国土空间规划管理措施研究

寇科奇

广州市城市规划展览中心 广东 广州 510080

国土空间规划可以简单理解为空间发展和空间治理的规划蓝图，是在一定区域内对国土空间的开发利用和建设活动作出统筹安排的一项重要工作，国土空间规划包括总体规划、详细规划和专项规划，这些规划是实现区域可持续发展的根本依据。2019年国家正式建立国土空间规划体系，将主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现了多规合一[1]。在这样的政策背景下，如何更好实现国土空间规划管理，增强国土空间规划管理效能，确保空间规划的有效落实，就成为了摆在相关部门面前的首要问题。

1 国土空间规划管理的原则

1.1 统筹发展原则

国土空间规划管理需要遵循一定的原则，首先就是统筹发展原则。国土空间规划要在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇空间，划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界，优化国土空间结构布局，开展好生态保护和治理修复工作，加快基础设施和公共服务设施建设，突出当地的地域特色和历史文脉[2]，真正实现在历史传承和资源保护中实现高质量规划和开发。

1.2 循序渐进原则

国土空间规划管理还要遵循循序渐进的原则。国土空间规划是一项系统性工程，不可能一蹴而就，国土空间规划编制要从底层入手，在遵循经济社会发展规律和自然规律的基础上，以层层递进的方式来做出科学的规划编制，以更好满足经济社会发展的实际需求，避免出现规划的多次变动，真正实现一张蓝图干到底。

1.3 可操作性原则

202328国土空间规划管理还要遵循可操作性原则。国土空间规划要想有效的落实落地，就必须要进行充分的前期论证，包括可行性论证和可操作性论证，对于提出的总体规划、详细规划以及专项规划，要结合区域发展目标、要素布局以及实施条件等进行全方位的分析、评价，尽可能减少在后续落实中理论和实践之间的差异，真正做到切实可行和综合施治[3]。

2 国土空间规划管理中存在的问题

2.1 规划管理职能不清晰

过去的空间规划类型较多，各种规划职能比较混乱，也缺乏各部门之间的通力协作和协调配合，使得规划当中存在交叉重叠的部分，在具体落实过程中就会发生一定的矛盾和冲突，在一定程度上影响了国土空间规划的专业性、科学性和规范性。

2.2 规划管理体系不健全

我国国土空间规划管理起步相对较晚，在2020年才基本建立国土空间体系，因此与一些发达国家相比，我国在规划管理方面还存在法律法规不健全和管理层级缺失等的问题。为了更好推动国土空间规划方面的多规合一，就必须要从建立健全规划管理体系入手，促进国土空间规划的科学发展。

2.3 规划管理技术手段与人才建设落后

国土空间规划管理需要一定的技术支撑和人才保障，但是就当前的实际情况来看，不少地区在组织和实施国土空间规划管理的过程中，仍然沿用传统规划工作的方式方法，缺少对先进技术的应用，忽视基础信息平台的建设，人才培养和引进方面也存在一定的缺失，由于技术和人才要素方面的欠缺，影响了国土空间规划管理的质量和效率。

3 国土空间规划管理优化措施研究

3.1 创新行政管理体制机制

要真正实现国土空间规划的高质量发展，就要加快优化和创新行政管理的体制机制，打破以往各规划之间协调力度不够、职责不清晰、交叉重叠的弊端，强化各部门之间、上下级之间的协调与配合。首先，在国土空间规划多规合一的政策要求下，国土部门、环保部门以及住建部门等各类主体部门要进一步明确自身的职责和权限，建立起权责清晰、高效的国土空间规划行政管理体系，各部门之间要做好协调与配合，可以通过组织规划交流会、论证会等的方式进行多方意见的统筹，以确保国土空间规划编制的科学性和规范性。其次国土空间规划要实行专业性、层级性的编制管理，通过自上而下的编制，使下级规划服从上级规划，专项规划和详细规划要落实总体规划[4]。同时要设立相应的约束性指标和管控边界，三项规划都必须要遵循相应的约束性指标和管控边界，从而确保国家国土资源战略的落实和落地。

3.2 健全完善国土空间规划系统

在进行国土空间规划管理的过程中，还要加快健全和完善国土空间规划系统。首先国土空间规划管理需要科学完备的法律系统来作为后盾，相关部门要加快研究和制定国土空间规划管理方面的法律体系，增强国土空间规划的约束力，明确国土空间规划的法定性、权威性，确保国土空间规划一经批准不得随意修改和变更。并且要将先规划后实施的原则纳入到法律体系当中，明确国土空间规划开发中的各类违规行为和惩罚措施。其次国土空间规划要按照层级和内容实现系统性和整体性的重构，建立起“345”规划体系[5]。“3”就是指总体规划、详细规划和专项规划这三个类型，总体规划要强调综合性和指导性；详细规划要强调细节性和实施性；专项规划要强调专门性。“4”是指国土空间规划的四个管理体系，包括编制审批体系、规划实施体系、技术标准体系以及法规政策体系，通过这四个体系的重构不断提升国土空间规划管理质量和水平。“5”是指国家省市县乡五个层级的管理，国家层面的国土空间规划管理要侧重战略性，省级层面的国土空间规划管理要侧重协调性，市县乡三级的空间规划管理要侧重实质性，“五级三类” 国土空间规划体系如图1所示。

3.3 建立规划传导机制

在国土空间总体规划管理过程中，需要建立“市级总体规划-区级总体规划-详细规划”的三层次纵向传导体系，通过“市-区-片区-单元-地块”空间层级逐级分解落实市级总体规划战略目标、底线管控、空间格局和重大任务等要求。对于不同层级规划在管控内容方面各有侧重，其中市级总体规划确定各区规划指引，明确各区功能定位、发展策略、底线管控等要求；区级总体规划划定规划片区，明确片区类型、资源利用、功能布局、底线管控、要素配置等传导要求，指导下层次详细规划编制；详细规划则包括单元和地块两个层面，单元层面重点深化落实总体规划及片区传导要求，作为地块详细规划编制和调整的依据，地块层面重点对具体地块用途和地块规划控制指标要求作出实施性安排。

3.4 建立规划管控机制

针对自然资源全要素进行规划管控，加强陆地海洋、城镇乡村、地上地下空间统筹，建立健全以控制线管控、指标管控、用途管控为核心，刚弹结合的全域全要素规划管控机制。一是健全规划刚性管控机制，强化底线管控，落实永久基 本农田、生态保护红线、城镇开发边界等底线要求，加强约束性指标的层级传导，落实资源总量、利用效率等指标要求。二是建立规划弹性管控机制，强化“规划分区-用地用海分类”有效传导，在遵循总体规划确定的规划分区主导功能前提下，探索规划用途兼容和复合利用，在详细规划中落实具体地块用途；制定战略留白用地管理规则，增加规划对经济社会的适应支撑能力，对未来发展的不确定性预留灵活调整空间；建立重点建设项目清单动态调整机制，结合国民经济与社会发展规划和年度重大项目计划，动态调整重点建设项目清单，纳入“一张图”管理，如图2所示。

图2 国土空间规划“一张图”管控示意图

3.5 建立规划实施路径

在规划实施方面，应建立“总体规划-近期行动计划-年度实施计划”的实施路径，以战略重点为牵引，以重大工程和重点建设项目为抓手，强化对国土空间规划目标任务的分解落实和实施推动。近期行动计划应与全市国民经济和社会发展五年规划周期一致，充分衔接专项规划，结合规划定期评估结果，对近期规划实施统筹安排，提出公共服务设施、城市更新、土地整治、基础设施、生态修复等重大实施项目，明确年度实施计划。每年可结合国民经济和社会发展年度计划安排、规划体检结果等，动态调整年度实施计划，加强规划引领和资源要素保障。

3.6 加大技术创新和人才培养力度

国土空间规划管理离不开先进技术和高素质人才的支撑。首先从技术层面来看，国土空间规划管理要依托于相应的基础信息平台，各级部门要加大资金和技术投入，做好基础信息平台建设，充分应用GPS、 GIS以及全方位测评等关键技术，实现对自然资源调查数据的更新，应用好全国统一的测绘基准和测绘系统，整合各类空间数据，为国土空间规划编制提供科学准确全面的数据支撑。其次，从人才层面来看，国土空间规划是一项综合性和系统性的工程，有多学科融合的特征，因此各级单位和有关部门要重视对复合型国土空间规划管理人才的培养和引进，组建一支专业素质过硬的国土空间规划技术支持队伍，并做好规划编制、规划管理方面的培训工作，为国土空间规划管理提供必要的智力支持。

4 国土空间规划实施监督与体检评估

4.1 建立国土空间规划“一张图”实施监督信息系统

基于国土空间基础信息平台，可以进一步探索建立国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，及时汇总、整合叠加全市各级各类已批准的国土空间规划成果，形成覆盖全域、实时监控、动态更新的国土空间规划“一张图”，为统一国土空间用途管制、实施建设项目规划许可、强化规划实施监督提供依据和支撑，为国土空间规划的编制、审批、修改、实施、监督全生命周期管理提供服务支撑。

4.2 建立定期体检评估机制

对规划进行定期体检评估，建立相应的评估制度，并将国土空间规划体检评估结果作为编制审批、修改规划重要参考。依托国土空间基础信息平台和“一张图”实施监督信息系统，开展年度国土空间规划城市体检，对总体规划年度实施情况检查诊断，对规划实施提出改进建议。定期开展总体规划实施评估，结合国民经济社会发展实际和规划评估结果，对总体规划进行动态调整完善。

4.3 建立国土空间规划动态监测评估预警机制

对于国土空间规划实施监测预警机制，加强规划智慧管理，通过“一张图”实施监督信息系统对国土空间开发保护的各项行为进行实时动态监测，加强对重要控制线、重大工程、重大战略区域、重点领域等的动态监测，对突破或临近重要控制线、规划约束性指标以及刚性管控要求的情况及时发出预警信息。

5 结语

综上，新时期的国土空间规划管理必须要坚持新发展理念，在做好顶层设计的基础上，加强组织领导，落实各部门的主体责任，健全和完善国土空间规划系统，加强专业队伍建设和技术应用，切实推动国土空间规划管理的科学化和规范化水平，为国土资源的有效开发和合理利用奠定重要基础。