不可抗力事件下我国民办园纾困政策文本分析——基于政策精准视角下2020 年全国38 份政策文本分析

武子涵，钟 媚，潘 霞

（1.佛山科学技术学院 人文与教育学院，广东 佛山 528200；2.华南师范大学附属光明星河幼儿园，广东 深圳 518107）

一、问题的提出

2020 年新冠疫情不可抗力事件在全球的爆发，成为影响世界经济社会发展的“黑天鹅”事件，各行各业遭受了重创，同属小微企业的民办园也面临资金、生源、运营之困。数据显示，从2020 年1 月到5 月，全球学前教育阶段全面停课平均时长为55 天，占学前教育2020 年总教学天数的28%［1］。为了共同应对此次不可抗力事件冲击带来的生存危机，美国2020 年及2021 年连续出台三项法案，将3 400 多亿美元政府资金用于支持K-12 学校与高等教育的紧急救济［2-4］。我国政府以财政补贴、减租减税、提供贷款等多种方式帮扶民办幼儿园降低损失影响［5］。全球纾困政策与法案虽出台众多，但也存在不足，如忽略了对儿童身心健康、加剧了远程教育不平等、教师缺乏在线教学培训等［6］。在不可抗力事件纾困与社会需求的背景下，制定科学、有效的民办园纾困政策是促进民办学前教育事业发展的重要保障。而政策文本是评判政策落地落实的重要依据，因此，本文通过质性编码对政策文本进行精准性研究，以期为政府部门优化民办园受不可抗力事件影响的纾困政策提供参考。

政策有效执行的前提是精准性，政策精准性研究已成为政策分析的重要议题之一。我国学者王春诚借鉴了托马斯·史密斯构建的政策执行过程模型［7］，提出对政策主体的精准规定、对政策客体的精准界定、对政策目标的精准设定、对政策工具的精准选定共同构成了“政策精准性”［8］。政策工具选择的修正主义理论指出：当一种政策工具仅代表政策工具特征时，它与由政策环境、目标和目标组成的整体相匹配的时候才是有效的［9］。在史密斯的基础上，翟磊以主体、内容、客体为主要维度切入，构建了“制定机构—政策工具—目标群体”的三维互适框架［10］。由此可见，政策精准性的最终目标是有效执行，不仅要在静态层面分析政策工具或内容，而且要在动态层面上分析执行过程中的构成要素。因此，本文分析政策精准性从“政策主体—政策客体—政策目标—政策工具”四个维度来构建分析框架，评价民办园纾困政策的精准性。

二、研究设计

（一）研究对象

为保证文本检索的查全率，本研究以“民办园帮扶”“民办园纾困”为关键词，在政府部门网站共收集与民办园纾困相关且可用于理论分析的政策文本43 份。参考各地区经济发展水平、不同层级政府的政策行动为筛选指标，本研究最终选取了38 份政策文本为研究对象（见表1），并用NVivo 12 软件对政策文件进行编码，可以从中提取民办园纾困政策文件的核心要素。

表1 疫情期间中国民办园帮扶纾困政策统计

（二）研究方法

本研究主要采用内容分析法，即对不可抗力事件影响期间民办园纾困政策进行分析，内容分析法主要是把研究文本内容进行编码和归类处理。首先，本研究采用Nvivo 12 质性分析软件对38 份政策文本进行编码处理，将每类工具和每个目标设为父节点。其次，本研究对文件的段落文字逐行进行手动编码，以句子为单元来分割，建立子节点。最后，本研究将子节点归入相应的父节点下。经过反复审阅、修改或调整各个节点的内容，完成研究编码工作，共形成1 156 条编码。

（三）研究模型

本研究从单一维度分析政策主体、客体、目标和工具，再提取政策目标和工具两个维度进行交叉分析，以此构建民办园纾困政策精准性模型（见图1），以便更清晰地呈现民办园纾困政策的内在机理和存在问题。

图1 民办园纾困政策精准性模型

1.政策主体分析维度描述

政策主体是由颁布主体的数量、变化和各个主体之间的关系构成的。观察主体结构及其关系变化，便于形成组织与宏观环境之间的纽带［11］。不可抗力事件对经济社会发展受到极大冲击，民办园资金短缺、抗风险能力差、师资生源流动性大等现实问题的解决，需要各个部门通力合作，共同制定政策精准扶持民办幼儿园渡过难关。

2.政策客体分析维度描述

政策客体是政策发生作用的承受者，是相对于政策主体存在的。提升教育政策精准性首先要明确界定政策客体，以政策客体为主体是教育政策精准执行的重要保障［12］。从政策客体的角度审视政策过程的各个环节，已经成为政策精准性问题研究的重要路径之一。

3.政策目标分析维度描述

政策目标是政策执行希望达到的目的或预期达到的结果。为了解民办幼儿园在受影响期间面临的一些阻碍因素，本研究在38 份政策文本中，提炼出民办园政策扶持目标包括办园成本减免、资金运转、师资稳定、资源供给、基础能力建设五大方面。如表2 所示。

表2 疫情期间民办园纾困政策目标包含的政策文本内容

4.政策工具分析维度描述

目前，关于政策工具分类国际上有三种：一是英格拉姆和施奈德［13］，将政策工具分为权威型、激励型、能力型、符号和规劝型、学习型五类；二是埃尔莫尔和麦克唐纳尔［14］，将政策工具分为命令型、激励型、能力建设型、系统变革型、劝告型五类；三是拉米什和豪利特［15］，将政策工具分为自愿型、混合型、强制型三类。笔者综合上述学者观点，将政策工具分为强制型、激励型、能力建设型、系统变革型和劝诫型五种。五种政策工具，能为分析民办园纾困政策提供帮助与借鉴。

三、研究结果与分析

（一）政策主体：多主体，协作弱

本研究先提取、判别和归类我国民办园纾困政策的颁布主体层级，多部门发文的政策主体数量只计算政策文件中明确列出的部门，从全国38 份政策文本中梳理出教育厅（局）、人民政府、教育委员会等17个发文部门。在全国各地的“民办园纾困政策库”中，主体独立颁布的政策数量占全部政策文本的68.4%，两到四个主体联合发文数量占21.1%，10.5%的文本由四个以上主体联合发布的。其中教育厅（局）、财政厅与发改委合作发文较多，联合发文以支持复课复育、统筹调控经济与办园成本等工作。从发文单位可以看出多元化的主体执行民办园纾困政策，但执行主体之间协作关系较弱，联合发文的政策数量较少。

（二）政策客体：一对多，受益少

政策客体是政策功能发挥的承载者，实现政策功能的前提是对政策客体的准确识别［16］。受不可抗力事件影响期间，民办园纾困帮扶政策重点作用的客体是民办园，包括普惠性民办园与非普园。政策不仅重点扶持受影响较大的民办幼儿园外，而且还要适用于义务阶段的民办学校或机构。同时本着以人为本的原则，政策帮扶对象也涉及了教师、幼儿与幼儿家庭，有效化解民办幼儿园运营全过程中可能面临的实际困难。然而多数政策受众主要以普惠性民办园为主，而非普园的占比较少，非普惠性民办幼儿园的办园模式是自负盈亏，事件影响后让幼儿园遭遇资金断链之困。政策虽鼓励有条件、有意愿的非普园转普，认证成功后兑现拨付奖补资金，但办理相应的认证程序也需要流程和时间，这对于民办营利性幼儿园并非及时雨，大部分园所只能采取自救扛过危机。由此纾困政策要切中政策受众的真实诉求，区分不同类型民办园，根据实际情况细化内容与标准，采取实际有效的措施支持、化解民办园面临的实际困难，促进我国民办教育的整体长远发展。

（三）政策目标：范围广，提质难

如图2 所示，2020 年民办园纾困政策聚焦点存在差异，经统计“办园成本减免”占比最高，占比43.3%，其次是“资金运转”占31.9%，“基础能力建设”占比10.4%，“资源供给”占比8.3%，最低的是“师资稳定”，占6.1%。成本与资金这一块总占比超过了七成，意味着这两项是影响民办园疫情期间发展的主要因素，减免成本，提供优惠以及资金扶持，可以解决民办园短期内的继续发展问题，所以成本减免与资金运转占比高，符合不可抗力事件影响初期民办园纾困解难的核心目标。而师资稳定与资源供给占比相对较低，也有因为这两项是民办园发展过程的长期任务的原因。但稳定的教师队伍与优质的资源供给不可或缺，即使面临阶段性困境，政策条文范围也应增加这两方面的政策制定比例，“纾困”与“升级”两手抓，协调不同要素的分布差异，使民办园发展达到最优配置比。

（四）政策工具：种类全，差异大

政策问题的庞杂和政策主体的实施部门众多导致了单一政策工具难于推动政策目标的达成，于是政策工具的组合搭配使用是政策设计的常见方法［17］。判断政策条文所使用的政策工具并归类（表3），可见我国民办园纾困政策普遍使用了五种政策工具，保障其有效落实，其中，激励型工具使用最频繁，占总体的66.6%，全方面保障民办园的特定需求；强制型、能力建设型、系统变革型、劝诫型四种工具的使用频次相差不多，占比均不足10%。

从整体上看，民办园纾困政策工具的使用主要以激励型工具为主，原因是不可抗力事件的不可预见性导致各行各业产生恐慌与不安，为及时安抚面临巨大挑战的民办园，政策条文大多以奖补、减免等激励方式帮助民办园克服损失影响。激励型工具能大范围为民办园减负纾困，但也会因为缺少其他工具的支持而弱化政策的优势。如能力建设型工具的缺失容易使民办园失去内在发展动力、强制型工具的缺失可能会让政策实施过程存在偏差，不被认可；系统变革型工具的缺失则不能较大提升民办园未来的抗风险能力；缺乏使用劝诫型工具会导致政策执行主体缺乏响应和执行的意识。

四、政策建议

（一）精准界定政策主客体，提升纾困精准性

针对“政出多门”反映出的民办园纾困政策主体协作弱而导致的政策不精准问题，需要打通人民政府、教育局、财政局等部门之间的政策屏障，“集中力量办大事”促进各部门广泛参与民办园纾困政策的制定和落实，形成多部门协同效应。

受学前教育行业定位与发展现状的影响，民办园纾困政策对于政策客体利益调整存在着价值共识与实践操作上的双重困难。如在民办园师资稳岗上，仅广东与中国香港地区考虑到停学期间提前或额外发放教师津贴；纾困政策偏向帮扶普惠性民办园，忽略非普园与幼托机构等等。利益分层是合理且不可避免的，针对政策条文提及的某些目标群体利益容易被忽视的现象，相关部门要将普惠园、非普园、教职工等不同政策受益群体和需求表达限制在一定的制度范围内，规范教育利益分配的规则，使教育政策利益的调配有序、合规、可预测［18］。

（二）优化协调工具使用结构，提高政策执行效果

政策工具的组合使用是影响民办园纾困政策内容完整性的重要因素，也是决定民办园纾困政策能否精准实施的必要条件。本研究发现，在民办园纾困政策工具使用上，激励型工具使用高达66.6%，而其他类型工具使用比例均低于10%，这对于民办园面临的困境与挑战来说，其作用远远不能满足要求，亟须提高其使用频率。以2020 年新冠疫情为例，在此次不可抗力事件民办园纾困政策具体来说，一是在保证激励型工具为主的基础上，在基础能力建设方面，应该更多使用能力建设型工具，增加民办园环境优化发展方面的详细指导阐述和机制体制建设的具体方向，提升社会对民办园教育教学的普遍认可度；在师资稳定发展因素上应多使用激励型工具，调动社会与民办园坚决维护民办幼儿园教师各项合法权益与专业权利的积极性。二是政策工具的选择要不断创新与调整，建立适应环境的变化的政策工具退出机制，例如针对这次新冠疫情的事件相关防控类以及法规、管制方面的政策工具，要注重对民办园的科学防控、严防态势继续扩散，也要根据事件发展及时动态调整或清退不合时宜的政策工具。

（三）有效保障师资与资源，提升远程教育教学质量

在此次不可抗力事件的影响下，我国一些民办园因远程教育设备资源不足，且幼儿园教师和家长很少接受有关危机管理、线上教学等方面的培训，导致在线教学效果不佳。2020 年，OECD 联合哈佛大学研究生院发布的《2020 应对COVID-19 教育指南》表明，缺乏数字化基础设施，教师缺少信息通讯能力和线上处理多方合作的经验，学校难以保证学生的学习质量［19］。为了避免硬件条件可能拉开的教育差距，政府部门需要考虑加强基础设施设备建设，或者通过政策鼓励不同民办园之间开展跨园合作，实现资源共享，提高各种资源的使用效率；多种方式推进幼儿园、父母和儿童等多方主体间的对话，促进深度合作。

（四）实施税费减免政策，减轻民办园运转压力

为了及时控制住事件，各地幼儿园只能推迟开学，民办幼儿园缺少学费缴纳这项收入，但各种资金支出并未暂停，这增加了民办园的压力。首先，各地政府及教育行政部门应协调财政、人力资源和社会保障、税务等部门，开展实地调查，研究制定幼儿园扶持政策，我国一些东部发达的省市政府及相关部门已经制定了相关政策，例如减免公有性质的场地租金，鼓励其他各类出租主体减免租金；减免受此次事件影响的保障性税费，或允许合规的民办幼儿园依法办理延期缴纳税款。其次，政府和教育行政部门可以通过劝诫型政策工具制定相关政策，引导银行对符合贷款条件的民办幼儿园加大信贷投放，并针对个别存在暂时困难的民办幼儿园，适当给予贷款展期、延期付息、免收罚息等临时性延期还本付息安排，从民办园运转花费和资金来源双管齐下，减轻民办园运营压力。

五、结语

当前民办园是我国学前教育事业的重要组成部分，必须要立足于教育公平的原则，进一步完善相关的政策和法规，提升学前教育整体质量。本文以不可控事件发生的特殊时期的背景下，进行民办园纾困政策的精准性分析，提出政策制定的不足之处及完善建议。同时，探索政策精准性模型的构建，为此后相关政策制定提供参考和借鉴。