洋洲、亚洲的保险补偿率分别为58.4%、58.1%、54.6%、16.4%［17］。显然，我国保险业对巨灾损失的补偿比例大幅低于发达国家，有很大的提升空间。

（二）城市商业灾害保险业务发展不够充分，且结构失衡

改革开放以来，我国城乡保险业均实现了长足的发展，保险深度和保险密度持续增长。由于城市里的企业和居民有着更强的保险意识和购买能力，加之保险公司的总部及分支机构也主要布局在城市，城市地区比农村地区有着更高的保险深度和保险密度。然而，从国际视野来看，即便是我国最发达的城市，如北京、上海，其财产保险深度和财产保险密度与发达国家的平均水平仍存在明显的差距（见表2）。

表2 2021年部分发达国家与中国北京、中国上海财产保险发展水平比较

从保障对象来看，目前我国城市商业灾害保险产品主要集中于车险业务，而企业财产保险、家庭财产保险等其他实物财产保险的占比较低，存在明显失衡。我们选取了北京、天津、上海3 大直辖市以及深圳、大连、青岛、宁波、厦门5 个计划单列市为代表，分析了它们2020 年财产保险产品的保费收入结构（见表3）。可以看出，在这8个代表性城市中，大部分城市的车险保费收入占比为60%左右，而企财险、货运险、工程险、农险的累计占比均低于15%。虽然房屋是当前我国城市居民家庭财产中最重要的组成部分，但是城市居民房屋的投保率一直低于10%，家财险保费收入占商业财产险保费收入的比例不到1%，存在着极大的风险保障缺口。

（三）政府部门对灾害保险机制的运用缺乏积极性

国外诸多经验表明，受灾害风险发生规律的复杂性以及人们对灾害风险心存侥幸等因素的影响，商业性灾害保险市场存在着失灵现象，因此，不少发达国家选择建立政策性灾害保险制度，对灾害保险提供保费补贴、再保险等方面的支持，比如美国的洪水保险制度、日本的地震保险制度等。

2008 年汶川地震发生之后，我国多地开展了巨灾保险试点，但是迄今尚未形成比较成熟的模式。目前国内只有深圳、宁波和厦门3 个城市开展了严格意义上的普惠性巨灾保险计划。自开展试点以来，巨灾保险方案在实践中不断迭代和完善。比如，深圳市巨灾保险方案就经历了从向单一险企购买到向社会招标的过程，同时其保单责任也从侧重人身伤亡救助，扩展至人员安置等范畴，保险机构也承担了更多的防灾防损责任。宁波市公共巨灾保险计划也先后将突发公共安全事件、突发公共卫生事件纳入承保范围。在不断迭代和完善之后，这些巨灾保险计划得到了广泛的社会认同。但需要指出的是，这类普惠性巨灾保险计划对城市的社会治理理念和财政实力提出了较高的要求，到目前为止，国内尚无其他城市积极跟进。山东潍坊的“灾害民生综合保险”以及福建漳州的“自然灾害公众责任保险”等样本虽然有积极意义，但是对城市灾害风险的“保障成色”存在明显不足，而且缺乏稳定性。

（四）保险机制的风险减量功能发挥不足

防灾防损是保险机制的重要功能之一。保险业利用自身拥有的风险管理人才和方法，有条件进一步降低城市灾害发生的频率和程度，这不仅是对城市整体财富的管理和保护，也可以减少损失赔付，提高自身经营效益。然而，由于多方面的原因，我国保险业的主要关注点还是将风险从个别被保险人转移给全体被保险人，即等量风险转移，在降低全体被保险人的整体风险水平方面，即在开展风险减量方面的积极性和实际效果等都有待提高，这在一定程度上影响了全社会对保险机制的认同与接受。

四、我国城市灾害保险补偿机制发展滞后的原因剖析

（一）依赖政府灾后救助的传统观念

我国在封建王朝时期有着悠久的中央集权历史，中央政府在资源占有和调拨上有着明显的优势，这也导致每当发生严重的自然灾害之后，受灾地区对中央政府的转移支付有着严重的依赖，久而久之，这种依赖也逐渐成为我国救灾体制和救灾文化的组成部分。改革开放之后，特别是20 世纪90年代以来，随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，我国积极推进防灾减灾救灾体制机制改革，比如2016 年《中共中央、国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》提出了“强化地方应急救灾主体责任”“建立完善灾害保险制度，加强政府与社会力量、市场机制的协同配合，形成工作合力”等发展思路。然而，受到传统观念根深蒂固的影响，很多民众和地方政府不同程度地存在着“等、靠、要”的想法，仍然将上级政府的财政救助作为主要诉求。

（二）保险业整体发展还不充分

改革开放之后，我国保险业虽然实现了持续、快速的发展，但是由于基础差、底子薄的格局尚未实现根本改变，仍处于初级发展阶段。从反映保险业发展水平的典型指标来看，无论是保险深度指标还是保险密度指标，目前我国均低于世界平均水平，与发达国家的差距更是明显。从对经济社会“保驾护航”的效果来看，我国保险业在养老、医疗、农业、国际贸易、责任、灾害等领域的风险保障作用发挥还很不充分，都有着很大的提升空间。也就是说，保险业对城市灾害损失补偿“不太给力”的情形具有普遍性，而非局部领域的个例。

（三）政府部门对保险机制的认识存在偏差

保险以大数法则作为科学依据，是市场经济条件下风险管理的基本手段，它不仅可以被普通消费者使用，也可以被政府部门使用。然而，一些政府部门认为，政府动用财政资金投保，如果不能获得赔付或者获得的赔付较少，会造成财政资金“流失”给保险公司。显然，这种看法失之偏颇。从合同法视角来看，政府作为投保人与保险公司达成的是一种对价合同，即政府要想获得一定的风险保障，就必须付出一定的保费成本作为代价，二者之间是平等关系。因此，政府部门可以与保险公司就保费高低进行协商，进而确定合理的保费成本，但不能认为投保商业保险就必然会造成财政资金的“流失”。

（四）社会公众低估了城市灾害风险的严重性

随着全球气候变暖，我国自然灾害风险进一步加剧，极端天气趋强趋重趋频；与此同时，随着工业化、城镇化持续推进，我国中心城市、城市群迅猛发展，人口、生产要素更加集聚，产业链、供应链、价值链日趋复杂，生产生活空间高度关联，各类承灾体暴露度、集中度、脆弱性大幅增加。在上述因素的共同影响下，城市的自然灾害风险及安全生产风险都在不断加大。然而，社会公众却经常抱有侥幸心理，并习惯根据自己有限的生活经历低估风险，这导致他们不会为应对灾害风险做充分的准备，包括购买适当的财产保险。

五、完善我国城市灾害保险补偿机制的对策

（一）建立多层次的城市灾害补偿机制

随着我国社会主义市场经济的发展，继续过度依赖财政救助的原有体制已经不能适应我国的实际情况。为了提高我国城市的韧性水平，未来我国应该在政府推动、市场运作的指导原则下，强化保险等市场机制在风险防范、损失补偿、恢复重建等方面的积极作用，加快巨灾保险制度建设，逐步形成包括财政救助、商业灾害保险、城市巨灾保险等在内的多层次城市灾害补偿机制。其中，财政救助主要用于保障因各类灾害事件而陷入生活困难的居民的基本生活，遵循政府主导、以人为本的原则；商业灾害保险则遵循自愿购买、自主选择、更高保障的原则；城市巨灾保险则是由政府提供财政支持的、为吸引居民投保或增强保险承保能力的政策性保险项目，包括普惠性巨灾保险计划和针对地震、洪水的专项保险计划等。

（二）政府部门应纠正对保险机制的认识偏差并加大运用力度

保险机制作为一种市场化风险管理手段，其本身是中性的，政府部门完全可以运用保险机制来平滑政府对灾害损失的赔付压力，降低财政风险。事实上，根据深圳、宁波等地的经验，与事后的财政救助相比，建立城市巨灾保险计划可以放大政府财政资金的“杠杆效应”，大幅提高城市对自然灾害等风险的补偿水平，明显增强居民和家庭的抵御能力，同时还有助于发挥保险机构在风险管理方面的专业优势。

结合当前我国城市居民家财险投保率较低，并且公众对政府有较强认同的实际，我国应鼓励并推动更多城市出台类似于深圳、宁波的普惠性巨灾保险计划。

在保险标的方面，普惠性巨灾保险计划应该重点关注城市人员的人身安全、居民的房屋及室内财产安全，突出适度普惠和保障民生的特点。在保险责任方面，既可以涵盖自然灾害和意外事故等风险导致的人身伤亡、房屋倒损、室内财产损失等直接损失，也可以涵盖这些风险导致的生活救助费用、紧急安置费用、住房安置费用等间接损失，以增强社会抗灾韧性为目标。在保险金额方面，应该坚持“以人为本、生命至上”的原则，对人身伤亡的补偿标准应该高于对房屋倒损和室内财产损失的补偿标准。在费率方面，城市巨灾保险计划需要建立动态保费调节机制，如果某年的赔付率过低，那么在随后的年度需适当下调保险费率。另外，城市巨灾保险计划还应该建立大灾风险准备金制度，即政府应从每年的保费和经营盈余中提取一定的金额放入专门账户，滚存积累，以备大灾年份之需。

（三）在供求两端深入挖掘商业保险市场的发展空间

商业灾害保险可以满足企业和居民的多样化需求，可以提供更高水平的保障，是城市灾害保险补偿机制的重要组成部分。一方面，保险监管机构应该鼓励保险公司加大产品创新力度，丰富产品供给，构建差异化的城市灾害保险产品体系。另一方面，各城市的政府部门应该加大宣传力度，积极引导城市里的企业、居民重视各类灾害的风险管理，增强保险意识；通过保费补贴、税收优惠等方式降低其投保成本，激发其参保积极性，着力提高各类灾害保险，尤其是企财险、家财险的覆盖率。

（四）充分发挥保险补偿机制的风险减量服务功能

2023年1月发布的《中国银保监会办公厅关于财产保险业积极开展风险减量服务的意见》，为保险公司深耕城市灾害风险减量服务提供了参考和指引。从实践来看，该文件已经得到了各家财产保险公司的积极响应，风险减量服务正在成为财险市场竞争的“新战场”。在这种背景下，将城市风险减量服务融入保险补偿机制也具有可行性。比如，在深圳市2022 年巨灾保险方案中，深圳市政府就强化了共保体的防灾减损功能，将防灾防损的费用比例由保费总额的10%提高至20%，专门用于组织开展防灾防损工作，提高应急救助能力。可以预见，风险减量服务将成为我国城市灾害保险补偿机制的重要发展方向，并且有着巨大的发展空间。

［注 释］

①2002 年，宜可城—地方可持续发展协会（ICLEI）首次提出“城市韧性”（urban resilience）议题，并将其引入城市与防灾研究。