高密度开发背景下的产业用地节约集约利用实践与启示——以新加坡工业上楼实践为例

吕 凯

深圳市龙岗区规划国土发展研究中心 广东 深圳 518000

工业是实体经济的主体，国内土地资源紧缺型城市在经济增长目标的驱动下，工业往往面临转型升级加速和土地资源紧张的双重压力。在此背景下，工业上楼成为了土地紧缺的大都市区发展制造业的产业用地节约集约创新模式。工业上楼模式提升土地利用效率，打造“垂直工厂”，减轻因地价、租金高昂对工业的挤出效应[1]。随着国内建设密度高的城市不断发展战略性新兴产业，适宜上楼的产业对空间需求日益增长，工业上楼模式已成为这些高密度城市的产业空间发展的重要选择之一，如珠三角地区深圳、东莞、佛山以及长三角地区上海、苏州均有工业上楼项目实践。其中，深圳2022年提出“工业上楼优质厂房空间建设计划”，按照每年建设不少于2000万m2，连续5年向企业提供“工业上楼”的高品质、低成本、定制化产业空间。在各地大力推进工业上楼的背景下，工业上楼模式在国内处于“摸着石头过河”的阶段，在土地供应、投资模式、建筑设计、政策保障、产业导入等方面没有成熟的体系，因此学习借鉴在产业用地节约集约实践经验丰富的新加坡尤为重要，通过深入剖析新加坡的工业上楼项目实践经验，为我国高密度城市探索产业用地节约集约提供有价值的启示和借鉴。

1 工业上楼的概念及核心要点

1.1 工业上楼的概念

工业上楼与传统产业模式最大的不同在于，传统产业模式平层大厂房开展生产活动，而工业上楼的产业模式则是将平面的产业空间转为高层厂房进行生产、办公、研发、设计（图1）。具有以下特征：

图1 工业上楼空间示意图

（一）具备相近行业高通用性、高集约性的特点，符合国家通用建筑标准及消防、节能、环保等现行规范和政策要求；（二）高度超过24m，或者楼层数达到7层及以上的工业厂房，有专门配置的货梯和卸货平台、吊装平台等辅助生产设施；（三）上楼对象为轻型生产、环保型和低能耗类型的高端制造业，如新一代信息技术、生物医药、智能制造、工业互联网、大数据等战略性新兴产业。

1.2 工业上楼核心要点

工业上楼核心要点应重点回答如何判断产业示范适合上楼、哪些产业适合上楼、如何吸引产业上楼的问题。

工业上楼应从五个要素评判是否适合上楼，包括环保安全、减振隔振、工艺需求、垂直交通和设备载重。其中环保安全要素作为第一层级要素，其他四要素作为第二层级要素。根据五要素模型筛选条件，从产业生产各个要素进行综合评估，作为判断产业生产工艺是否适宜上楼生产的依据。适合工业上楼的产业主要是战略性支柱产业集群和战略性新兴产业集群的产业。其中，重点包括新一代电子信息、高端智能装备、生物医药、新材料、新能源等相关产业。

工业上楼园区能承载更多的企业数量和类型更多。在规划阶段首要明确其产业定位，充分考虑园区主导产业及其上下游产业，打造企业集中、行业相关、产业集聚的产业园区。形成具有规模经济效益、创新效益和竞争效益的产业集聚高地。工业区地处边缘，往往蓝绿资源丰富。在国家倡导绿色、低碳的背景下，规划需要尊重自然生态原真性，保护生态基底，将生态场景嵌入园区内，既能提供产业人员的活动空间，也利于打造具有生态特色的产业园区。在不干扰园区生产的前提下，鼓励园区功能共享，通过慢行系统和城市交通系统立体融合，使得园区与周边区域形成有机联系。此外园区配套还应关注产业人员的生活、休闲娱乐等需求，形成功能较为完备的产业社区，激发创意。

2 新加坡工业上楼实践的经验总结

新加坡国土面积仅719km2，制造业实力雄厚，多年来工业增加值占GDP的20%以上。上世纪90年代起，为稳住制造业，防止经济增长失速，新加坡探索工业上楼，为打造低租金的优质制造业空间提供了经验。

新加坡探索出一种具有本国特色的产业发展模式，即充分发挥“有为政府”“有效市场”的各自优势，通过政府主导，减少土地供应环节，避免市场化带来的过高成本。2001年，组建法定机构性质的裕廊集团，作为国有工业园区和工业上楼的规划、开发、管理主体，负责土地一级开发，产业用地出让，高品质产业园区建设、管理和运营。裕廊集团接连开发了裕廊工业园、樟宜商务园、大士生物医药园、纬壹科技城等产业园区。其中，纬壹科技城占地60hm2，重点发展媒体工业（数码摄影和影视设备）、资讯科技（新一代信息技术制造）、生物制药等适宜上楼的产业项目[2]。

以新加坡兀兰飞腾工业大厦为例，在林地尽头占地12hm2的场地上建造新一代工厂。17栋9层堆叠厂房，2层高架车道。1号兀兰大道9号(第一期)的车辆坡道及附属工程兀兰堆叠工厂是多层发展项目（图2），适合进行一系列工业活动。每栋8-16个单元不等，每个单元三层楼面，包括中试生产制造区域、研发办公区域、仓储区域；车行、人行系统分离；根据行业生产需要，楼面面积1000-3000 m2不等。

2.1 非盈利的“准公共产品”模式，特征是非市场化开发、管理与运营

新加坡土地管理局指定裕廊集团为产业用地的专门出让代理机构。裕廊集团统一控制全国工业用地供给，进行产业用地一级开发，并落实功能规划，除一部分直接开发外，其余以市场化途径按照不同方式、价格、年限对外租赁或出让。裕廊集团以政府主导的开发理念，一级开发资金均来自政府，后期资金来源则呈现多元化。这种模式保证了以较低成本获取土地，快速启动建设项目，并尽快形成供给规模，从而避开市场化开发的利润导向的风险，突出工业厂房的公共产品属性，为降低开发成本和后期厂房低租金提供了可操作空间。

2.2 通过高容积率实现集约用地，大幅增加新型厂房等产业空间

新加坡的第一代工业厂房以1-3层为主，容积率偏低，目前已整体提升至2.0左右。工业上楼项目土地利用效率较高，容积率在3.0以上，以纬壹科技城为例，部分地块容积率在4.4-4.65。

新加坡针对容积率采取“高奖低罚”的政策导向。2010年起，政府对达到规定容积率的项目发放“土地集约津贴”，对厂房建造、翻新、扩建所形成的新增基本建设成本，给予25%的首笔津贴和5%的年度津贴，自认定起逐年支付直到津贴总额完全覆盖新增开支。2017年起，进一步提升扶持力度，增加了支持在综合建筑和预制加工中心进行贸易或商业的内容。这些政策加快旧有建筑的改扩建步伐，促进工业上楼和混合功能用地供应。

除正面引导外，还针对容积率未达下限的项目，采取约束性措施。政府对宗地的容积率设定期望下限，对无法满足下限的，采取按照比例重新折算土地出让期的方式，督促其提升土地容积率。

2.3 将产业战略与产业上楼紧密结合，及时导入优质产业，避免产业发展与厂房建设脱节

新加坡高度重视先进产业的导入。依托金融资本、技术创新、对外贸易的优势，新加坡引入“高精轻”为特征的产业技术资本密集型产业，该类产业业态适宜上楼。例如纬壹科技城根据园区功能定位，导入世界级的信息通讯与媒体、生物医药等企业，包括葛兰素史克认知与神经变性疾病研究中心、诺华热带疾病研究院、游戏公司雷蛇、“第二人生”等，快速形成了生产规模，成为高端制造上楼的典范。

2.4 注重功能适配，采用弹性建造标准，提供尺度灵活的厂房空间，以满足不同产业的生产和研发需求

针对不同产业，新加坡在空间组合、避震要求、楼板承重等方面，提供不同标准的厂房空间。例如裕廊集团2019年建成的淡滨尼北工业大厦，楼层高度65m，层数为9层，建筑面积3.37万㎡，容积率为3.0。大厦内部厂房空间设计富有弹性，使用空间灵活布置，可供不同产业租用。同楼层相邻空间可打通合并使用，1-2层之间上下层楼板可拆除，横纵两向均可扩展。楼层通过高层高、高承重地板的设计，层高最高可达7m，承重最大为1500kg/㎡。除此之外，充分考虑通讯、医药等产业的高敏性产品、专业实验室的避震性、无尘无菌等建设要求。

2.5 通过全流程优质管理服务，提升园区吸引力，通过全球精准招商，吸引高质量产业入驻

新加坡产业园招商由经济发展局和裕廊集团共同负责，政府主导，面向全球吸引跨国公司，避免不同园区之间的恶行竞争。经济发展局负责确定重点目标类别，裕廊集团负责按入园标准筛选优质企业。目标类别包括：战略性公司，特别是其财务、市场等部门；技术创新型公司及其核心产品及技术研发部门；特定公司的重要部门，如复杂生产程序和先进生产技术部门。筛选标准主要有投资强度、单位面积产出、技术先进性、就业带动性以及自主创新能力等。为防止入驻企业转为“二房东”，裕廊集团限制转租比例不得高于30%；为防止囤地炒地，政府对项目转变土地用途的征收发展税，税率最高达土地增值收益70%以上。

3 新加坡工业上楼经验对国内城市的启示

影响工业上楼的因素较多，结合新加坡经验，从土地供应模式、投资收益模式、建设标准、政策保障、产业导入5个方面进行总结。

3.1 将工业上楼纳入基础设施范畴，突出公共产品属性，加大公益化供给

工业上楼不适用有大量产业空间的城市，而对于现状建成密度高、土地资源紧张的城市是一个可行的方向。高密度城市发展制造业是一个世界级难题，低价、租金、人力成本高。低价高质的产业空间具有显著的公共产品属性，是决定制造业竞争力和发展潜力的关键因素，应纳入城市或地区的产业基础设施范畴。

从新加坡等地经验看，工业上楼可行的路径是减少市场化依赖，注重发挥“有为政府”作用，政府主导、国企参与。依靠市场化的商业资本，易导致项目厂房价格高昂、制造业空间地产化。应充分发挥政府与市场的不同优势，政府明确供给规模，打通土地供给、资金渠道、建设运营通道。按照产业战略目标，建设供给复合城市产业发展需求的优质空间，化解高端产业与老旧空间的结构性错配矛盾[3]。

3.2 发挥国企和龙头企业的引领作用，打造低成本、高通量的产业空间建设与供应主渠道

工业上楼与商住项目相对，投资回报率偏低，吸引力不足。以市场化模式推进，投资方有可能动力不足，或走向地产化，难以满足高密度城市的空间需求。工业上楼需要战略眼光和全局视角，立足城市长远利益规划部署和资源配置。可借鉴新加坡以裕廊集团主导的模式，以国有企业为主体，社会力量共同参与，打造开发建设的主力军。政府应指定中长期战略，加强产业规划与产业空间布局衔接，规划建设大批量的通用型、定制型工业上楼示范项目。国企统一负责整备土地、开发建设、招商运营，形成“低成本开发+高质量建设+准成本供给”供应主渠道。

3.3 完善建筑设计标准，提升工业大厦等工业上楼新型厂房的规范性、适用性和安全性

出台工业上楼建设设计指南，明确工业上楼定义，提出容积率、厂房高度、层数等基准要求；研究标准层面积、柱距、设备管井、走廊、分隔等平面设计标准，满足生产线灵活布局，适应大型生产要求；确定层高、承重、减振隔振等技术标准，提升厂房的适用性，满足不同生产工艺、加工精度的要求；研究货梯、客梯、卸货场、吊装等配套标准，保障货物装卸运输、室外生产、堆放场地等使用需求；研究建筑材料、通风、噪音、排污排废、供水、供电和消防等配置标准，保障园区安全、节能和环保。

3.4 政府形成准入、减负、解绑的综合支持配套政策体系，为工业上楼保驾护航

降低开发成本是工业上楼的关键着力点。可允许混合功能用地，采用容积率、地块规模修正系数、建筑面积核增核减、公共配套配建、产业监管协议等政策手段。工业上楼具有公益属性，项目由政府全程监管，同时可提供更有弹性的政策尺度，在土地价款优惠、分割出售、建设奖补、贷款贴息等方面给予实质性支持，提升各类主体入场积极性[4]。

3.5 适时导入产业，以优质空间培育先进产业，避免产业空心化和新型厂房空置

新加坡通过全球招商，打造了进驻率高、先进产业集聚的纬壹科技城等成功案例。工业上楼的新型产业空间要成为战略性资产，就必须提升适用性和入驻率[5]，培育富有竞争力的高精尖企业，出台激励措施。

4 结语

工业上楼模式对于土地资源丰富、以重工业为主的城市，在短时间内不适合推广工业上楼。但随着高密度城市着力发展具有“轻生产、环保、低能耗”特点的新兴产业与紧张的土地资源的矛盾凸显，工业上楼模式是一种重要的产业空间发展途径。新加坡的工业上楼模式是极具代表的产业用地节约集约发展路径。新加坡以国有资本主导的模式，采用非赢利的“准公共产品”模式，提高容积率增加新型厂房，产业发展与厂房建设紧密结合，提供尺度灵活的厂房空间，全流程优质管理服务开展全球精准招商。本文通过总结归纳新加坡的经验提出5个方面的启示和借鉴，将工业上楼纳入基础设施范畴，国企主导建设、运营、招商，完善建筑设计标准，政府及时形成准入、减负、解绑的综合配套政策体系，注重产业导入和培育。此外，如何让工业上楼模式更具实操性，还需要进一步结合项目实践深化研究。